XII. A keleti bővítés hatása az EU kohéziós politikájára
XII. 4. A Strukturális Alapok szabályozása 2000–2006
Lezárult az Európai Unióról szóló Szerződés időszaka, megtörtént az egységes piac, a termékek, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlását szorgalmazó regionális po-litika elveinek, eszköz- és intézményrendszere alapjainak a kidolgozása, elkezdődött az alkalmazás, s máris számos tapasztalat leszűrhető, amelyek a következő időszakban se-gíthetnek a jelenleginél hatékonyabb regionális politika alakításában.
A regionális politika és az arra épülő eszköz- és intézményrendszer hibáira is fény derült, s az új alapelvek már részben ezek figyelembevételével, a jobbítás szándékával fogalma-zódtak meg. Az elsők között említendő, hogy az ellenőrzés nem megfelelő, így a támoga-tások eredményeinek mérése, azok valós területi hatásainak kimutatása gyenge. Az egyes országokban más és más a támogatások értékelésének módja, az ellenőrzés rendszere, sőt a visszajelzés mechanizmusa is. Az értékelési kritériumok mind mennyiségi, mind minő-ségi szempontból túlzottan általánosak, nem alkalmazhatóak valamennyi tagállamban. A tagországok fejlesztési céljaiban is eltérések vannak, így az összevetés gondokat jelent, az eredmények hatása eltérő lehet. Az 1993-ban meghatározott célok feltételrendszerei meg-változtak, azok módosításra szorultak, részben a tagországokon belül, részben az egész Kö-zösségen belül új problémák jelentkeztek, amelyek kezelése új megoldásokat követelt meg.
Az 1999-ben elfogadott új szabályozás értelmében – a Tanács 1999. június 21-i 1260/1999/EK rendelete a Strukturális Alapok általános intézkedéseiről – a Strukturális Alapok 2000–2006 közötti programozási időszakra vonatkozó iránymutatásai meghatá-rozásra kerültek.210
210 Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds OJ L 161 26/6/1999
A program tervezése, végrehajtása, a pénzügyi irányítás és az ellenőrzés, valamint az értékelés rendszerében bekövetkezett változások a szabályozás lényeges elemei.
A tervezés és értékelés rendszerének a fejlesztése tekinthető a regionális politika meg-újítási irányának. Számos bírálat érte a Bizottságot a programok előkészítésében jelentke-ző rugalmatlanság, időbeli csúszás és a túlzott jelenlét miatt.211
Ugyanakkor az átfogó hatásvizsgálatok jelentős adminisztratív feladatokat és költsé-geket jelentenek, amelyekre sok esetben nem elegendő a meglevő apparátus. A regioná-lis politika egészének és a programok értékelési rendszerének a módosítása szükséges a jövőben, ennek megvalósításához azonban elengedhetetlen a tagállamok, a régiók és a Bizottság sokoldalúbb együttműködése.
A Strukturális Alapokon keresztül nyújtott támogatások hatása akkor lehet eredmé-nyes és tartós, ha mozgásba hozzák a fejlődés endogén és exogén hajtóerőit. A stratégiai gondolkodást és az arra épülő tervezést a tagállamokban és azok regionális egységeiben erősíteni szükséges. A stratégiai szemléletben nagyobb szerepet kell szánni a helyi adott-ságok átfogóbb értékelésének.
Növelni kell az alulról jövő kezdeményezéseket, azokat a területi szintű együttmű-ködéseket, amelyek a gazdaságfejlesztést szorgalmazzák, és a helyi, területi adottságok érvényesítésén keresztül jelentkeznek. A központi kormányok szerepe még mindig domi-náns a regionális fejlesztési irányok meghatározásában, amely fékezi a partnerkapcsola-tok megerősödését, tompítja a belső erőforrások mobilizálására megszerveződő együtt-működések folyamatát.
