Részvétel a közösségi politikákban és jogalkotásban, a magyar érdekek

Egyéb körülményeket változatlanoknak tekintve, a gazdasági integrációk sokkal előnyö-sebbek a kis országoknak, mint a nagyoknak. Múltbeli tapasztalatok alapján a

nyugat-európai integrációból sokkal többet profitáltak a kiemelkedő világgazdasági nyitottságú, sőt sebezhetőségű kis nemzetgazdaságok, mint a közepes vagy nagy országok. Gazdasá-gi téren korlátozott erőforrásaik, csekély alkuerejük miatt a kis országok a nagyoknál jóval nagyobb mértékben szorulnak rá az integrációs ernyő védelmére. Az Európai Unió, illetve jogelődei kis tagállamainak külkereskedelmében jóval nagyobb a többi tagországgal lebonyolított, integráción belüli forgalom aránya, mint a nagy nemzetgaz-daságokéban. Az integráció az alacsonyabb fejlettségű kis tagállamok (Írország, Portu-gália, Görögország) szerkezeti korszerűsítéséhez és gazdasági felzárkóztatásához is ki-emelkedő mértékben járult hozzá.

A tárgyalási alkuerő aszimmetriája miatt a gazdasági integrációra, azon belül a közössé-gi intézményekre történő támaszkodás jelentősége különösen erőteljesen domborodik ki a kis országok és a transznacionális nagyvállalatok közötti kapcsolatokban. A kis orszá-gok nemzetközi összehasonlításban csekély alkuerejét a közösségi intézmények és együttműködési mechanizmusok ellensúlyozhatják.

Az Európai Unió és jogelődje eddigi fejlődése egy lehetséges megközelítésben egyrészt nemzetek feletti, föderalista, másrészt lazább kormányközi együttműködés formáját öltő modell segítségével írható le. Az egyébként egymástól gyökeresen eltérő politikai-filozófiai megközelítésen alapuló két modell közös jellemzője az, hogy működtetésük-höz a tagállamokban erős, cselekvőképes, hatékony kormányra és közigazgatási appará-tusra van szükség. Ez a kormány és közigazgatási apparátus a nemzeti érdekek szem-pontjából kulcsfontosságú területeken politikailag semleges.

A kormányzást nem költségigénye, hanem cselekvőképessége, eredményessége és haté-konysága alapján célszerű minősíteni. Nem a forrásokhoz kell rendelni a feladatokat, hanem fordítva, a feladatokhoz a forrásokat.

Az EU-csatlakozás egyáltalán nem jelent olcsó kormányzást. A közösségi jogszabályok integrálása a tagállami jogrendszerbe, érvényesítésük, a nemzeti érdekek képviselete az EU-ban csak erős és hatékony kormányzati apparátussal lehetséges. A tapasztalatok alapján az egyes tagországoknak az Európai Unión belüli pozícióját növekvő mértékben határozza meg kormányaik és közigazgatási apparátusuk versenyképessége. A kor-mányzati munka minősége versenyképességi tényező.

Az EU-csatlakozás a kormányzati szerepfelfogásban is változtatásokat tesz szükségessé.

Szinkronizáló, harmonizáló, szintetizáló típusú gazdaságpolitikára van szükség. A har-monizáció azt jelenti, hogy a gazdaságpolitika egyes elemeit az országon belül, a külön-féle területek között, továbbá az Európai Unió által támasztott követelményekkel kell összehangolni. A kormányzati filozófiában és szerepfelfogásban a kezdeményező, ösz-tönző és képességfejlesztő elemeket célszerű előtérbe állítani.

A csatlakozási tárgyalásokon a magyar kormánynak az Európai Unióval szemben kel-lett a nemzeti érdekeket képviselnie.⁴⁵ A mozgástér meglehetősen korlátozott volt. Az erőviszonyok egyenlőtlenek voltak, a magyar kormány alkuereje a 15 EU-tagállaméhoz aligha hasonlítható. Ugyanakkor árnyalja a képet, hogy alkuerejét a Bizottság a közös-ségi jogszabályok alapján gyakorolhatja, ami valamelyest mérsékelte a tárgyalási alku-erő aszimmetriáját⁴⁶.

Az európai uniós csatlakozást követően a közösségi döntéshozatali mechanizmus sajátosságai miatt a magyar kormány mozgástere és alkuereje megnőtt az Európai Unió-ban. Ez a legnyilvánvalóbb azon kérdések körében, amelyekről a döntéseket lazább kormányközi együttműködés keretében hozzák.

