A szubnacionális képviselet csatornái

A szupranacionális intézményrendszer a sorozatos bővítések következtében szembeke-rült a mélyítés kihívásaival. Az Európai Unió fejlődésében az állam alatti regionális szint szerepe felerősödik, és fokozatosan megkezdődik a „régiók Európájának” formálódása.

A „régiók Európája” két értelemben használatos. Egyrészt a föderális Európa jelölésé-re, ahol az állam helyébe a föderációt alkotó szubnacionális egységként a régiók lépnek.¹⁵³ A kifejezés azonban értelmezhető más módon is. Európa különböző régióinak öntudatra ébredése folyamatában a régiók megerősödnek a szubnacionális szintek döntéshozatali folyamatában, és új szerepet töltenek be az európai szintű politikákban, egy harmadik döntéshozatali szint kialakulását eredményezve az uniós hatalmi szerkezetben.¹⁵⁴

Az integráció folyamata megerősítette az EU intézményeit a tagállamok szuverenitá-sának rovására. A hagyományos politikai szereplők az 1980-as évektől kiegészültek a ré-giókkal, a szubnacionális kormányzati szintekkel. Nemcsak a nagyszámú aktor változott meg, hanem megváltozott a szabályozás rendje is, amely számos új lehetőséget biztosított a szubnacionális kormányzati szintek számára.¹⁵⁵

Az Egységes Európai Okmány (1986), majd az Európai Unióról szóló Szerződés (1992), illetve az egységes piac 1993-tól megerősítette a „regionális dimenziót” az

euró-152 jeffeRy 2000, 2. p.

153 Ez volt az európai föderalisták elképzelése (Denis de Rougement és Alexandre Marc).

154 Lehetővé vált elképzelni egy föderális Európát, ahol a régiók egy harmadik kormányzati szint szerepét töltik be. élénk viták folytak a nemzetállamok átalakulásáról, a szuverenitás megosztottságáról, az államok függetlensége és alárendeltsége közötti harmadik fejlődési útról. In: Keating 2008, 633. p.

155 A nemzetállam történelmi hanyatlása következik be a szupranacionális szint megerősödésével, amely a szubszidiaritás elvének alkalmazásával egyre inkább a regiókkal fog tárgyalni és alkudozni mintsem a nemzetállamokkal. In: stoKeR – hogwood – bullmann 1995, 45. p.

pai politikák alakításában, és a középpontba helyezte a régiók és helyi önkormányzatok szerepét az európai döntéshozatali folyamatban. A reformok következtében az EU regi-onális politikája mára egy jóval szélesebb keretben kerül alkalmazásra, amelyben más szakpolitikák is pl. a mezőgazdasági politika vagy a szociális politika a gazdasági és szociális kohézió megerősítését hivatottak elősegíteni.

A másik jelentős változás a politikai rendszerek fejlődéséből eredeztethető. Az Unió tagállamaiban a szubnacionális kormányok az adott politikai rendszerre jellemző politi-kai követelésekkel jelentkeznek, amely részleteiben eltér más EU-tagállam követelésétől.

Mégis vannak bizonyos közös vonások, amelyeket Sharp a „decentralizáció irányába mu-tató tendenciaként”¹⁵⁶ jellemzett. A mezo önkormányzat megerősödésének folyamatában a régiók kiemelkedése egybeesett az Európai szinten zajló integrációval, amely szintén befolyásolta a mezo szintű folyamatok alakulását.

Az intézményépítés mellett a másik jelenség, amely megfigyelhető az európai regionalizmus és az európai területi politika fejlődésében, két egymással szembenálló fo-lyamat: az egyik az intraregionális mozgósítás, amely az érdekcsoportok régiókon belüli mobilizációját jelenti az alkudozási folyamat során a központi kormány, a többi régió és a támogatást nyújtó egyéb intézmények, ügynökségek érdekeivel szemben. Angliában az északnyugat Regionális Egyesület, az északkelet Regionális Egyesület képviseli ezeket a

„nem politikai” régiókat. A regionális kormányokkal rendelkező Spanyolországban, Fran-ciaországban és Olaszországban szintén megfigyelhetők intraregionális mozgósítások.

A mobilizáció másik formája az interregionális mozgósítás. Ide tartoznak az európai regionális szervezetek, továbbá a közös érdekekre épülő egyesületek, köztük az Európai Régiók Ipartechnológiai Társulása (RETI), az Európai Határrégiók Társulása (AEBR) stb. Az „Európa Négy Motorja” nevű egyesület (Baden-Württemberg, Katalónia, Lom-bardia, Rhone-Alpok) a jövő Európáját a nemzetállamok helyett egy gazdaságilag és po-litikailag erős régiókra épülő modell kialakításában látja.