A Bizottság szerepének meghatározásakor a napi menedzsmentben való aktív közre-működés helyett a stratégiai irányok kijelölése, az általános prioritások meghatározása kerül előtérbe. A Bizottság a széles körű partnerségek bevonását szorgalmazza a regio-nális programokba: a regioregio-nális és helyi hatóságok, a szociális partnerek és a gazdasági érdekcsoportok, valamint az NGO-k jelenlétét. A partnerségekben ezentúl figyelembe kell venni további tényezőket is: így például az esélyegyenlőség, a fenntartható fejlődés, a környezetvédelem szempontjait a tervezés és fejlesztés folyamatában. 212
A kohéziós politika hatékonysága érdekében a Bizottság az alábbi területeken javasolt változtatásokat: további decentralizáció és a végrehajtás közelebb vitele azokhoz, akik a legjobban tájékozottak a helyi gazdaság gyengeségeiről és erősségeiről, az elszámol-tathatóság javítása a monitoring, az értékelés és a pénzügyi ellenőrzés terén. Az alapok hatékonyabb felhasználása, és a támogatásra jogosult régiók számának csökkentése: a koncentráció és a koordináció.
A 2000–2006 közötti programozási időszakban a kohéziós politika tervezésének és szabályainak egyszerűsítése a hosszú távú fejlesztésekre, a rövidebb időtartamú progra-mokra és a munkanélküliség felszámolására irányul.
A Bizottság által javasolt koncentráció három összefüggésben hatja át a reformot.213 A tematikus koncentráció egyben konszolidációt is jelent, mert nincsen radikális változás
211 SEC (99) 66 final Commission of the European Communities. Regional policy and cohesion. Sixth periodic report on the social and economic situation and development of the regions of the European Union. The situation in the Regions. 28/07/1999 17–75. p.
212 Council regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds. OJ L 161 26/66/1999 Art. 8–12.
213 Agenda 2000. Commission loses out in budget fight. In: European Voice, 11 March 1999 és No dissent over cash for applicants. 19 March 1999
a Strukturális Alapok prioritásaiban, amelyekhez a 2000–2006-os időszakban a Struktu-rális Alapokat és az egyéb költségvetési eszközöket rendelik. A koncentráció értelmében hat cél helyett háromra csökken a célok száma.
A fokozatos földrajzi koncentráció abban nyilvánul meg, hogy a Bizottság az 1. és 2.
cél által érintett lakosságnak az Unió teljes népességéhez viszonyított arányát 50,6%-ról 42,7%-ra csökkenti.
Az 1. célba az EU népességének 22,2 %-a tartozik a korábbi 25% helyett. Azok a régiók, amelyek a korábbi tervezési időszakban még jogosultak voltak az alapok támo-gatására, az új tervezési időszakban azonban fejlettségi mutatóik alapján ettől elestek, az átmeneti időszakra utótámogatásban részesülnek. Ez az intézkedés segíthet a támogatás hirtelen megvonásából adódó negatív következmények tompításában.
A 2. célba tartozó támogatások a hátrányos területeken koncentrálódnak, és a népes-ség 18%-át érik el. Így érvényesül a hatékonyság javulása és a földrajzi koncentráció szempontja. A korábbi programozási időszakban a népesség 16,4%-a élt a 2. cél (városi) és 5.b cél (vidéki) területein.
A 3. cél az Unió egész területén alkalmazható lesz horizontális jellegéből adódóan, a lakosság 2,5%át érinti, a korábbi időszak egyéb célterületeken élő lakosságának aránya 9,2% volt.214
A regionális politika általános célkitűzései a gazdasági fejlesztésre irányulnak. A régiók közötti különbségek még tovább fokozódnak a szociális intézményrendszerben meglévő különbségek hatására. Így bizonyos térségekben a kedvezőtlen szociális hely-zet mérséklésével lehet a gazdasági fejlődést stabilizálni. A szociális szempontok jóval differenciáltabb alkalmazása szükséges a jövőben, és mindezeknek a nemzeti szintű programokkal való összehangolása is nagyobb figyelmet érdemel. A humánerőforrások fejlesztése az Unió versenyképességének és kohéziója fejlesztésének elengedhetetlen fel-tétele. A belső kohézió megteremtéséhez lényeges a munkaerőpiacról kiszorult felnőttek és fiatalok támogatása, a szociálisan hátrányos helyzetben levők munkaerőpiacra való integrálásának segítése. A Bizottság javaslata a humán erőforrások kettős természetére hívja fel a figyelmet.
