• Nem Talált Eredményt

Az EU bővítésének hatása a regionalizációra és a regionalizmusra

képezik, a regionális igazgatók pedig az adott régió minisztereiként tevékenykednek a régióban, az önkormányzatok részéről megfigyelhető az igény egy demokratikus legi-timitású testület létrehozása. A trend tehát a regionális stratégia politikai dimenziójának megerősítésére irányul, a központi kormány hatásköreinek devolúcióját sürgetve.

Ez történt Nagy-Britannia esetében, ahol a konzervatív kormány 1994-ben a re gio-nalizmus adminisztratív formáját hozta létre, viszont a helyi önkormányzatok részéről mutatkozó igény a politikai irányítás kialakítására a már működő igazgatási régiókban a politikai regionalizmus melletti határozott kiállást követelte meg az új kabinettől. Az 1997.

évi referendum (1997. szeptember 11. Skócia, 1997. szeptember 18. Wales) alkalmával a lakosság a devolúcióra szavazott, majd az 1999. májusi választásokat követően létrejött az adókivetési joggal és pénzügyi függetlenséggel is rendelkező skót parlament136 és a mérsékeltebb kompetenciákkal bíró walesi nemzetgyűlés.137 A decentralizációs folyamat a regionális hagyományokkal nem rendelkező Angliában folytatódik, ahol elkezdődött 8 régió kialakítása és London függetlenségének visszaállítása.138

A regionalizáció eltérő szintjéből adódóan az egyes tagállamokban a régiók alkotmá-nyosan is elismertek, másutt rendelkeznek bizonyos törvényhozói kompetenciával, illetve a hatalomgyakorláshoz szükséges autonómiával. Léteznek ugyanakkor az Unióban olyan államok, ahol a régiók gyengék (pl. Portugália, Görögország). A regionális szinten érvé-nyesülő centrifugális hatás következtében a többszintű politikai rendszer, az EU egyetlen szintjén sem létezik oly mértékű változatosság, mint ezen a szinten.

Az integráció mélyülésével a tagállamok központi kormányai szembekerültek a de-centralizáció elodázhatatlanságával. A feladat- és hatáskörök alsóbb szintre történő átadá-sa azonban sok országban akadozik, és a recentralizációs törekvések sok esetben hátráltat-ják a demokratizálódási folyamatokat. Politikai téren a demokratikus intézményrendszer megteremtése a demokratizálódási folyamat mélyítését és a szubszidiaritás elvének meg-felelő döntéshozatali rendszer kialakítását jelenti. A decentralizáció során nemcsak a

köz-136 Scotland’s Parliament. Presented to Parliament by the Secretary of State for Scotland by Command of Her Majesty. The Scottish Office. July 1997.

137 Making Assembly work. Institute of Welsh Affairs. Carrdiff, 1999.

138 A devolúció folyamata Skócia és Wales után Angliában folytatódik. A döntéseket a régiókban kell meghoz-ni, ehhez azonban regionális választott testületek felállítására van szükség. A közvetlenül választott regio-nális gyűlések és a Nagy-Londoni Hatóság létrehozásáig Angliában a regioregio-nális gazdasági fejlesztések ko-ordinálására, és a helyi közösségek regenerálására lettek kialakítva 1998 folyamán a Regionális Fejlesztési ügynökségek (RDA). Az RDA-k feladata a regionális gazdasági fejlesztési stratégiák végrehajtása. Ezek a társadalmi, fizikai és gazdasági regeneráció, a rurális területek gazdaságának fejlesztése, a Strukturális Alapok kezelése, a regionális/nemzeti jelentőségű befektetések, üzleti kapcsolatok regionális szintű koor-dinálása, a technológiai fejlesztések regionális irányítása céljával lettek létrehozva. Emellett közreműkönek a közlekedés, a közegészségügy, a lakásügyi kérdések, a turizmus, a kultúra és a sport stb. programokban.

Forrás: Biuilding partnerships for Prosperity. Sustainable Growth, Competitiveness and Employment in the English Regions. Presented to Paliament by the Deputy Prime Minister and Secretary of State for the Environment, Transport. December 1997.

A devolúció folyamata néhány régióban regionális gyűlések (regional assembly) kialakításához vezetett el. Az első regionális gyűlés létrehozására yorkshire–Humberside régióban került sor. A regionális gyűlés 1998.

március 37-én alakult meg. A régió 22 helyi önkormányzatának helyi önkormányzati képviselőit repre-zentáló szervezet. Olyan közvetve választott stratégiai testület, amely a helyi önkormányzatok érdekeit a partnerség elve alapján képviseli, s az Európai Unióval a kapcsolattartás, a Strukturális Alapok működ-tetése terén kedvező lehetőségeket biztosít a kooperációra. Forrás: Regional Assembly for yotkshire and Humberside. County Hall, Wakefield, 1998.

ponti kormány, hanem a helyi önkormányzatok részéről is elvárás a feladat- és hatáskörök átadása. A decentralizációnak magában kell foglalnia az optimális döntéshozási szint ki-jelölését, ésszerű munkamegosztást, a jogalkotási hatáskör meghatározását, valamint az érdekintegráló, tervező, koordináló szerep létrehozását.