Az európai integráció egyik legfontosabb folyamata a szubnacionális politikai aktivi-tás csatornáinak megsokszorozódása. A szubnacionális aktorok már nem kényszerülnek a központi kormány közvetítő szerepének igénybevételére, számos egyéb aktorral állnak kapcsolatban különböző területeken. Megnő a regionális aktorok számára a lobbizási le-hetőség a formális és informális csatornák sokfélesége következtében. Mindez a politikai (és egyéb típusú) régiók elismerésével párhuzamosan megy végbe az 1980-as évektől kezdődően. A régiók európai szintű képviselete azonban eltérő. Ahogy a többszintű po-litikai rendszerben nincsen egységes intézményi rendszer a területi szinten, úgy a régiók szupranacionális szintű képviselete is nagyon változó.¹⁵⁷

156 shaRPe 1979, 65. p.

157 A régiók politikai súlya eltérő az Unióban gazdasági jelentőségük, feladat- és hatáskörük, adminisztratív ka-pacitásuk, valamint atekintetben, hogy a regionális kormányok a társadalmat miként tudják mobilizálni törek-véseik megvalósítása érdekében. A regionális autonómiával rendelkező régiók a legaktívabbak a transzeurópai szervezetekben való érdekérvényesítés és a brüsszeli képviseletek megszervezése terén. L. Hooghe és M.

Keating elemzésében megjelenő polarizált Európában néhány regionális érdek alulreprezentált a döntésho-zatalban, amely meggyengíti az EU intézményeinek legitimitását. A kohéziós politika elősegítheti a legtöbb problémával és a legkevesebb fejlesztési forrással rendelkező régiók érdekérvényesítését. Ez nemcsak forráso-kat jelenthet a gyengébb régiók számára, de megnyithatja a brüsszeli érdekérvényesítési csatornáforráso-kat számukra, segíthet az erősebb régiókkal való kapcsolatok megszerzésében. In: hooghe–Keating 1994, 375–376. p.

A többszintű kormányzás kialakulásával nem jött létre területi uniformitás. A regioná-lis aktorok szervezeti és politika sajátosságaikkal az európai küzdőtéren szembesülnek. A

„régiók Európája” által feltételezett területi konvergencia idejétmúlttá vált. A többszintű kormányzás a tagállamok területi megosztottságát nem az egységesítés irányába tolja, ha-nem további megosztottsághoz vezet el, amelyben az ellentétes érdekű regionális aktorok transznacionális szinten a partnerség elve értelmében valóban egymás támogatói lesznek a közös érdek vezérelte regionális érdekérvényesítés során.

IX.1.1. A Miniszterek Tanácsa¹⁵⁸

Az európai intézményekkel való kapcsolattartás erősíti a regionális aktorok döntésho-zatalra gyakorolt befolyását. Az Európai Unióról szóló Szerződés 146. cikke értelmében a tagállamok regionális ügyekért felelős miniszterei jelen lehetnek a Miniszterek Tanácsá-ban, s ezzel a döntéshozatal központjában. Mégis ez a csatorna nagyon szelektív jellegű, a belga régiók és a német tartományok részvétele mellett a spanyol és osztrák régiókon kí-vül más tagállam számára ez a lehetőség még nem nyitott. A német tartományok általában közös álláspont kialakítására és képviseletére törekednek a nyomásgyakorlás során, míg a flamand és a vallon régió képviselői az érdekérvényesítés eltérő csatornáit választják.

Ezért a többi régió számára marad az informális nyomásgyakorlás lehetősége.

IX.1.2. Az Európai Bizottság

A Regionális Politikai Főigazgatóság feladata, hogy az Unió, a tagállamok és a régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek mérséklésével erősítse a gazdasági és társa-dalmi kohéziót. Az Európai Bizottsággal fennálló kapcsolat biztosítja a szubnacionális aktorok részvételét az Unió strukturális és kohéziós politikájának alakításában. Az 1988.

évi reform a Bizottság, a tagállamok, a regionális és helyi hatóságok partnerségén, az egyenlő részvétel elvén alapul. A partnerség kifejeződik a Monitoring Bizottságok felál-lításában, amelyben a Bizottság és a központi kormány képviselői mellett helyet kapnak a szubnacionális hatóságok képviselői is a programok elkészítésében, menedzselésében és értékelésében.