1. Olyan típusú oktatási és képzési rendszer kialakítása szükséges, amely megköny-nyíti az elhelyezkedést, innovációképes, és állandóan adaptálható és foglalkoztat-ható európai munkaerőt képes produkálni. Ezek a prioritási célok azon törekvések révén támogatottak, amelyek célja a munkaerőpiac hatékonyabb felhasználása, az aktív munkaerőpiaci politika kialakítása, s ennek megfelelő, ehhez illeszkedő munkahelyek kialakítása.
2. A szociálisan hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztatásának javítása, a társadal-mi kirekesztettség leküzdése, az alacsony képzettségű fiatalok számára az iskolá-ból a munka világába való átmenethez segítség nyújtása.
A kohéziós politika forrásainak korlátozása során az unió szembekerült egy lényeges kritériummal, mégpedig a javuló hatékonyság kérdésével. A Bizottság három területen tette meg erre vonatkozó javaslatait: további decentralizáció és a végrehajtás közelebb vitele azokhoz, akik a legjobban tájékozottak a helyi gazdaság gyengeségeiről és erőssé-geiről; az elszámoltathatóság javítása a monitoring, az értékelés és a pénzügyi ellenőrzés terén; a javított program megvalósításának jutalmazása.
214 hoRváth 2001, 80. p.
A finanszírozás koncentrációja azt jelenti, hogy a Strukturális Alapok költségveté-sének mintegy kétharmadát a kevésbé fejlett régiók kapják. A Kohéziós Alap létrehozása az EUSZ lényeges innovációs lépése volt. A Bizottság javasolja továbbra is az alap fenn-tartását kettős céllal: egyrészt mint a kohéziós politika eszközét, másrészt mint a konver-gencia fenntartásának költségvetési támogatását.
A 2000–2006-os (a 2004. május 1-jével csatlakozott tagállamok esetében 2004–2006) programozási időszakban a Strukturális Alapok, az Európai Beruházási Bank és a többi közösségi pénzügyi forrás az 1260/1999/EK tanácsi rendelet 3–5. cikkei alapján három kiemelt célkitűzés megvalósításához járul hozzá.
A kedvezményezett térségek 2000–2006
1. cél: A fejlődésben lemaradó régiók fejlődésének és strukturális átalakulásának elő-segítése
Azok a régiók részesülhetnek támogatásban, ahol az egy főre jutó GDP nem éri el az uniós átlag 75%-át. A térségek fejlesztésének prioritásai közé tartoznak a közvetlen beruházások, az infrastruktúra kiépítése, a tartós munkahelyek létrehozása, a szolgáltatások bővítése a kis-és középvállalkozók támogatásán keresztül, az oktatási infrastruktúrába való beruházás, a szakképzés, a kutatás és a foglalkoztatás támogatása, továbbá a termelő beruházásokba irányuló befektetések segítése, az innováció erősítése és a munkaerő képzettségi szintjének növelése.
A szabályozás kitér arra, hogy támogatást élveznek azok a legtávolabbi régiók (francia tengerentúli megyék, Svédország és Finnország alacsony népsűrűségű térségei, Azori-szi-getek, Madeira, Kanári-szigetek), amelyek GDP-je nem éri el a 75%-os küszöböt. Emellett a korábbi 6. cél régiói is az 1. célba kerülnek a 2000–2006-ig tartó időszakban.
2004. január 1-jével megszűnik Írország átfogó kedvezményezettsége, régiói fokozatosan kikerülnek a kohéziós támogatásokból.
