1. BEVEZETÉS
1.5. Közös és közösségi politikák, a belső piac egységesítése
A könyv a különféle jogilag kötelező és nem kötelező közösségi jogszabályokba foglalt közös és közösségi politikákat adottságnak, ezáltal az elemzés kiindulópontjának tekinti.
Nem feladata a közösségi szakpolitikák kialakításával kapcsolatos mechanizmusok,
érdekek, a politikaépítés mintáinak stb. elemzése.5 A könyvnek a közösségi és a tagál-lami hatáskörök leíró vagy normatív elemzése sem tárgya, a kompetenciák tagállamok és a közösség közötti megosztását szintén adottságként kezeli.6
Az Európai Közösség közös politikái olyan területekre vonatkoznak, ahol a Közösség döntési kompetenciája az EK-szerződés értelmében kizárólagos, a döntések a Közösség, nem pedig a tagállamok szintjén történnek. Ilyen terület a harmadik országokkal folyta-tott külkereskedelem, tágabb értelemben a külgazdasági kapcsolatok területe, a mező-gazdaság, a halászat, a közlekedés, a monetáris politika és a versenypolitika. A közös politikák az Európai Bizottság kompetenciájába tartoznak. A közös politikák közül a könyv a monetáris és a külgazdaságpolitikával foglalkozik. (Magyarország monetáris politikája még nem nevezhető közösséginek.)
A közös monetáris politika működtetéséhez elengedhetetlen az, hogy a tagállamok ko-ordinálják gazdaságpolitikáikat. Az EK-szerződés kimondja, hogy a tagállamok a gaz-daságpolitikát közös ügynek tekintik, és azt összehangolják az Európai Unió Tanácsán belül. A gazdaságpolitikai koordináció két pilléren nyugszik. Az első pillért az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatások (angolul Broad Economic Policy Guidelines – BEPG), a másodikat a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) képezi. Ez utóbbi értelmében a Gazdasági és Monetáris Unióhoz nem csatlakozott országoknak megadott struktúrában és szempontok alapján konvergenciaprogramot kell készíteniük.
Az Európai Közösség közösségi politikái azokat az EK-szerződésben lefektetett kö-zösségi tevékenységeket jelölik, amelyek – a közös politikáktól eltérően – a tagállamok fellépésével párhuzamosan működnek, illetve kiegészítik a tagállamok ugyanazon terü-leteken folytatott nemzeti politikáit. Ebbe a körbe tartozik a foglalkoztatás-, a szociális és a környezetvédelmi politika.7
Emellett a (később áttekintésre kerülő) célok érvényre juttatása érdekében az EK-szerződés a következőket irányozza elő:8
a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése,
a közösségi ipar versenyképességének fokozása,
a kutatás és a műszaki fejlesztés előmozdítása,
a transzeurópai hálózatok megteremtése és fejlesztésének előmozdítása,
az egészségvédelem magas színvonalának eléréséhez való hozzájárulás,
a minőségi oktatás és képzés megvalósításához, valamint a tagállamok kultúrái-nak kibontakozásához való hozzájárulás,
a fejlesztésben való együttműködés terén folytatott politika,
5 Ennek részletes bemutatását lásd Helen Wallace — William Wallace [1999].
6 Részletesebb lásd például Tabellini, Guido [2003].
7 EK-szerződés, 3. cikk, i), j) és l) bekezdés.
8 EK-szerződés, 3. cikk, k), m) – u) bekezdés.
a tengerentúli országokkal és térségekkel való társulás a kereskedelem fokozása, valamint a gazdasági és társadalmi fejlődés közös erőfeszítéssel történő előmoz-dítása érdekében,
a fogyasztóvédelemhez való hozzájárulás,
intézkedések az energia, a polgári védelem és a turizmus területén.
A fenti célkitűzések konkrétan nem tartalmaznak utalást közösségi politikákra. A gya-korlatban azonban létezik közösségi ipar-, struktúra-, kutatás- és technológia-fejlesztési, kohéziós és energiapolitika, amelyek különféle közösségi jogszabályokon és egyéb, jogilag nem kötelező dokumentumokon alapulnak. A társadalmi-gazdasági kohézión nyugszik a közösségi regionális politika. Az említett területeken eltérő intenzitású a tagállamok közötti együttműködés és a tagállami politikák közötti koordináció.
A közösségi politikákhoz kapcsolódik a közösségi forrástranszfer a strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásaiból. Az azokhoz való hozzájutás feltétele az, hogy a ked-vezményezett országok nemzeti fejlesztési tervet, illetve újabb elnevezéssel nemzeti stratégiai referenciakeretet dolgozzanak ki és valósítsanak meg.