A legtöbb országban a helyi és regionális hatóságok részvételi lehetősége megerősí-tette szerepüket az EK regionális politikájának alakításában és a végrehajtásban. Ugyan-akkor a kohéziós politika a szubnacionális mobilizáció egyenlőtlenségeit is jelenti, mivel a partnerségek tagállamonként különbözőképpen működnek a gyakorlatban.

158 A Miniszterek Tanácsa a nemzeti kormányokat képviseli. Szerepe másodlagos, korlátozott esetekben lép közbe vagy a Bizottság végrehajtó szerepével kapcsolatos döntésekben érvényesíti akaratát. A Tanács egy föderális szervként működik, a nemzeti intézményeket sokszor megbénító egyhagú döntéshozatal kénysze-re nélkül. Lásd bővebben: ReuteR 1961, 382–383. p.

IX.1.3. A regionális hivatalok

A szubnacionális kormányok hivatalokat nyitottak az 1980-as évek közepétől Brüsz-szelben. 1984-ben hozták létre az első regionális hivatalokat, többek között Birmin-gham¹⁵⁹ és Hamburg képviseletére, majd fokozatosan kialakult a regionális aktoroknak egy hálózata az EK intézményeivel. 1988-ban már 15 hasonló hivatal működött. 1995-re számuk 140 fölé emelkedett Brüsszelben az egyes régiók, városok, regionális szövet-ségek és helyi önkormányzatok képviseletére. Működési területük nagyon sokszínű, az egyszerű 1-2 fővel dolgozó hivataltól a 20 főt is meghaladó képviseletekig (pl. katalán hi-vatal, német tartományi hivatalok képviseletei).¹⁶⁰ A saját brüsszeli képviselet tevékeny-ségi területe a lobbizás, az információszerzés, a kapcsolatépítés és az EU-támogatások megszerzésére irányul.¹⁶¹ Az unitárius államok területi szereplőit elsősorban az európai források megszerzése és az üzleti kapcsolatok kiépítése motiválja, amit jelez az általában euroszkeptikusnak tartott britek és dánok részéről tapasztalható aktivitás. A közép- és ke-let-európai országok számára szintén elsősorban a fejlesztési támogatásokhoz való hoz-zájutás lehetősége jelenti a regionális képviselet legfontosabb funkcióját. A Magyaror-szági Régiók Brüsszeli Képviselete a magyar régiók munkáját, érdekeinek érvényesítését segíti, fő feladata a regionális fejlesztési tanácsok és ügynökségek, a megyék, az önkor-mányzatok és érdekképviseleteik számára az uniós pályázati lehetőségek felkutatása, a partnerkeresés lebonyolítása.

A nagy régiók képviseletei mellett megtalálhatók a kis régiók hivatalai is. A francia régiók mellett a départementek szintén önálló képviselettel rendelkeznek. Anglia eseté-ben, ahol nincsenek politikai régiók, a helyi önkormányzatok, a regionális vállalkozói szövetségek és a helyi önkormányzati szövetségek kirendeltsége is önálló hivatallal ren-delkezik. A Brüsszelben képviselt régióknak megvan a lehetőségük közös szubnacionális érdekeket megjelenítő álláspont kialakítására az EU intézményeiben. Szoros kapcsolat-ban állnak az Európai Bizottsággal és az Európai Parlamenttel.¹⁶²

A szubnacionális kormányzati szintek azonban sokszor maguk is versenyhelyzetben vannak, a Strukturális Alapokért folyó küzdelemben egymás versenytársai. Az Európai Bizottsággal kialakított informális kapcsolatok az információk és a támogatások gyors hozzáférhetősége érdekében azonban valamennyi aktor számára igénylik a helyi jelen-létet.

159 A Strukturális Alapokhoz való hozzájutás a meghatározó erő a brüsszeli jelenlét létrehozásában. A német tartományok esetében emellett a döntéshozatalban való részvétel és a folyamatos információhoz való hoz-zájutás, a politikaformálásra való nyomásgyakorlás igénye a kezdetektől meghatározó erővel bírt. Lásd bővebben: jeffeRy 1997, 183–204. p.

