XIII. A BőVÍTéS éS A MéLyÍTéS HATáSA
Az Európai Regionális Fejlesztési Alap létrehozását követően ugyanis nyilvánvalóvá vált, hogy a gazdasági és szociális kohézió megteremtéséhez elengedhetetlen a regionális diszparitások mérséklése. Az ERFA működésével fokozatos fejlődésnek indult az EK-politika regionális dimenziója.
A regionális szintű döntéshozatal demokratikusságának megteremtéséhez biztosítani kell a legszélesebb bázisra épülő részvételi lehetőséget. A közvetlen participáció elvének gyakorlati megvalósulása során a regionális stratégia kidolgozásába be kell vonni a helyi és területi önkormányzatok, érdekképviseleti szervek, szakszervezetek képviselőit is mi-nél nagyobb számban az ágazatok képviselői mellett.
A helyi aktoroknak a döntés-előkészítés és végrehajtás folyamatába történő bevo-násával, a regionális szintű döntéshozatal önkormányzati kontrolljának megvalósításá-val, egy alulról kiépülő szerves fejlődési út eredményeképpen alakítható ki a politikai regionalizmus valamely formája. Az európai normáknak is megfelelő decentralizáció si-kerességéhez azonban első lépésben az önkormányzatok szerepét és kompetenciáikat kell garantálni a hatalommegosztás során.
Az Európai Unióról szóló Szerződéssel előrelépés történt a Strukturális Alapok elosz-tásában, amennyiben a pénzügyi források a régiókból érkező ajánlatokra és egy régióköz-pontú elosztásra épülnek. Az EU fokozatosan megerősítette a szubkormányzati dimenzió jelentőségét, ezzel is ösztönözve a tagállamokat a regionalizáció megvalósítására. Az elmaradott térségek támogatása sok esetben már a tagállamok központi kormányainak megkerülésével, a régiókkal való közvetlen tárgyalási formák hangsúlyozásával történik.
A helyi önkormányzatok és a központi kormányok a regionális szintű keretek felhaszná-lásával törekednek az együttműködési területek kialakítására az Európai Unióval fennálló kapcsolatok megvalósításában.
általános tendencia a decentralizáció. Még azokban az országokban is egyre jelentő-sebb szerepet juttatnak a területi önkormányzatoknak a támogatások véleményezésében és felhasználásának befolyásolásában, ahol a központi államszervezet meghatározó sze-repet tölt be a regionális politika irányításában. Pénzügyi decentralizáció nélkül a Struk-turális és Kohéziós Alapok pályázhatósága nem oldható meg.
A területfejlesztés szervezeti rendszerét az elmúlt évtizedben dinamikus változások jellemezték, a központi kormányok sok esetben átszervezték a regionális politika cent-rális intézményeit. A támogatási rendszer működésében is új alapelvek jelentek meg. A központi kormányok regionális politikájának középpontjába a nagy beruházások támoga-tása helyett a régióközi transzferek, a szerkezetátalakítás szabályozása és a helyi gazda-ságfejlesztés ösztönzése került.
Noha mindez elősegíti a regionális és helyi folyamatok megerősödését, a legtöbb or-szágban továbbra is erős korlátok között működnek a regionális kormányok, nem rendel-keznek az önálló hatalomgyakorláshoz szükséges politikai és pénzügyi hatalommal. A re-gionális fejlesztési támogatások igazgatásának kategorizálása ezért nem könnyű feladat.
A fejlesztési döntéseket központosító országok köre: Görögország, Portugália. átmeneti helyzetet mutat Svédország és Finnország, ahol bizonyos elemek regionális szintre de-centralizáltak. Írországban és Portugáliában a regionális szintű döntések felett központi ellenőrzés érvényesül. A többi állam átmeneti csoportba tartozik, s a regionális irányítás viszonylag erősebb.
általában a támogatások regionális irányítása erősödik, a regionális szervek nagyobb méretű programokban is dönthetnek. A regionális tanácsadó testületek, amelyek a régió
gazdasági és szakmai szervezeteinek képviselőiből állnak, ha csekély döntési kompeten-ciával is rendelkeznek, javaslataikat nem hagyják figyelmen kívül.