A nyugat-európai integráció döntéshozatali rendszerében mindig is nagy súlyt kapott a kis országok érdekeinek megfelelő védelme. A legfőbb jogalkotó szervben, az Európai Unió Tanácsában, amelynek rendelkezései a reálgazdasági szférát érintik elsősorban (különös tekintettel az egységes belső piacra, valamint a versenypolitikára és verseny-jogra), olyan döntéshozatali rendszer van érvényben az EK-szerződés értelmében, amely minősített többségi szavazás esetén megakadályozza azt, hogy a nagy országok egyolda-lúan ráerőltethessék akaratukat a kis tagállamokra. A kis- és a nagy országok közötti aszimmetria az Európai Parlamentben is érvényesül, az előbbiek javára.

Az Európai Unión belüli érdekérvényesítés új típusú kihívásokat jelent a magyar kor-mány számára, miközben arra is van lehetőség, hogy Magyarország maga is hozzájárul-hasson az Európai Unió fejlődéséhez. Ebből az is következik, hogy az EU-csatlakozással a kormányzati aktivitás súlypontja a külgazdasági diplomáciáról a bel-gazdaságra tevődik át.

Az EU-csatlakozás ugyanakkor szűkíti a kormány mozgásterét abban, hogy sajátos poli-tikai eszközeivel beavatkozzon a gazdaságba. További fegyelmező erőt jelent a közös-ségi jog hatályának kiterjedése Magyarországra. Abban az esetben, ha a közigazgatási apparátus nem tesz eleget jogszabályokban megszabott kötelezettségeinek (például az előírt határidőket nem tartják be az ügyintézés során, vagy a közösségi joggal ellentétes döntéseket hoznak), akkor számíthat arra, hogy az érintett gazdasági szereplők a közös-ségi jogban meghatározott módon az Európai Bírósághoz is fordulnak a jogsérelem or-voslására.

Az EU-tagságból adódó kihívás a közös és közösségi politikák kidolgozásában, tovább-fejlesztésében és végrehajtásában, valamint a közösségi jogalkotásban való magyar rész-vétel, beleértve a előkészítést. E kihívás a legközvetlenebbül a

45 A csatlakozási tárgyalás lefolytatására a közösségi érdekeket képviselő Európai Bizottság a tagállami érdekek egyeztetése legfőbb fórumának tekinthető Európai Unió Tanácsától kapta a felhatalmazást. A csatlakozási tárgyalásokat a Bizottság folytatta a Tanács útmutatásai alapján, miközben folyamatosan konzultált egy speciális bizottsággal. A tárgyalások menetét a tagálla-mok szakértő képviselői is ellenőrizték.

46 Így például az „EU elvárásainak” nem kellett eleget tenni akkor, ha azok mögött nem volt jogszabályi háttér. A Tanács és a Bizottság együtt gondoskodott arról, hogy a csatlakozási ok-mány összhangban legyen a Közösség politikáival és jogszabályaival.

előkészítésben jelentkezik. A minisztériumok, főhatóságok és más kormányzati intézmé-nyek naponta nagy számú közösségi másodlagos és egyéb jogszabály (rendelet, irányelv, esetleg ajánlás és vélemény, zöld könyv, fehér könyv stb.) tervezetét kapják meg – rend-szerint rövid határidőn belül történő – véleményezésre. Az esetek jelentős részében ér-demi véleményalkotásra nincs elegendő idő, főképpen pedig felkészült szakember, így a közösségi jogszabálytervezetek nagy részére nem tesznek észrevételt. A munkát az Euró-pai Koordinációs Tárcaközi Bizottság koordinálta, egyeztetve a Brüsszelben képviselen-dő magyar álláspontot. Az említett problémák miatt a kormány nem tud élni megfelelően a közösségi jogszabály-előkészítésben, ennek alapján a nemzeti érdekek érvényesítésében rendelkezésére álló lehetőségekkel.

A közös és közösségi politikákban, valamint a közösségi jogalkotásban való részvétel feltétele a magyar érdekek meghatározása és képviselete az Európai Unióban. Inotai András megkülönbözteti egymástól a „nemzeti érdek” és a „stratégiai érdek” fogalmát (Inotai András [2004b], 29. oldal). Eszerint „nemzeti érdek” az, ami adott ország érték-rendszeréből, prioritásaiból indul ki, a kormányzat ezt képviseli és igyekszik érvényesí-teni a bilaterális tárgyalásokon. A „stratégiai érdek” figyelembe veszi a többi szereplő viselkedését is, kompromisszumokkal igyekszik adott kérdésben az ország számára a legjobb megoldást elérni. Lényeges kérdés a különböző érdekek közötti összhang meg-teremtése és annak felmérése, hogy azok képviselete nem veszélyezteti-e egyéb érdekek érvényesíthetőségét. Ha egy kérdésben adott ország szembekerül az EU egészével vagy nagy többségével, akkor ennek más területeken is lehetnek negatív következményei.