2. cél: A strukturális nehézségekkel küzdő területek gazdasági és társadalmi átalaku-lásának támogatása
2000–2006 között a strukturális nehézségekkel küzdő régiók négy típusa nyert jogosultsá-got a támogatásra a gazdasági és szociális átalakulás folyamatában. Ezek az ipari (beleértve a szolgáltatást), a vidéki területek, a városi területek és a halászati ágazat támogatása.
Az új 2. cél strukturális problémákkal küzdő régióinak népessége nem haladhatja meg az Unió lakosságának 18%-át. Az egyes tagállamok támogatásban részesülő lakosságának ará-nyát a Bizottság határozza meg. Az indikatív felosztás a következőképpen alakult:
– 10% az ipari és szolgáltatói szféra támogatására, – 5% a vidéki területek támogatására,
– 2% a városi területek támogatására,
– 1% a halászati ágazat átalakításának segítésére.
Az ipari területek besorolás azokra a NUTS 3 szintű hanyatló ipari területekre, régiókra, határvidékekre vagy kistérségekre vonatkozik, ahol a munkanélküliség és az ipari foglal-koztatás a közösségi átlagot meghaladja, ugyanakkor az ipari munkahelyek strukturális le-épülése tapasztalható, és jelentős a csökkenés az ipari foglalkoztatásban.
A vidéki területek esetében azok a NUTS 3 szintű egységek jogosultak a támogatásra, amelyek népessége kevesebb mint 100 fő/km2, vagy a mezőgazdaságban foglalkoztatot-tak aránya legalább fele a Közösség átlagának. Azok a területek, ahol a munkanélküli ráta
átlaga magasabb, mint a közösségi átlag, vagy a lakosság számának rohamos csökkenése tapasztalható, szintén támogatásra jogosultak.
A vidékfejlesztés az Európai Unión belül a közös agrárpolitikához, illetve foglalkoztatást javító intézkedésekhez kapcsolódik. Négy fő célja van: a gazdaságok modernizálása és a fiatal gazdák pénzügyi támogatása, az idegenforgalmi infrastruktúra fejlesztése, a helyi vállalkozások támogatása, a helyi lakosság kommunális szolgáltatásokkal való ellátásának javítása, a szakképzés támogatásával az elvándorlás mértékének mérséklése.
A városi területek kategóriájába való besoroláshoz legalább az egyik kritériumnak meg kell felelni a következők közül: a tartós munkanélküliség meghaladja a közösségi átlagot, a szegénység magas szintje, beleértve a lakáshelyzet megoldatlanságát, környezetvédelmi szempontból különösen veszélyeztetett területek, magas bűnözési arány, a lakosság ala-csony szintű iskolázottsága.
A halászati ágazat átalakításának segítése azokat a területeket érinti, ahol a halászati ágazat-ban a foglalkoztatottak száma jelentős, és a strukturális változások következtében az ága-zatban való foglalkoztatottak számában bekövetkező jelentős csökkenéssel kell számolni.
3. cél: A humánerőforrás fejlesztése. Az oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák és rendszerek alkalmazkodásának és modernizációjának támogatása
A támogatás a közösségi, illetve tagállami szintű foglalkoztatási, oktatási, képzési rendsze-rek és politikák modernizálását segíti elő. Csak olyan projektekkel lehet pályázni, amelyek kívül esnek az ugyancsak foglalkoztatás centrikus 2. cél hatáskörén. A 3. cél alapjának támogatására az 1. cél támogatott térségei nem tarthatnak igényt. Az új 3. cél – amelyet ki-zárólag az ESZA támogat – a humánerőforrás-fejlesztési akciók referenciakereteként szol-gál a taszol-gállamokban, figyelembe veszi az Amszterdami Szerződés foglalkoztatáspolitikai intézkedéseit és az új Európai Foglalkoztatási Stratégiát.