Hatalom

A decentralizáció folyamata során el kell dönteni, hogy mekkora hatalom kerül át a regionális szintre. A folyamat kétirányú: jelenti egyrészt a hatalom delegálását a közpon-ti kormányzat részéről, másrészt feltételezi bizonyos feladatok és hatáskörök átadását a helyi önkormányzatok szintjéről a regionális szintre. Ennek következtében ezek a törek-vések ellenállást váltanak ki a már meglévő és működő szinteken.

Terület nagysága

A régió a földrajzi térben tapasztalható sokszínűség (heterogenitás) viszonyai között társadalmi, gazdasági, kulturális téren megnyilvánuló homogenitást képvisel.

A régió többé-kevésbé lehatárolható, területileg összefüggő térség. A régiók által leha-tárolt területek nagyságára vonatkozóan nagyon ellentmondásosak a fejlődési irányok. Ez általában a már létező helyi aggregációk határa, amelyek összevonása egy új és nagyobb politikai egység létrehozására irányul. A már létező homogenitás faktort is figyelembe véve a régió kifejezés feltételezi az egységet jelentő valamennyi jellemző (természetes fizikai feltételek, kulturális, társadalompolitikai, gazdaságföldrajz) meglétét, amelyek megkülönböztetik az adott régiót a környező területektől. Van egy optimuma a belső ho-mogenitásnak és a külső heterogenitásnak. A régióalkotás meghatározásának mércéje a homogenitást és a heterogenitást befolyásoló tényezők közötti egyensúly megteremtése.

Az egyes országokban a már kialakult intézményi stuktúráknak, a közigazgatási hagyo-mányoknak a figyelembevételével, ugyanakkor szükségszerű megváltoztatásával mehet végbe ez a folyamat.

Finanszírozás

Milyen források állnak a regionális szint rendelkezésére? A nemzetközi statútumok szerint a régióknak pénzügyi autonómiával, a feladat- és hatásköreikkel arányos, ter-vezhető erőforrásokkal kell rendelkezniük, amely lehetővé teszi feladat- és hatásköreik hatékony gyakorlását. A központi kormányok általában vonakodnak átadni a regionális szint számára bármely jövedelemnövelő tevékenységet, amennyiben ez egyben azt jelen-ti, hogy csökkenteniük kell a gazdaság ellenőrzésében betöltött szerepüket. Ha viszont létezik a központi kormányok által végrehajtott átcsoportosítás a régiók között, ez elke-rülhetetlenül csökkenti ezeknek a régióknak az autonómiáját és függetlenségét. Az állam-nak és a régiókállam-nak ezért olyan disztribúciós mechanizmusban kell megegyezniük, amely kompenzálja az adóbevételek egyenlőtlen elosztását és a régiók közötti különbségeket.

VII.2. A DECENTRALIZáCIó FORMáI

A hatalom decentralizálásának többféle formája fordul elő az Unió tagállamaiban an-nak függvényében, hogy a feladat- és hatáskörök átadása során mekkora hatalommal és függetlenséggel rendelkezik az alsóbb szintű testület, és melyek az ideiglenes – a köz-ponti kormány által bármikor megváltoztatható – feladatok és hatáskörök és az állandó hatalommegosztásból eredőek.

A decentralizációnak a legmérsékeltebb formája a dekoncentráció, amely lényegében az igazgatási jogosítványok központi kormány által történő delegálását jelenti. Olyan ad-minisztratív intézkedés, amely során az alsóbb szint egyszerűen végrehajtja a központi kormány politikáját. Lényegében a feladatok és hatáskörök centrális alárendeltségben működő ún. dekoncentrált államigazgatási szervekre történő átruházása. Bármely má-sodik szintű hatóság által birtokolt hatalom valójában a központ által „kölcsönzött” ha-talomnak tekinthető. Az alsóbb szint csak azokban a feladatokban járhat el önállóan, amelyeket a központi kormány a statútumok által lehetővé tesz a számára, egyébként a központi kormány szigorú felügyeletet gyakorol, elsősorban a pénzügyi ellenőrzésen keresztül az alsóbb szintű hatóságok felett. A dekoncentráció esetében nem valósul meg a politikai hatalom átadása, ezért minden döntésért a formális felelősség a központi ható-ságoknál marad. Pl. Magyarországon az 1990–1994 közötti időszakban a decentralizáció legmérsékeltebb formájáról, a dekoncentrációról beszélhetünk.

A decentralizációnak azonban jóval erősebb formái általánosak az Unió tagállama-iban. A dekoncentrációval szemben a decentralizáció többi formája a döntéshozatalt is érinti, következésképpen politikai jellegű folyamatot jelöl.

Decentralizált kormányzati rendszer esetén az alsóbb szint rendelkezik azzal a ké-pességgel, hogy a központi kormány intézményeként működjön (azaz nemcsak egyetlen üggyel vagy politikai területtel kapcsolatos a tevékenysége), ugyanakkor olyan választott intézményről van szó, amely a hatásköröket egy meglehetősen nagy területi egység felett gyakorolja.

