A CSALÁDI ELLÁTÁSOK INDEXÁLÁSA AZ EURÓPAI UNIÓBAN
5. Az indexálás viszonya a családi ellátások koordinációjához
Az indexálás nem bontja meg a fent ismertetett alapelvi rendszert, hanem csök-kenti azt a maximális összeget, amit egy család Ausztriától vagy Bajorországtól kaphat, ha a gyermek nem ott él. Ennek következménye, hogy ha ők az elsőd-legesen felelős tagállamok, akkor eleve kevesebbet fi zetnek, ezáltal a gyermek lakóhelye szerinti tagállamra több teher hárul, hiszen emiatt neki magasabb összegű különbözetet kell fi zetnie. Másodlagosan felelős tagállamként pedig egy alacsonyabb szintű különbözettel növelik meg az elsődlegesen felelős tag-állam által kifi zetett ellátást (ha egyáltalán kell különbözetet fi zetniük).
Ausztria érvelését egy bécsi jogász, Dr. Wolfgang Mazal 2017-ben a Szövetségi Pénzügyminisztérium megkeresésére írt jogi szakvéleményére alapozza.28 A véleménnyel azért is érdemes behatóbban foglalkozni, mert megtaláljuk a véleményre való hivatkozást egy 2019 május 3-i keltezésű bajor tartományi parlamenti kérdésre adott minisztériumi válaszban is.29 Itt úgy hivatkozzák meg, mint a német helyzetre alkalmazható jogi megoldást.30
A vélemény lefekteti, hogy a tényleges helyzetet a kelet-nyugati migráci-ós irány határozza meg, amelynek része, hogy alacsonyabb a bérszint és az életszínvonal is a mobil munkavállalók kiindulási államában, ebből kifolyólag Ausztria fi zeti majdnem a teljes összeget, mert ezekben az országokban ösz-szehasonlíthatóan alacsonyabbak a családi ellátások.31 A tanulmány felsorolja az uniós jogi forrásokat, és az Európai Bíróság eseteit is, de azokat annyiban
28 A vélemény letölthető: https://familiefamilienrecht.wordpress.com/2018/03/04/gutachten-prof-mazal-kuerzung-der-familienbeihilfe-fuer-kinder-im-eu-ausland/ (letöltés: 2019.
január 6.)
29 Schriftliche Anfrage des Abgeordneten Franz Bergmüller AfD vom 14.02.2019, Drucksache 18/1047, Bayerischer Landtag, 03. 05. 2019.
30 Uo. 1. és 6.: „die Rechtsauff asung wird […] als auf die deutsche Rechtslage übertragbar angesehen”.
31 Uo. 12–13.: „Im Rahmen der klassischen Arbeitsmigration aus Ländern mit niedrigerem Lohnniveau und geringerem Sozialen Leistungsniveau nach Österreich tritt der gegenteilige
G L Éva 188
összegzi, hogy sok a jogeset,32 és az Európai Bíróság védi az ellátások exportját.
Ezt követően hosszan elemzi az osztrák családtámogatási rendszert, amelynek részét képezik univerzális ellátások, adókedvezmények és adójóváírások.
Hangsúlyozza, hogy a családi pótlék célja, hogy a közös háztartásban nevelt gyermek szükségleteinek fedezéséhez járuljon hozzá, és arra, mint egyfajta részleges eltartási hozzájárulásra kell tekinteni.33 A fi nanszírozásról is szót ejt, miszerint két forrásból szedik be a családi pótlékra jogosult gyermekek után fi -zetendő családi pótlék összegét: egyrészt a munkáltatóktól járulék formájában, illetve adók formájában.
Megjegyezendő, hogy fentiek nem számítanak egyedinek, mondhatni az EU tagállamok többségében ilyen rendszer működik, nincs unikális elem az osztrák családtámogatásokban.
Ezt követően Mazal rátér a szülők eltartási kötelezettségének vizsgálatára, ami a gyerek étkeztetését, ruházkodását, lakhatását stb. foglalja magában.
Ausztriában évente táblázatban határozzák meg, hogy mekkora havi összeget kell a minimális szükségletek kielégítéséhez elegendőnek tekinteni, és a családi ellátások összegét ehhez igazítják.34 Egy 6 éves gyerek esetében 2019-ben az eltartási összeg havi 267 EUR, míg egy 10 éves esetében 344 EUR. Elvileg ekkora pénzösszeg szükséges tehát minimálisan a megfelelő életszínvonal biztosításához, és ennek kb. felét téríti meg az állam ellátások formájában.