Az Európai Közösségben a Strukturális Alapok felhasználásával jelentős eredménye-ket értek el. A kohéziós országokba irányuló transzferek volumene jelentősen hozzájárult a gazdasági növekedéshez és a fejlődéshez. A legnyilvánvalóbb példa erre Portugália és Írország esete. Az Unióban ezek az alapok – ha különböző mértékben is – érdekeltséget generáltak a gazdasági fejlesztés terén, a stratégiai gondolkodásban és tervezésben, és nagyobb hangsúlyt helyeztek az intézményi mûködésre azzal, hogy új csoportokat és szervezeteket vontak be a stratégia alakításába és a programozásba. Elősegítették egy dinamikus regionális politika létrejöttét és az innovációt a regionális fejlesztés metodi-kájában.
Az Európai Unió tagállamai elkerülhetetlenül különböző gyakorlattal rendelkeznek a Strukturális Alapok mûködtetése terén. Írország fenomenális gazdasági növekedése pél-dául kétségtelenül nem mehetett volna végbe az Európai Unió támogatása nélkül. De az ír gazdaság számára nemsak a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból zármazó jövedelmek jelentettek jelentős támogatást, hanem az Unió mezőgazdasági politikája is jelentősen hozzájárult ehhez. Az „ír csoda”, az ír tapasztalat arra hívja fel a figyelmet, hogy a Strukturális Aapok sikeres felhasználásának, eredményességének a meghatározó gazdasági szereplők közötti hatékony partnerség megvalósítása az előfeltétele.
A gyakorlat azt mutatja – s ez Írország esetében is így volt –, hogy azokban az orszá-gokban, ahol a Strukturális Alapokat megfelelő elővigyázatossággal integrálták az álla-mi költségvetésbe, ott az eredmény kimagasló. Görögországban az 1988–1993 közötti programozási időszakban az Alapok hatékony felhasználását akadályozta a koordináció gyengesége és az adminisztratív kapacitás hiánya.
Mára a Strukturális Alapok döntő szerepet játszanak a gazdaság fellendülésében, s abban, hogy a konvergencia felé mutató, kedvező változások jöttek létre. A kohéziós cé-lok finanszírozásának alapkérdése az EU-támogatásokhoz rendelt nemzeti (költségvetési, önkormányzati, magán, hitel) források mennyisége. A Strukturális Alapokból származó támogatásoknál ugyanis garantálni kell az önrészt, s az ehhez szükséges összeget az adott ország költségvetéséből kell előteremteni.
Az addicionalitás elve értelmében azonban a nemzeti hozzájárulás nem történhet ki-zárólag a központi kormány kötelezettségvállalásával. Ezért a területfejlesztési szerep-lőknek kell saját forrás lehetőséget biztosítani, másrészt be kell vonni a programok meg-valósításába a lehető legtöbb aktort.
A nemzeti regionális politikák által alkalmazott támogatási rendszerek működésében tapasztalt hasonlóságok és eltérések természetesen különböző hatást gyakoroltak az egyes országok térszerkezetének fejlődésére, a kohéziós célok megvalósítására. A 12 EU ország-ban 1986-ország-ban a területfejlesztésre fordított 5,87 milliárd ECU nemzeti támogatás 95%-a Olaszországra és az Egyesült Királyságra jutott. Az 1990-es évek középen Németország és Írország fordított nemzeti költségvetéséből legtöbbet regionális fejlesztési célokra. A nemzeti támogatások fajlagos értéke jelentős szóródást mutat az egyes országok között.
Mivel a nemzeti támogatások odaítélésében a szolidaritás elve érvényesül, általában kedvezően értékelhető hatásuk az elmaradott térségekre. Az általános integrációs kohézi-ós politika szempontjából az eredmények már kevésbé látszanak egyértelműnek, hiszen a fejlettebb tagállamok önerőből többet költenek az elmaradott és problematikus területek finanszírozására, mint a gyengébb teljesítőképességű Görögország, Portugália és
Íror-szág. Itt kevésbé érvényesül a koncentráció elve, az állam valamennyi térségében igénybe lehet venni a kedvezményeket, míg az északi országokban a nemzeti regionális politikai támogatások az Európai Unió strukturális és kohéziós támogatása mellett csupán kiegé-szítő forrást jelentenek. Ez utóbbi források révén a támogatások megemelkednek.