160 PhiliP – gRay 1996, 513–525. p.

161 A szubnacionális szereplőkre hatással vannak a szupranacionális szintű folyamatok, ezért a szupranacionális döntéshozatalban való részvételre törekednek. Néhány területen a regionális szereplők a nemzeti kormá-nyokhoz, illetve az Unió intézményeihez hasonlóan fontos szerepet töltenek be. Lásd bővebben: sutcliffe

2000, 291–292. p.

162 A régiók bekapcsolódását az EU döntéshozatalába a belpolitikai alkufolyamatok során kialakított, or-szágonként változó informális és intézményes csatornák biztosítják leghatékonyabban. A főderális vagy regionalizált országok régiói széleskörű döntéshozatali kompetenciákkal, pénzügyi forrásokkal rendelkez-nek ahhoz, hogy kihasználják a brüsszeli lobbizási lehetőségeket, míg az unitárius decentralizált országok érdekérvényesítő képessége szerényebb. KaiseR – Kis-vaRga 2007, 47. p.

IX.1.4. Transznacionális hálózatok

A szubnacionális kormányok transznacionális hálózatainak létrejötte szintén az 1990-es évek folyamán gyorsult fel. Az Európai Régiók Gyűlése és az Európai Települések és Régiók Tanácsa mellett léteznek az ún. funkcionális transznacionális hálózatok. Néhá-nyukat a Bizottság hozta létre, tevékenységük kapcsolódik a Közösségi programokhoz és kezdeményezésekhez. Ide tartoznak a 2. cél és az 1. cél területeinek egyesületei és a szűkebb hálózatok az olyan Közösségi Kezdeményezések mentén, mint a Leader (helyi hálózatok a vidéki területeken), Rechar (hanyatló bányavidékek átalakítása), Retex (textil területek) vagy a Renaval (hajóépítés). Néhányuk a helyi, mások regionális hatóságok képviselőiből állnak.

A Bizottság speciális hálózati programokat is működtet, amelyek nem korlátozódnak a strukturális politikára. A Recite (régiók és városok) programot a Bizottság indította el 1991-ben 37 szubnacionális hálózat önsegélyező csereprogramjának támogatására. A CEMR a szubnacionális hatóságok és a Bizottság között közvetít a Recite program meg-valósításában. Az AER a Bizottságot támogatja a „know how” fejlett régiókból az elma-radott régiókba transzferálásával.

A hálózatok másik csoportja a közös területi jellemzőkkel és politikai problémákkal rendelkező régióké. Az Európai Határrégiók Társulása (AEBR), az EK Periferikus Ten-gerparti Régióinak Konferenciája (CPMR), a Pireneusi Munkaközösség, a Jura Munka-közösség és az Európai Régiók Ipartechnológiai Társulása (RETI) stb. tartoznak ebbe a csoportba.

Ezek a hálózatok a régiók közötti diszparitások csökkentését hivatottak tevékenysé-gükkel elősegíteni, s gyakran az Unió strukturális és fejlesztési támogatásaiért lobbiznak.

A szubnacionális hatóságok „bottom-up” törekvéseit tükrözik, ugyanakkor a pénzügyi tá-mogatások elnyerése érdekében folytatott érdekeket közvetítő és összehangoló szerepük következtében fokozatosan kialakult az Európai Bizottságtól való nagyfokú függőségük.

A harmadik csoportba azok a hálózatok tartoznak, amelyek a legdinamikusabb euró-pai régiókat képviselik. Az 1988-ban létrejött „Négy Motor” a technológiai együttműkö-dést, a kutatást és fejlesztést, a gazdasági és kulturális együttműködést segíti elő a részt vevő régiók között. A regionális fejlesztési politika jelenlegi paradigmájával összhangban a régiók külkereskedelme érdekében tevékenykedő regionális politikusok inkább régió-juk brókereinek tekinthetők az európai küzdőtéren, mintsem régiórégió-juk fejlesztési tervező-inek.

A fenti intézményi változások hozzájárultak a szubnacionális aktorok szerepé-nek megerősödéséhez, kialakították befolyásolási és kommunikációs hálózataikat a szupranacionális aktorokkal, különösen az Európai Bizottsággal, ugyanakkor szorosabb együttműködés jött létre az egyes országok szubnacionális aktoraival is.

Az így formálódó többszintű kormányzás instabil, versenyhelyzetben levő, területileg heterogén, nem hierarchikus rendben épülő autoritásként jellemezhető az inkább stabil, konszenzuális, területileg egységes és hierarchiára épülő korábbi rendszerrel szemben.

IX.2. A REGIONáLIS KéPVISELET INTéZMéNyESüLéSE