A belső piac egységesítését, az egységesítésre vonatkozó intézkedéseket, illetve azok összességét a szakirodalmi források egy része közös politikának tekinti. Mások abból indulnak ki, hogy azokon a területeken, ahol nincs közös vagy közösségi politika, az EU tagállamai harmonizálják jogszabályaikat, azaz saját jogszabályaikat közelítik egymás-hoz.9 A jogharmonizáció legfőbb eszköze az irányelv. A jogharmonizáció célja a belső piac egységesítése, az egységesítést újabb és újabb területekre terjesztik ki. Nemcsak a jogharmonizációra, hanem általában a másodlagos közösségi jogszabályok (az irányel-vek mellett a rendeletek, határozatok, ajánlások és vélemények) elfogadására is érvé-nyes, hogy a tervezeteket a tagállamok véleményezik. A belső piac egységesítéséhez sorolhatók még az adókra vonatkozó rendelkezések is.10
Kiemelkedő a közös politikák és a jogharmonizáció szerepe a 2000-ben az Európai Ta-nács által elfogadott lisszaboni stratégia végrehajtásában, amely az EU versenyképes-ségének javítását tűzte ki célként.
A fenti kategorizálás mögött elméleti háttérként a szubszidiaritás elve húzódik meg.
„Azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a Közösség a szubszidiaritás alapelvének megfelelően csak akkor és abban a mértékben avatkozik be, ha a tervezett tevékenység célkitűzéseit a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósí-tani, és ezért ezek a célkitűzések a tervezett tevékenység terjedelme vagy hatásai miatt közösségi szinten jobban megvalósíthatóak.”11 A szubszidiaritás elve szerint az Európai Unión belül az ügyeket mindig azon a legalacsonyabb szinten kell elintézni, ahol ez lehetséges. Az integrációban belül a következő három szintet különböztetik meg:
9 EK-szerződés, 90-93. cikk.
10 EK-szerződés 90-93. cikk.
11 EK-szerződés 5. cikk.
az integrációs szint,
a tagállamok szintje,
a tagállamokon belül a régiók szintje.
A szubszidiaritás elvéből nem következik a meglévő közösségi hatáskörök visszaszár-maztatása a tagállamokra. A szubszidiaritás elve azt mondja ki, hogy újabb feladatok csak akkor vonhatók közösségi hatáskörbe, ha azok sem a régiók, sem a tagállamok szintjén nem oldhatók meg kielégítő módon. Tehát a Közösség csak akkor hoz intézke-dést kizárólagos hatáskörébe nem tartozó területeken, ha a megvalósítandó célokat – a javasolt intézkedések léptékére és hatásaira figyelemmel – a tagállamoknál eredménye-sebben képes elérni.
A szubszidiaritás elve levezethető a regionális gazdasági társulások fejlődési szakaszai-ból. Eszerint az Európai Unió sok vonatkozásban gazdasági (és monetáris) uniónak te-kinthető. Az egységes belső piaccal, a közös kereskedelempolitikával és a monetáris politikával a gazdasági döntések közösségi szintű központosítása van összhangban.
Gazdasági szempontból a szubszidiaritás elve az állami feladatoknak a kormányzás különböző szintjein történő elosztását, végső soron az integrációban a döntések cent-ralizációja és decentcent-ralizációja mértékét szabályozza (Cesinfo [2003], 76-81. oldal).
Centralizáció a közjavak esetében indokolt. Közjavak azok az áruk és tevékenységek, amelyek előnyeiből egy terület vagy jogrendszer lakosai közösen részesednek. Ha egy gazdasági szereplő (fogyasztó vagy vállalkozás) ilyen közjószágot fogyaszt vagy hasz-nál, akkor az nem csökkenti a szóban forgó jószág elérhetőségét a szóban forgó terület vagy jogrendszer másik gazdasági szereplője számára. A közjavakat közösen fogyaszt-ják, az egyének által történő fogyasztásuk nem versenyző. A közjavakra példa lehet a nemzetvédelem, a nyilvános helyen kiállított műalkotás, a kulturális örökség védelme.
A közjavak mellett vannak a gazdasági tevékenységnek olyan egyéb formái, amelyek esetében indokolt az állami szerepvállalás. Olyan tevékenységekről van szó, amelyek esetében jelentősek az externáliák és a tovagyűrűző hatások. Ha ezek túlmutatnak az országhatárokon, akkor hatékonysági szempontok alapján kívánatos lehet a közösségi szintű szabályozás. E kategóriába a közös műszaki és termékminőségi szabványok, a különféle (telekommunikációs stb.) hálózatok tartoznak, ahol méretgazdaságossági meg-takarításokra is lehetőség van. A megfelelő szintű állami szerepvállalás (közösségi, tag-állami, regionális és helyi) nem csekély mértékben függ az egyes tevékenységek sajátos-ságaitól.