Amennyiben a kormányzat a politikai hatalom egy részének alsóbb szintre törté-nő delegálásával megadja a döntéshozatali lehetőséget egy alacsonyabb szintű testület számára, devolúcióról beszélünk. A devolúciónak két típusa fordul elő: a közigazgatási és a jogalkotási devolúció. A közigazgatási devolúció olyan formát jelent, amelyben a kormányzat határozza meg a politika általános mozgásterét, ugyanakkor az alsóbb szint számára szabadságot biztosít a politika megvalósítása terén. Lehetővé teszi a regionális szempontok figyelembevételét a politikai keretek kitöltésekor – azon megfontolásból, hogy az alsó szint szembesülhessen az adott régió szükségleteivel és elvárásaival. Az oktatás területén pl. a kormányzat elrendelheti, hogy minden gyermek egy adott életkorig részt vegyen az oktatásban és meghatározott tárgyakat tanuljon, de az iskolák szervezete és a tananyag regionális szinten eldöntendő kérdés. A közigazgatási devolúció típusához az angol önkormányzati struktúra áll közel.

A jogalkotási devolúció esetében még több hatalom delegált az alsóbb kormányzati szintekre, mivel a devolúció ezen fajtájában a politika néhány területe (azok, amelyek nem nemzeti vonatkozásúak) teljes egészében a kormányzat regionális szintjének hatáskörébe kerül át. Amíg a közigazgatási devolúció bizonyos politikai területeken közös vagy meg-osztott hatáskörökkel jár együtt, addig a jogalkotási devolúció a politikai területek oly módon történő megosztását jelenti, hogy bizonyos politikai szférák továbbra is a központi

kormány hatáskörén belül maradnak (pl. a védelem, az egészségügy, az energiaügy és a közlekedés), míg mások a kormányzat alsóbb szintjére telepítettek. Mindez általában nem akadályozza meg a központi kormányt a funkciók allokációjának folyamatos változtatá-sában, illetve abban, hogy beavatkozzon az alsóbb szintek tevékenységébe (különösen, ha fenntartott hatalma van, vagy ha ellenőrzést gyakorol az alsóbb szint pénzügyei felett).

A jogalkotási devolúció esetén már kísérlet történik a felső és alsóbb szintek funkcióinak határozott elválasztására. észak-Írország, illetve az 1999. májusi parlamenti választások óta Skócia jeleníti meg az utóbbi típust.

A föderalizmus a jogalkotási devolúcióhoz hasonlóan a felsőbb és az alsóbb szintek közötti feladat- és hatáskörmegosztáson alapul, de a decentralizációnak egy, az előzőeké-nél erőteljesebb formáját jelenti. Az alsóbb szint hatalma fokozatosan egyre intenzívebb formát ölt, mint a jogalkotási devolúció esetében. Van azonban mégis egy lényeges eltérés a jogalkotási devolúciótól. A föderális rendszerekben a hatalom megosztását állandónak tekintik, ezért írott alkotmányban szabályozzák, amelyet a központi kormány egyolda-lúan nem módosíthat. A föderális kormányzati formák lehetővé teszik az állampolgárok számára, hogy élvezzék az osztott kormányzat előnyeit néhány területen, máskor viszont megengedett a regionális autonómia és a kvázi függetlenség olyan területeken, amelyek nem nemzeti vonatkozásúak.139

A jogalkotási devolúció tükörképének tekinthető a konföderáció. Noha ez esetben ismét a funkciók megosztására helyeződik a hangsúly, a formális hatalommal ezúttal az alsó szint rendelkezik, amely bármikor megváltoztathatja a felsőbb szintre átvitt, vagy annak rendelkezéséből kivont hatalmat. Ez a fajta elrendezés sokkal inkább tekinthető a tagállamok közötti, mint az egyes nemzeteken belüli politikai formának. Az alsó szintet általában egy nemzet reprezentálja, míg a felső szint egy szupranacionális testület vala-mely formája. Pl. az Európai Gazdasági Közösség létrejöttekor a konföderáció ismérve-ivel volt jellemezhető. Nagyon korlátozott számú kérdésre koncentrálta tevékenységét, és a döntéshozatalban az egyhangú szavazást követelte meg. A döntéshozatalt az alapító szerződések kezdetben a szorosan együttműködő Bizottságra – illetve elődintézményére, a Főhatóságra – és a Tanácsra korlátozták. A bővítésekkel az Európai Unió föderális irá-nyú ismérvei megerősödtek. A szupranacionális szint hatáskörébe tartozó ügyek száma jelentősen megnőtt. A hatalom szupranacionális szintre transzferálása következtében a döntési eljárásokban bekövetkezett változások, az Európai Parlament társjogalkotóvá vá-lása révén az Európai Unió olyan többszintű kormányzati rendszernek tekinthető, amely-ben a tagállamok, illetve konzultatív jogkörrel azok regionális és helyi hatóságai határoz-zák meg a szupranacionális szintű döntéshozatali folyamat kimenetelét.

139 melloRs – soós1996, 33–61. p.