Ugyanakkor Mazal megjegyzi, hogy ennek a táblázatnak nincsen normatív ereje, és az osztrák bíróságok sem követik teljesen, mert a családok egyéni körülményeiből indulnak ki. Hangsúlyozza, hogy a külföldön élő gyermekek esetében is az egyedi körülményeket kell fi gyelembe venni, nem pedig ezeket a megállapított összeghatárokat.35 Vagyis, ha alacsonyabb az életszínvonal egy másik országban, ezt egyéni körülménynek kell tekinteni, és ennek alapján lehetséges az ellátás összegét (nyilván alacsonyabb összegben) meghatározni.
Idéz egy Legfelső Bírósági döntést is, amely a külföldön élő gyerek után fi -zetendő tartásdíjjal volt kapcsolatos, s amelyben lefektették, hogy a tartásdíj megállapításakor az érintett személyes körülményeit kell fi gyelembe venni, teljesítőképességét, és összességében a külföldi életszínvonalat is.36
Eff ekt ein, dass die Familien-beihilfe aus Österreich entweder zur Gänze gebührt oder gerin-gere vergleichbare Familienleistungen im Wohnland des Kindes teilweise verdrängt.“
32 Uo. 13. „Die Judikatur des EuGHs ist sicher überbordend.“
33 Uo. 23–25., Mazal „teilweiser Unterhaltsersatz” kifejezéssel illeti az ellátást.
34 Regelbedarf: http://www.jugendwohlfahrt.at/rs_regelbedarf.php (letöltés: 2019. augusztus 6.)
35 Uo. 28.
36 Uo. 29.
A családi ellátások indexálása az Európai Unióban 189
Végül Mazal – főként az osztrák tartásdíj alapján kialakított egyedi mérlege-lés elve alapján – arra jut, hogy a családi pótlék funkciója a költségekhez való hozzájárulás, nem az, hogy azon a családok tulajdonképpen nyerészkedjenek, és az életszínvonal különbség miatt esetleg a tényleges kiadások 50%-ánál több fi nanszírozásban részesüljenek. Ezért szükséges a gyermek lakóhelyének élet-színvonalához mérni az ellátás összegét, amelyhez akkor Ausztria nagyjából ugyanúgy 50%-ban járul hozzá, mint az osztrák gyerekek esetében. Mazal szerint ez valósítja meg az egyenlő bánásmódot.
Megjegyezendő, hogy arról nincs szó, hogy mi lenne fair az Ausztriában dolgozó mobil munkavállalók által fi zetendő adók és járulékok tekintetében.
Hiszen ha az ő gyermekükre csak kisebb százalékban fordít támogatást Ausztria, akkor felmerülhet, hogy az ilyen mobil munkavállalók arányosan kevesebb adót és járulékot fi zessenek.
2017. március 20-án és később 2018. január 13-án európai parlamenti képvi-selők, köztük osztrák képviselők is írásbeli választ igénylő kérdéseket intéztek a Bizottsághoz a családi ellátások indexálását célzó osztrák tervek kapcsán.37 A kérdések arra irányultak, hogy a Bizottság szerint megvalósul-e diszkriminá-ció, illetve, ha a mobil uniós polgárok ugyanúgy fi zetnek adót, akkor ugyanúgy jogosultak-e az ellátásokra is, mint az adott ország állampolgárai. A Bizottság a 2017. július 26-án majd 2018. március 20-án kelt válaszában hangsúlyozta, hogy az ellátások indexálása nincs összhangban az Európai Bíróság által is értelmezett uniós joggal, illetve hogy ugyanazokra az ellátásokra jogosultak, mint a helyi munkavállalók – összhangban az egyenlő munkáért egyenlő bér elvével. A Bizottság jelezte:
„Az Ausztria által a gyermekek után járó ellátások indexálása kapcsán tervezett intézkedések vonatkozásában a Bizottság – elfogadásuk esetén – meg fogja vizsgálni, hogy azok össze-egyeztethetők-e az uniós joggal. A Bizottság felhívja a fi gyelmet arra, hogy a Szerződés tiltja a munkavállalók állampolgárságán alapuló bármiféle, közvetlen vagy közvetett megkülönbözteté-sét.”38
37 http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2018-000191-ASW_EN.html E-000191/2018(ASW) és E-001852/2017(ASW) kérdés (letöltés: 2019. augusztus 5.).
38 Uo.: „National measures envisaging the indexation of family benefi ts payable for children residing in another Member State are not compatible with the existing rules, as interpreted by the Court of Justice of the European Union.” Illetve „[…]mobile workers are entitled to the same child allowances as local workers, irrespective of the place of residence of the children concerned“.