Minél fejlettebb egy gazdaság, annál hatékonyabb a regionális támogatások haszno-sítása, ezért kedvezőbbek a külföldi tőkebefektetések feltételei, és jobban működnek a területfejlesztés intézményei. A fejletlenebb országok támogatásai azért is mutatnak ke-vesebb eredményt, mert a gyenge üzleti szolgáltatások miatt kevésbé képesek az ösztön-zők a kívánt hatást kiváltani.
Az alapok egyik hatása, hogy javulnak az állami és magán szektor közötti, a gazda-sági fejlesztéssel foglalkozó szakemberek és a civil szervezetek, valamint a partnerségek közötti kapcsolatok. A közös érdek nyilvánvaló, mégis a Strukturális Alapok működtetése során kerültek egymáshoz közelebb ezek az aktorok. Támaszkodnia kell a lokális, regio-nális szintű partnerségeken alapuló struktúrákra, a helyi köz- és magánforrások bevoná-sára és a határ menti együttműködés kialakítábevoná-sára. Az Unió országaiban sem egyforma a területfejlesztés, a területi tervezés gyakorlata. Eltérő a programkészítés feladatait, a programozás folyamatát, a program végrehajtását és a végrehajtó szervek feladatait, a költségvetés középtávú tervezését koordináló intézmények szerepe.
Az 1990-es évek Európájában a regionális fejlesztés irányításának meghatározó ten-denciája a decentralizáció.216 Az elmúlt évtizedben számtalan kormány tett lépéseket a regionális és iparfejlesztési döntések regionális kormányzatokhoz való telepítésére. A de-centralizáció értelmében a nemzeti és helyi szintek közötti együttműködés csakis a part-nerség elvének elismerésével, ha szükséges, a kompetenciák átadásával mehet végbe. A jelenleg folyó hatalomátrendeződés során a minden részletkérdésben való véleménynyil-vánítás helyett a döntéseknek az alsóbb szintre történő delegálása, az adott területen való tapasztalat figyelembevétele garantálhat nagyobb effektivitást a programozási rendszer működésében. Ehhez meg kell teremteni a regionális és helyi önkormányzatok politikai és pénzügyi függetlenségét.
A Közösség Strukturális Alapjainak 1988. évi reformja jelentős decentralizációs fo-lyamatot indított el az irányba, hogy a támogatások a regionális és a helyi önkormányza-tokkal kialakított tényleges partneri viszonyban kerüljenek megvalósításra. A demokrati-kusan választott regionális és helyi önkormányzatok kulcsszerepet kell, hogy játsszanak a Strukturális Alapok partnerségeiben. Választott testületeik révén felelősek a társadalmi és gazdasági haladásért, felelősséggel tartoznak a regionális és helyi közösségnek, demokra-tikus legitimitást adnak a programoknak, biztosítják a polgárközeliséget.
A partnerségek regionális és helyi szinten egyaránt összevonják a legfontosabb sze-replőket, horizontálisan szervezik a legkülönbözőbb gazdasági és társadalmi csoportok programokba történő bevonását, akik részletes ismeretekkel rendelkeznek területükről, s
216 Az Európai Bizottság támogatta a regionalizáció szükségességét a tagállamokban. Kezdetben a regionális politika az uniós alapok nemzeti kormányok közötti szétosztását jelentette. Az 1988. évi reform megváltoz-tatta az elosztási rendszer folyamatát, s a többszintű politikaformálás bonyolult rendszerét eredményezte. A vertikális kormányközi koordináció rendszerében a támogatások regionális fejlesztési programok, valamint operatív programok révén kerülnek szétosztásra. amelyek kialakítása nemzeti és regionális szintű partner-ségek együttműködésével, majd a Bizottság jóváhagyásával kerül integrálásra a Közösségi Támogatási Keretbe. In: benz 2000, 29. p.
képesek meghatározni a térség erősségeit és gyengeségeit. Csakis a partnerségek működ-tetése révén érhető el, hogy a programot minden fél a magáénak érezze.