18. sz. táblázat. Koncentráció és koordináció (2000–2006)
1. cél ErFa ESZA EMOGA HOPE
2. cél ErFa ESZA
3. cél ESZA
Forrás: Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999
A strukturális politikára fordítható pénzügyi források között említhetők még a Közös-ségi Kezdeményezések programjai, valamint a technikai és innovatív segélyek.215
215 Committee of the Regions Opinion of Commission I. Regional policy, Structural Funds, 9th and 10th Annual Reports of the Structural Funds (1997) and (1998). ERDF-ESF-EAGGF-FIFG. (COM) 562 final 1998 and COM 467 final 1999 Brussels, 18 January 2000 CdR 220/99, 13–17. p.
A Régiók Bizottsága a 2000–2006-ig tartó tervezési időszakban a következő prioritások figyelembe vé-telét hangsúlyozza a tervezés során. A regionális verseny elősegítése; a foglalkoztatás javítása; a kutatás, fejlesztés, innováció elősegítése; a környezetvédelem, az ESZA működtetése során az egyenlő esélyek biztosítása; a városi és vidéki területek fejlesztésének a térbeli fejlesztési stratégiába történő integrálása. Az RB a gazdasági és szociális kohézió megvalósítását az európai integráció és a szolidaritás tartópilléreként értékeli. A régiók, a városok és települések közötti partnerség a helyi gazdaság része kell, hogy legyen, és egyben a fenntartható helyi foglalkoztatás előfeltétele.
A Strukturális Alapokon kívüli Közösségi Kezdeményezések kiegészítő eszközt je-lentenek a Strukturális Alapok közösségi dimenziójának erősítésére. A regionális fejlesz-tési programokat pótolták az 1988. évi reform óta. Népszerűségük azzal magyarázható, hogy komoly alternatívát jelentettek a fejlesztési programoknak. A támogatásra jogosult programokat a Bizottság öt téma köré csoportosította: határmenti régiók együttműködése, vidékfejlesztés, periferiális területek fejlesztése, foglalkoztatás- és humánerőforrás-fej-lesztés, valamint az ipari változások hatásainak kezelése. A Közösségi Kezdeményezé-sek továbbra is a Bizottság által meghatározott prioritások szerint kerülnek kidolgozásra.
Kiegészítik a Közösségi Támogatási Keretterveket és az Egységes Programozási Doku-mentumokat, és olyan problémák megoldását szorgalmazzák, amelyek a Közösség egé-sze számára fontosak. (A Közösségi Kezdeményezések száma négyre csökkent. Számuk tizenhárom volt az 1994–1999 közötti időszakban.)
INTERREG III.: a határon átnyúló, a transznacionális és a régióközi együttműkö-– dések támogatása
EQUAL: új foglalkoztatáspolitikai módszerek alkalmazása, amelyek segítenek a – munkaerőpiacon tapasztalható hátrányos megkülönböztetés és egyenlőtlenség
le-küzdésében.
LEADER: vidéki térségek fejlesztési célkitűzések megvalósítása
– URBAN: válságba lévő városok és vonzáskörzeteik újjáélesztésének támogatása –
A reformmal az EU megnövelte a Strukturális Alapok rendelkezésére álló összeget.
A strukturális politikák finanszírozására a 2000–2006 közötti költségvetési periódusban az EU 15 tagállama 213 milliárd euró támogatásban részesült, ami biztosítja a korábbi költségvetési periódus évi átlagos támogatási intenzitásának fenntartását. A 213 milliárd euróból 195 milliárd euró jut a Strukturális Alapokra és 18 milliárd a Kohéziós Alapra. A pénzügyi források célterületek közötti elosztásában jelentős koncentráció valósult meg.
A 2000–2006-as programozási időszakra vonatkozó pénzügyi tervben 135,9 milliárd euró (69,7%) az 1. célterület támogatása, míg a 2. célterület régiói számára 22,5 milliárd euró támogatást irányoztak elő (11,5%), a 3 cél 24,05milliárd euró (12,3%) támogatásban részesült. A Strukturális Alapok forrásaihoz járulnak még az Európai Befektetési Bank (EBB) által biztosított hitelek. A 2004-ben csatlakozó 10 új tagállam számára 22 Mrd eurót különítettek el a 2004–2006-os időszakra.