G L Éva 190
A rendelkezéseket Ausztria 2019. január 1-jei hatállyal elfogadta, az Európai Bizottság pedig 2019. január 25-én is kötelezettségszegési eljárást indított Ausztria ellen. 2019. július 25-én az eljárás a következő szakaszba lépett, a Bizottság indoklással ellátott véleményt küldött meg Ausztriának.39 Marianne Thyssen biztos elmondta, hogy az egyenlő bánásmód az EU alapelve. „Azoknak az EU polgároknak, akik egy mások tagállamban dolgoznak, ott fi zetnek adót és járulékokat, joguk van ugyanazokra a családi ellátásokra.”40 Zajlik tehát az osztrák rendelkezés uniós joggal való összhangjának uniós szintű vizsgálata.
Meg kell jegyezni, hogy a Bizottság az eljárást elsődlegesen a 883/2004/EK rendeletre alapítja, de megemlíti a korábban idézett 492/2011/EU rendeletben lefektetett szociális kedvezmény koncepcióját is, mint olyat, amit az osztrák rendelkezés szerinte sért. Fontos, hogy a 883/2004/EK rendelet személyi hatálya szélesebb, minden uniós polgárra vonatkozik, míg a másik rendelet személyi hatálya alá csak az uniós munkavállalók tartoznak. Utóbbi rendelet megsértése nem is lehet kérdés az Európai Bíróság tucatnyi jogesete alapján, hiszen az egyenlő bánásmód elve teljes mértékben védi az uniós munkavállalók gyermekeinek jogait.41
6. Konklúzió
A cikk azt a kérdést járja körbe, hogy megfelel-e az uniós jognak, ha egy tagál-lam az ott dolgozó mobil munkavállaló más tagáltagál-lamban élő gyermeke után járó családi ellátások összegét a tartózkodás országának életszínvonalához igazítja (kelet-nyugati migrációs irányt alapul véve tehát csökkenti).
A cikk kitér az EUMSz, a vonatkozó másodlagos jog és az Európai Bíróság jogeseteire, amelyek közül a témához kapcsolódó utolsó eset felidézést érdemel a konklúzióban is. A 2010-ben eldöntött Schwemmer ügyben42 az Európai Bíróság megerősítette a főszabályt, miszerint a munkavállaló ugyanúgy jogo-sult a más tagállam területén lakóhellyel rendelkező családtagjai után családi
39 https://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-4253_en.htm (letöltés: 2019. augusztus 7.)
40 Uo. „Equal treatment is a fundamental principle of the EU. EU citizens, who work in another Member State than their own and pay taxes and social security contributions, have a right to the same family benefi ts.”
41 Ld. a diákok egyenlő bánásmódjáról bővebben G L Éva: A felsőoktatásban tanuló diákok jogai a személyek szabad mozgása alapjog fényében az EU-ban. Kézirat megjelenés alatt (konferencia előadás 2019. január 18. ELTE ÁJK, Aula Magna).
42 C-16/09. sz. Schwemmer ügy [ECLI:EU:C:2010:605] 41. pont.
A családi ellátások indexálása az Európai Unióban 191
ellátásokra, mintha családtagjai a munkavégzés államában rendelkeznének lakóhellyel.43 Hangsúlyozta ennek indokoltságát is:
„E rendelkezés célja a migráns munkavállalók számára a családi támogatások igénybevételének megkönnyítése a mun-kavállalásuk helye szerinti államban azon esetekben, amikor a családjuk nem tartott velük ezen államba, továbbá különösen annak megakadályozása, hogy egy tagállam attól tehesse füg-gővé a családi ellátások nyújtását, vagy azok összegét, hogy a munkavállaló családtagjai az ellátást nyújtó tagállam területén laknak-e.”44
Nem mehetünk el amellett, hogy az Európai Bíróság egyértelműen és expressis verbis utal az összegszerűségre is. Tehát deklarálja, hogy a Rendelet célja annak megakadályozása, hogy a tagállam a mobil munkavállalónak más összegben nyújtsa az ellátást.
Eme utóbbi kitétel egyfajta esszenciája és együttes olvasata az EUMSz 48.
cikkének és a (régi) szociális biztonsági rendelet egyenlő bánásmódról és csa-ládi ellátásokról szóló cikkeinek: a közös háztartás fi kciója alapján kimondja a jogosultságot az ellátásra az egyenlő bánásmód alapján, a saját állampolgárok-nak adott összegben.45 Elmondható, hogy az Európai Bíróság nem hagyott sem-milyen kétséget abban a tekintetben, hogy megváltoztatható-e a családi ellátás összege a gyermek lakóhelye alapján, a válasz egyértelmű nem. Tekintettel arra, hogy az új, 882/2004/EK rendelet szövegszerűen ugyanezeket a rendelkezése-ket tartalmazza, nem túlzott merészség azt állítani, hogy az Európai Bíróság ugyanerre a következtetésre jutna egy olyan tényállás esetében is, amelyet az új rendeletre alapítanak. Kérdés, hogy kimenthető-e az összeg csökkentése?