XIII.1.1. A Programdokumentum elkészítése
Programozás alatt a szervezési-előkészítési, a döntési és finanszírozási folyamatok ösz-szessége értendő, amelynek keretében különböző fázisokban, többéves időtartam alatt ke-rül sor a Közösség és a tagország közös akcióinak megvalósítására annak érdekében, hogy elérjék a gazdasági és szociális kohézió kiegyensúlyozott fejlődésének elősegítését.
Az Európai Unió regionális politikájának gyakorlata arra épül, hogy a fejlesztési programokat támogassa. A programok tartalmazzák:
az adott térségek jövőbeli célkitűzéseit, azok részét képezik;
– meghatározott fejlesztési célokat, azok rendszerét jelölik ki;
– önálló költségvetéssel rendelkeznek;
– a partnerek egyetértésén alapulnak (régió, tagállam, Európai Bizottság).
–
Az 1994–1999. időszak alatt a szabályozás előírta a programozás valamennyi szintjén a partnerség elvének megvalósítását a tagállamok által kijelölt helyi és regionális hatósá-gok, a lehetséges gazdasági és szociális partnerek között.
A Bizottság azonban észrevételezte, hogy nem került sor minden esetben a partnerek bevonására, a döntéshozatali folyamat nem volt mindig átlátható, s ez számos esetben zavarokat okozott a partnerek szerepét és hatáskörét illetően.
Az 1994–1999 szabályozás értelmében 2 eljárási rend lehetséges:
1. A klasszikus háromlépcsős eljárási rend szerint a fejlesztési tervet a tagállam állítja össze a régiókkal együttműködve. A tagállam által benyújtott fejlesztési terv értékelését kö-vetően a Bizottság a tagállammal egyetértésben fogadja el a Közösségi Támogatási Keretet (KTK), amely tartalmazza a stratégiát és a prioritásokat, az ex-ante értékelést, a strukturális forrásokat és az egyéb különböző forrásokat, az addicionalitás ex-ante igazolását, a partner-ség érvényesítésének formáit. A dokumentum prioritások szerint van felépítve, s a megva-lósítás az Operatív Program (OP) vagy nagy volumenű projektek formájában történik.
A támogatás részeként a programozási időszak bármely szakaszában a Strukturális Alapokból támogathatóak az ún. nagy volumenű projektek, amelyek gazdaságilag szét-választhatatlan, technikailag összefüggő, meghatározott célú munkafolyamatot fognak össze, s amelyek összköltsége meghaladja az 50 millió eurót. Operatív Program alatt azt, a Bizottság által elfogadott, dokumentumot értjük, amely a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására jogosít fel, tartalmazza a főbb prioritásokat, az ezek megvalósítását szolgáló többéves intézkedéseket és a finanszírozást szolgáló pénzügyi forrásokat (Struk-turális Alapok, EIB források, magánforrások, nemzeti hozzájárulás) tartalmazó pénzügyi tervet. Egyszerre több Strukturális Alapból finanszírozott operációs program integrált operációs programként határozható meg.217
217 Forman Balázs Írország Közösség Támogatási Keretei (1989–1999), Portugália Közösség Támogatási Ke-retei (1989–1999) és Görögország Közösségi Támogatási KeKe-retei (1989–1999) példáin keresztül mutatja be a programozási dokumentumok elkészítésének menetét. foRman 2001, 363–383. p.
2. Az egyszerűsített eljárás kétlépcsős. A programjavaslatokat tartalmazó fejlesztési tervet ez esetben is a tagállam készíti el. Az Egységes Programozási Dokumentumok (EPD) az Európai Bizottság általi jóváhagyás után operatív programokká válnak.218
Az 1994–1999-es időszakban a Strukturális Alapok programozása 6 éves időtartam-ban volt meghatározva, kivéve a 2. cél területét, amely 3 éves lebontásidőtartam-ban működött:
1994–1996 és 1997–1999 között.