Fontos hangsúlyozni, hogy a kormányzati döntéshozatal a közjavaknál és egyéb vizsgált tevékenységeknél sokkal több területre terjed ki. A szubszidiaritás elve sok olyan, a közszférába tartozó tevékenység esetében felvethető, mint az adózás, az állami támoga-tások, az újraelosztás, a jóléti állam stb.
A szubszidiaritás elve a politikai és gazdasági rendszerek közötti együttműködés és verseny szabályozására is alkalmazható. Ez többek között a közösségi politikák és a gazdaságpolitikai koordináció esetében jut kifejezésre, de megjelenik például az adózás-ban is. A fő következtetés az, hogy a szubszidiaritás elve nagyszámú területen teremt lehetőséget tagállami szintű szerepvállalásra, következésképpen az együttműködés
mi-nimális szintjét figyelembe véve erős verseny van az egyes tagállamok gazdaság- és szakpolitikái között.
Önmagában is érdekes annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy a gazdaságpolitikai koordináció, a közös és a közösségi politikák és a belső piac egységesítése mennyire alkalmas az Európai Uniót az utóbbi években ért kihívások megválaszolására. Az egyik leglényegesebb gazdasági kihívás az Európai Unió – azon belül is főleg a régi tagállamok – lakosságának elöregedése, ami mind nagyobb terhet ró a társadalom-ellátási rendszerekre, mind számottevőbb nyomást gyakorolva az államháztartási kiadá-sokra, miközben a harmadik országokból történő bevándorlás terén a Közösség és a legtöbb tagállam korlátozó politikát folytat. A másik kihívás globális jellegű, az USA mögötti gazdasági lemaradáshoz, az alacsony költségszintű fejlődő országok (főleg Kína és India) erősödő termékpiaci versenyéhez, bizonyos iparágak, tevékenységi terü-letek, illetve vállalati funkciók és üzleti folyamatok alacsony költségszintű országokba történő kitelepítéséhez (outsourcing) kötődik.12
Az EU-csatlakozás különös élességgel állította előtérbe a magyar gazdaságpolitika cél-, eszköz- és intézményrendszere sok megoldatlan vagy részben megoldott hosszú és rövid távú problémáját. Ezek közül a leglényegesebbek a következők:
a gazdaságpolitika prioritása,
a rövid, a közép- és a hosszú távú nemzetgazdasági tervezés,
a konvergenciaprogram kidolgozása,
a szakpolitikák cél-, eszköz- és intézményrendszere, a gazdaságpolitika egyes elemeinek az összehangolása,
szervezeti és ágazati-szektorális súlypontképzés,
a tagállami érdekek képviselete az EU-ban,
a közösségi gazdaságpolitikai harmonizációban és a közösségi jogszabály-előkészítésben való részvétel,
a konvergenciakritériumok GMU-csatlakozáshoz elengedhetetlen teljesítése,
a mindehhez szükséges belső intézményi feltételek kialakítása és működtetése.
E területeken számottevő ellentmondás feszül a belső feltételek és a magyar érdekeket egyébként hatékonyan képviselő külgazdasági diplomácia között. A könyv azt elemzi, hogy milyen, az EU-tagságból adódó kihívásokra kell választ adnia a magyar gazdaság-politikának. Középpontjában a gazdasági stratégia, a gazdaságpolitika és néhány fontos szakpolitika, illetve funkcionális politika és terület (struktúra- és iparpolitika, szervezeti súlypontképzés, kutatás-fejlesztési és technológiai innovációs politika, befektetés-ösztönzés, fiskális, monetáris és árfolyam-politika) cél- és eszközrendszere, a
12 Mindehhez kapcsolódik egy nem gazdasági, hanem biztonságpolitikai kihívás, amely nem témája e könyvnek. Ennek lényege az, hogy az EU és tagállamai korlátozott önvédelmi kapacitá-sokkal rendelkeznek, nagyobb intenzitású biztonsági konfliktusok esetén akaratérvényesítő ké-pességük gyenge, miközben függőségük az USA-tól jelentős.
politikai koordináció, a tervezés, a közös és a közösségi politikák alakításában való rész-vétel és a jogharmonizáció elemzése áll. A könyv nem foglalkozik olyan, a versenyké-pességet befolyásoló lényeges területekkel, mint az agrár-, az energia-, a környezetvé-delmi, a regionális és az oktatáspolitika. Ennek részben terjedelmi okai vannak, részben azzal kapcsolatosak, hogy a szerzőnek eddig nem volt alkalma bizonyos területek (közös agrárpolitika, környezetvédelmi politika) tanulmányozásában elmélyülni.