A csökkentésnek kizárólag fi nanciális okai vannak, amely az Európai Bíróság szerint nem szolgálhat a jogsérelem indokául. Ezidáig nem merült fel olyan lehetséges indok, amely kellően megalapozná a megkülönböztetést.
Wolfgang Mazal 2017 decemberi véleménye nem idézi sem a 2005-ös Dodl és Oberhollenzer ügyet, sem a fent idézett 2010-es Schwemmer jogesetet, tehát a kérdéskör szempontjából legfontosabb esetek nem szerepelnek az osztrák véle-ményt megalapozó anyagban. Az indexálás jogszerűségét nem az uniós jogból,
43 Ld. még: C-153/03. sz. Weide-ügy [EBHT 2005., I-6017. o.] 20. pont.
44 Ld. még: C-117/89. sz. Kracht-ügy [EBHT 1990., I-2781. o.] 15. pont.
45 1408/71/EGK rendelet 1., 2., 73. és 76. cikkei.
G L Éva 192
hanem a belső nemzeti jogból próbálja levezetni. Hivatkozik az osztrák családi ellátás nyújtását megalapozó nemzeti indokokra, illetve nemzeti fi nanszírozási mechanizmusra. Sok időt szentel a tartási kötelezettségen alapuló érvelési vonalnak is, a külföldre utalt osztrák tartásdíjakat érintő egyéni mérlegelésnek.
Megjegyzendő, hogy a Mazal által analógiaként használni tervezett tartásdíj és az állam által megelőlegezett tartásdíj sem tartozik az uniós koordinációs rendeletek hatálya alá. A 883/2004/EK rendelet 36. preambulumbekezdése szerint:
„A tartásdíj-előleg megtérítendő előleg, amely egy szülő saját gyermeke iránti, a családjogból eredő törvényes tartási kötelezettségének elmulasztását hivatott ellensúlyozni. Ebből adódóan ezeket az előlegeket nem lehet családok javára szol-gáló köztámogatásból nyújtott közvetlen ellátásnak tekinteni.
Az adott sajátosságok miatt a koordinációs szabályokat az ilyen tartásdíjakra nem lehet alkalmazni.”
A tartásdíj és annak a megelőlegezése a család speciális körülményeihez kapcsolódik, polgári jogi eredetű jogintézmény, ezért az egy adott állam által nyújtott generális családtámogatások között nem is értelmezhető. Emiatt álláspontom szerint nem emelhető át a tartásdíj összegének meghatározását megalapozón egyéni megítélés az osztrák általános családtámogatási rendszer keretei közé. Az életszínvonal csak egy és nem kizárólagos vizsgálandó tényező az egyéb körülmények között is.
Egyébiránt felvetésre érdemes, hogy sajnos vannak visszaélések a családi el-látások exportjával kapcsolatosan. A már említett bajor tartományi parlamenti válasz említi, hogy Németország megközelítőleg 200 ezer gyermek után fi zet ellátást Romániába és Bulgáriába, és több esetben fény derült már arra, hogy nem léteznek a lejelentett gyermekek. 100 esetet említ az anyag.46 A csalás ellen természetesen küzdeni kell, jobb tagállamok közti információcserével, amelyre a 2019. július 1-jén meginduló elektronikus adatcsere rendszere remélhetőleg lehetőséget nyújt majd. Ezzel együtt nem szabad, hogy több százezer gyermek joga sérüljön azért, mert nem megfelelőek a csalások kiküszöbölését célzó adminisztratív mechanizmusok.
46 Schriftliche Anfrage des Abgeordneten Franz Bergmüller AfD vom 14.02.2019, Drucksache 18/1047, Bayerischer Landtag, 03.05.2019. 2.
A családi ellátások indexálása az Európai Unióban 193
Látható, hogy a családi ellátásokra vonatkozó jog és a családjog sem marad-hat érintetlen egy marad-határok nélküli Európában a XXI. században.47 Álláspontom szerint az egyenlő bánásmód elvéhez és a szolidaritáshoz akkor is tartanunk kell magunkat, ha az előnyök nem azonnal kézzel foghatók. Hiszen összeurópai szinten mindenképpen előnyös, ha sok gyermek születik, ezért a családtámoga-tás befektetés a jövőbe, amelyből később szintén összeurópai szintű előnyöket realizálhatunk. Biztosak lehetünk benne, hogy nem ez az a terület, ahol a költségek (támogatási összegek) csökkentését meg kell tenni. Épp ellenkezőleg!
Célzottan ide kellene az erőforrásokat koncentrálni egy elöregedő Európai Unióban, függetlenül attól, hol van éppen aktuálisan a gyermek lakóhelye.
47 B Lász ló: Internationales Familienrecht für das 21 Jahrhundert. Magyar Jog, 2007/4.
244–247.