Az 1994–1999 időszakban csaknem 600 Operatív Program és Egységes Programozási Dokumentum megvalósítására került sor. A Közösségi Kezdeményezések ezen felül je-lentettek kiegészítő forrásokat.
2000–2006 között valamennyi cél 7 éves programozásban vesz részt. A szabályok értelmében a Közösségi Támogatási Keret és az Operációs Programok az 1. célban kerül-nek alkalmazásra, kivéve azt, amikor a Közösségi támogatás alacsonyabb mint 1 milliárd euro. Ezekben az esetekben, illetve a 2. és 3. cél esetében a szabályozás az Egységes Programozási Dokumentum használatát írja elő.
A partnerség elvének megfelelően a tagállamnak gondoskodnia kell – nemzeti, regi-onális és helyi szinten – minden releváns szervezet széles körű és hatékony konzultálá-sáról, törekedve a férfiak és nők azonos arányú képviseletére. A kijelölt partnereknek a közös cél érdekében kell együttműködniük. A partnerségnek ki kell terjednie a támogatás kapcsán az előkészítés-tervezés, a finanszírozás, a monitoring és az értékelés fázisaira.
A tagállamoknak meg kell bizonyosodniuk, hogy a megfelelő partnerek bevonására sor került valamennyi programozási szinten.
Abból eredően, hogy a közösségi akcióknak kell kiegészíteniük a nemzeti operáció-kat, szoros együttműködésre van szükség az Európai Bizottság, a tagállamok, valamint a tagállamok által kijelölt nemzeti hatóságok és testületek között. Ezek a következők:
a regionális és helyi hatóságok, valamint egyéb programban érdekelt hatóságok, – a gazdasági és szociális partnerek,
– más érdekelt testületek.
–
A szubszidiaritás elve értelmében a végrehajtás a tagállam kompetenciájába tartozik.
A tagállamnak viszont együtt kell működnie a Bizottsággal annak érdekében, hogy az alapok felhasználása a pénzügyi menedzsment kritériumai szerint történjen.
XIII.1.2. A program megvalósítása (a programmenedzsment)
Bármely tagállam a Bizottsággal egyetértésben eldöntheti, hogy a strukturális támo-gatások egy részének menedzselésére és végrehajtására egy közvetítő szervezetet bíz meg, amely lehet regionális hatóság, nem-kormányzati szerv. A támogatások ezen részét globális segélynek nevezzük, és elsősorban a helyi kezdeményezések támogatását
szol-218 A Közösségi Támogatási Keret általában egy országra vagy legalább 10 millió fős népességet magában foglaló régiók csoportjára vonatkozik. Az EPD elkészítése és az Unióhoz való beterjesztése a támogatásra jogosult régió feladata. A gyorsabb közösségi dontéshozatal érdekében a régió nem nyújt be külön regio-nális fejlesztési tervet, hanem egyből egy olyan programozási dokumentumot, ami már figyelembe veszi a közösségi politikák céljait és követelményeit. Lásd bővebben: foRman 2003, 128. p.
gálja. Az erre vonatkozó döntést a Bizottság és a tagország, továbbá a tagország által kijelölt menedzselő hatóság közösen hozza meg.219
A Közösségi Kezdeményezések esetében a Bizottság maga döntheti el, hogy a támo-gatás egy részét globális segély formájában nyújtja. A Közösségi Kezdeményezések ese-tén ilyen döntést a Bizottság csakis a tagállammal törese-ténő előzetes egyeztetést követően hozhat.
Ezen új elemek kombinációja tükrözi a Bizottság szándékát a hatáskörök világos el-osztására és a szubszidiaritás elvének megvalósítására. Az Európai Bizottság felügyeli a stratégiai prioritások teljesítését, de a programok menedzsmentje decentralizált.
A Közösség prioritásai között szerepel (amelyet a programoknak támogatni kell) a versenyképesség és az innováció, a foglalkoztatás magas szintje és az egyenlő esélyek biztosítása a nők és férfiak számára mint alapelvek megvalósítása.