Ebből a gondolatmenetből az következik, a stratégiai érdek annyival több a nemzeti érdeknél, hogy hangsúlyozottan veszi figyelembe a partnerek érdekeltségi viszonyait és az európai uniós kontextust, beleértve a tágabb integrációs összefüggéseket az érdekér-vényesítésben.

Az európai integráció közös és közösségi politikáiban, valamint a belső piaci jogalko-tásban képviselendő magyar érdekek az általános gazdasági stratégiából, illetve az arra épülő fejlesztési politikából és szakpolitikákból vezethetők le. Az EU-n belüli érdek-képviseletnek is feltétele tehát a hosszú távú stratégia. Ennek alapján képes a közigazga-tás például minden egyes közösségi jogszabálytervezettel kapcsolatban meghatározni a magyar stratégiai érdekeket, másrészt a magyar érdekeknek megfelelően orientálni a közösségi jogalkotást, azaz olyan jogszabályok kidolgozását kezdeményezni, amelyek előmozdítják az EU-ban a magyar stratégiai érdekek érvényesítését. A legáltalánosabb vezérfonalnak itt is a nemzetközi versenyképességnek kell lennie. Minden olyan közös-ségi kezdeményezést célszerű támogatni, amely hozzájárul a magyar gazdaság nemzet-közi versenyképességének javulásához.

A koherens gazdasági stratégia hiánya nem gátolja teljes mértékben a magyar stratégiai érdekek vagy legalábbis az érdekekre vonatkozó alapelvek meghatározását. A teljesség igénye nélkül megemlíthető: a külgazdasági kapcsolatokra kiemelkedő mértékben rá-utalt magyar gazdaság elemi érdeke az, hogy ne történjen visszarendeződés a négy sza-badság érvényesülésében a belső piacon. Éppen ellenkezőleg, Magyarország abban ér-dekelt, hogy a még meglévő korlátokat is lebontsák, bár ezt egyes szakértők vitatják.

Az Európai Unióban képviselendő magyar érdekek meghatározását előmozdítja a kö-zösségi jogszabálytervezetek hatásvizsgálata. A hatásvizsgálatot belső (magyar) jogsza-bály írja elő, kialakult a mechanizmusa, de a végrehajtás a legtöbb esetben formális.

A transzparencia és a partnerség elvéből következik, hogy a közösségi jogszabályterve-zeteket meg kell vitatni az érdekelt gazdasági szereplőkkel. Eddig a jelentősebb közös-ségi jogszabálytervezetek véleményezését megelőzte párbeszéd az érintettekkel.

Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium a közösségi jogszabályok átvételének jogi, nem pedig gazdasági aspektusait fogja össze. A közösségi és a hazai jogszabályok kö-zötti esetleges tartalmi gazdasági ellentmondások és inkonzisztenciák kiszűrését szolgál-ja a jogszabálytervezetek köröztetése az érintett kormányzati intézmények között. A tapasztalatok szerint az esetek nagy részében ezen a területen is formális a véleményezés idő- és szakemberhiány miatt. Az alaposabb jogszabály-előkészítés technikai értelemben javítaná a magyar részvétel hatékonyságát az Európai Unió Tanácsának különféle fóru-main. A stratégiai érdekek hatékonyabb érvényesítése végett megfontolandó a miniszté-riumok, főhatóságok és más kormányzati intézmények közösségi jogszabály-előkészítéssel foglalkozó szervezeti egységeinek a megerősítése. Az EU-ban képvise-lendő stratégiai érdekek összehangolását, koordinálását a stratégiai centrum feladatává kellene tenni. A javasoltnál szűkebb funkciót látott el a Külügyminisztériumban az Eu-rópai Ügyek Hivatala, illetve látnak el az euEu-rópai igazgató szakállamtitkár alá tartozó főosztályok.

A magyar stratégiai érdekek érvényesítésének intézményes fóruma lehet az Európai Parlament is. A régebbi EU-tagországokban a pártpolitikai köntösben is felfedezhető az európai szintű integrációs tájékozottság és érdekképzés, ezért nem ritka az össznemzeti látásmód sem.⁴⁷ Az Európai Parlamentbe delegált magyar képviselőknek elsősorban a közösségi költségvetés sarokszámainak, elveinek, prioritásainak kialakítása, az Európai Unió kormányozhatóságával kapcsolatos reformjavaslatok kidolgozása és az EU bővíté-se terén célszerű a magyar stratégiai érdekek érvényesítésére törekedniük. A további bővítés Magyarország külgazdasági érdekeit szolgálja. A kis országok a közösségi érde-keket szem előtt tartó Bizottság funkcióinak kiterjesztésében érdekeltek.