A programozás elvét nem alkalmazzák az Európai Bizottság által kezelt ún. innovatív segélyeknél, amelyek arra szolgálnak, hogy a Közösség jövőbeni helyzetét, annak politi-káját megalapozó elemzések, tanulmányok készüljenek el. Ezek részben kísérleti jelleg-gel új intézkedések bevezetését kezdeményezik, sokszor tapasztalatcsere céljával jönnek létre. Az éves strukturális támogatások 0,4%-a fordítható erre a célra. Bárhol megvalósít-hatóak az Unió területén. Minden egyes akció csak egyetlen alapból finanszírozható.
XIII.1.3. A programok ellenőrzése (monitoring)
A 2000–2006 közötti időszakban a szabályozás új eleme, hogy valamennyi program esetében a tagállamokban fel kell állítani a menedzselő hatóságot, amely felügyeli a vég-rehajtást, a menedzselést és a program hatékony magvalósítását. Ez jelenti a program monitorhoz szükséges pénzügyi és statisztikai információ összegyűjtését, a számítógépes menedzsment, az értékelési és monitoring rendszer felállítását, a közösségi politikák tel-jesítését, a Bizottságnak az éves és záró jelentés elkészítését és előterjesztését, az időközi jelentés megszervezését.
A menedzselő hatóság bármely állami intézmény, magán-, jogi személy vagy szerve-zet, amelyet a tagállam kijelöl, vagy a tagállam maga veszi át a támogatás megvalósítá-sának feladatát. Amennyiben a tagállam kijelöl egy külön menedzselő szervezetet, úgy meg kell határoznia a kijelölt hatóság és a saját maga jogviszonyát. A tagország dönthet úgy is, hogy a kijelölt menedzselő szervezet azonos a kifizető hatósággal. A szabályozás kimondja, hogy az Európai Bizottság és a menedzselő hatóság minden évben át kell, hogy tekintse az előző évi eredményeket a végső értékelés megkönnyítése céljából. A jelentés elkészülését követően a Bizottság a menedzselő hatósággal közli a program megvalósítá-sával kapcsolatos további javaslatait, megjegyzéseit.
Minden egyes Közösségi Támogatási Keret és Egységes Programozási Dokumentum, illetve Operatív Program esetében ki kell jelölni egy Monitoring Bizottságot. A Monito-ring Bizottságot a tagállam hozza létre a menedzselő/végrehajtó hatósággal egyet értésben, az érintett partnerek bevonásával. A Monitoring Bizottságot legkésőbb három hónappal a támogatás elhatározását követően fel kell állítani. A bizottság a tagállam jogi
fennható-219 European Commission. Better management through evaluation (1994–1999). Mid-term review of Struc-tural Funds programmes: Objectives 1 and 6 (1994–99). Luxembourg, 1999. 13–18. p.
sága alatt működik. Az Európai Bizottság képviselője részt vesz a Monitoring Bizottság munkájában. A Monitoring Bizottság eljárási szabályait maga állapítja meg összhang-ban a tagállam jogi és pénzügyi szabályaival, és egyezteti őket a menedzselő hatósággal.
Elvben a Monitoring Bizottságot a tagállam vagy a menedzselő hatóság egy képviselője vezeti.
Mielőtt a jelentést a Bizottságnak benyújtják, azt a Monitoring Bizottságnak is meg kell vizsgálnia és jóvá kell hagynia. A támogatások felhasználásával kapcsolatos visszás-ságok feltárása ugyanis a tagállam feladata.
A szükséges pénzügyi korrekciók végrehajtása is a tagország feladata. Ezek a kor-rekciók a közösségi támogatások egy részének vagy egészének visszatartását jelenthe-tik. Az ily módon felszabaduló forrásokat a tagállam – a Bizottsággal egyeztetve – újra felhasználhatja. A Strukturális Alapokból származó támogatások pénzügyi ellenőrzése a tagország feladata.
Legalább évente egyszer, és mindenképpen az éves jelentés benyújtása előtt, sor kell, hogy kerüljön egy ellenőrzésre. Amennyiben a Bizottság meggyőződött arról, hogy a strukturális támogatások felhasználása terén visszásságokra került sor, joga van arra, hogy felfüggessze az időközi kifizetéseket. Erről tájékoztatja a tagországot. Amennyiben a visszásságok felszámolására 5 hónapon belül nem kerül sor, illetve a tagállam nem tá-jékoztatja a Bizottságot arról, hogy a megfelelő intézkedéseket megtette, akkor a Bizott-ság pénzügyi korrekciókat foganatosíthat, amelyek végső esetben a közösségi támogatás csökkentését, részbeni vagy teljes felfüggesztését is jelenthetik.
XIII.1.4. A programok értékelése
Annak érdekében, hogy a Strukturális Alapok forrásai felhasználásának hatékonyságát meg lehessen becsülni, a támogatások ex-ante, időközi és ex-post értékelésére kerül sor.
Az ex-ante értékelés célja, hogy alapul szolgáljon a fejlesztési terv előkészítéséhez.
Az ex-ante értékelés a tervet kidolgozó és végrehajtó hatóság feladata. Az ex-ante értéke-lés a tagország, a régió vagy az érintett szektor erősségeinek és gyengeségeinek elemzé-séből áll, továbbá előre kell, hogy jelezze a tervezett intézkedések várható hatását.
Az időközi értékelés célja – az ex-ante értékelés tükrében – megvizsgálni, hogy a támogatás a tervezett célokhoz képest milyen kezdeti eredményeket ért el. Meg kell be-csülnie a pénzügyi források felhasználását, a monitoring, illetve a végrehajtás eredmé-nyességét.
Az időközi értékelés a menedzselő hatóság kompetenciájába tartozik, azt a Bizottság-gal, illetve a tagállamokkal együttműködve végzi el. Ki kell terjedjen minden KTK-ra, illetve minden támogatásra. Az időközi értékelést három évvel az adott KTK elfogadása után kell a Bizottságnak benyújtani.
A rendelkezésre álló adatok alapján az ex-post értékelés célja a források felhasználá-sának és hatékonyságának az áttekintése. értékelni kell, hogy a támogatások mennyiben hatottak a gazdasági-szociális kohézió fejlődésére. Fel kell sorolni a végrehajtás során elért sikereket, illetve a kudarcokat, az eredményeket, és azok várható tartósságát.220
220 European Commission. Common guide for monitoring and interim evaluation. Luxembourg, 1995. 21., 23. p.
Az ex-post értékelés a Bizottság kompetenciája, amelyet a tagországgal, illetve a vég-rehajtó hatósággal való kooperációban hajt végre. Legkésőbb három évvel a finanszíro-zási időszak végét követően el kell végezni.
XIII.1.5. A programok pénzügyi ellenőrzése
A Strukturális Alapok területén a Bizottság pénzügyi ellenőrzési felügyelőjének kez-deményezései arra irányulnak, hogy a tagállamok belső egyeztetésekkel, jegyzőkönyvi megállapodásokkal rögzítsék a pénzügyi és számviteli ellenőrzések naptári rendjét és módszertani alapjait. Az intézményi harmonizációt nehezíti a tagállamok alkotmányos berendezkedésének különbözősége, az önkormányzati decentralizáció eltérő foka, ami a pénzügyi ellenőrző rendszerek sokféleségében is kifejeződik.
A Bizottság és a tagállamok minden évben legalább egyszer találkoznak a programok koordinációja céljából, s hogy felügyeljék a különböző ellenőrzési rendszerek eredmé-nyeit. A tagállamoknak szabálytalanság esetén jogában áll eljárást kezdeményezni, és a pénzügyi korrekciókat végrehajtani. Azon tagállamok esetében, amelyek ezen kötele-zettségeknek nem tesznek eleget, vagy a pénzügyi szabálytalanságokat nem korrigálják, a Bizottság magyarázatot kérhet, vagy csökkentheti, illetve felfüggesztheti a kérdéses program közösségi támogatását.
XIII.2.1. A regionális és helyi hatóságok szerepe a Strukturális Alapok partnerségi elvében
A területfejlesztés kulcsszereplői regionális és lokális szinten a közösségek (önkor-mányzatok) és a hatóságok (állami szervek). A fejlesztési célok meghatározása, a terve-zés – a fejlesztési programok végrehajtása mellett – a regionális és helyi közösségekre hárul.
A pénzügyi forrásokhoz való hozzájutás nemcsak a tagállamok, hanem a jelölt or-szágok részéről is feltételez bizonyos intézkedéseket, amelyeket már az előcsatlakozási szakaszban teljesíteni kell. Az alábbiakban a Régiók Bizottságának A regionális és helyi önkormányzatoknak a Strukturális Alapok partnerségi elvében játszott szerepéről221 ké-szült, kritikai elemeket is tartalmazó elemzését tekintjük át, figyelembe véve a csatlako-záshoz szükséges feltételek teljesítésének alapvető kritériumait.
XIII.2.2. Addicionalitás
A kohéziós célok finanszírozásának alapkérdése az EU-támogatásokhoz rendelt nem-zeti (költségvetési, önkormányzati, magán és hitel) források mennyisége. A Strukturális Alapokból származó támogatásoknál ugyanis garantálni kell az összeg 20–50%-át, s az ehhez szükséges összeget az adott ország költségvetéséből kell előteremteni.
221 Committee of the Regions Opinion on the role of regional and local authorities in the partnership principle of the Structural Funds. Brussels, 19/20 1995 CdR 234/95
A nemzeti hozzájárulás azonban nem történhet kizárólag a központi kormány köte-lezettségvállalásával. Ezért a területfejlesztésben érdekelt szereplőknek kell saját forrás lehetőségét biztosítani, másrészt be kell vonni a programok megvalósításába a lehető legtöbb aktort.
XIII.2.3. Decentralizáció
A nemzeti és helyi szintek közötti együttműködés csakis a partnerség elvének elis-merésével, ha szükséges, a kompetenciák átadásával mehet végbe. A jelenleg folyó ha-talomátrendeződés során a minden részletkérdésben való véleménynyilvánítás helyett a döntéseknek az alsóbb szintre történő delegálása, az adott területen a tapasztalatok fi-gyelembevétele garantálhat nagyobb effektivitást a programozási rendszer működésében.
Ehhez meg kell teremteni a regionális és helyi önkormányzatok politikai és pénzügyi függetlenségét.
XIII.2.4. Szubszidiaritás (kisegítés) elve
A szubszidiaritás elvének a kormányzat valamennyi szintjére történő alkalmazása a döntési kompetenciák és a források (Unió, állam, szubnacionális szintek) vertikális szin-tű koordinációját jelenti, garantálhatja a döntések legitimitását és az állampolgárokhoz történő közelebb vitelét. A „bottom up” megközelítés azért is fontos, hogy valamennyi partner magáénak érezze a programot. Ez leggyakrabban akkor történik meg, ha a rész-vétel és párbeszéd jelentős jogkörökkel és forrásokkal rendelkező decentralizált politikai és közigazgatási struktúrákra épül.
XIII.2.5. Partnerségi elvű döntéshozatal
A Régiók Bizottsága véleménye szerint eredményes partnerségek akkor alakulhatnak ki, ha megvan a politikai szándék a partnerségi elv megvalósítására, és ha értéket jelent a partnerek közeli kapcsolatából származó előny.
A demokratikusan választott regionális és helyi önkormányzatok kulcsszerepet kell, hogy játsszanak a Strukturális Alapok partnerségeiben.222 Felelősek a társadalmi és gaz-dasági haladásért, és mint választott testületek felelősséggel tartoznak a helyi és regi-onális közösségeknek, demokratikus legitimitást adnak a programoknak, biztosítják a polgárközeliséget.
A partnerségek regionálisan és helyileg egyaránt összevonják a fontos szereplőket, horizontálisan szervezik a legkülönbözőbb gazdasági és társadalmi szereplőknek a prog-ramokba való bevonását, akik részletes ismeretekkel rendelkeznek területükről, s képesek
222 Lásd bővebben: Committee of the Regions Opinion on independent local and regional authority intiatives as instruments of regional policy in a competitive Europe. Brussels, 18 June 1999 CdR 108/99