A stabilitási és konvergenciaprogramok

Az átfogó közép- és hosszú távú stratégiai fejlesztési tervekhez kapcsolódik a konver-genciaprogram, amelynek felépítése a stabilitási programokét követi. (A két program közötti időbeli összefüggés kicsit bonyolultabb. A Gazdasági és Monetáris Unió

létre-hozását megelőzően értelemszerűen konvergenciaprogramot készítettek a potenciális tagországok.) Az Európai Unió Tanácsa 1997. július 7-i 1466/97/EK rendeletének 3.

cikke értelmében mindegyik, a Gazdasági és Monetáris Unióban részt vevő EU-tagállam köteles a többoldalú felügyelethez szükséges információkat a Tanács és a Bizottság ren-delkezésére bocsátani. Ez ún. stabilitási programok formáját ölti, amelyek az árstabili-tás és a foglalkoztaárstabili-tás növelését lehetővé tevő erős, fenntartható növekedés alapját ké-pezik. A stabilitási programnak a következőket kell tartalmaznia:

 a fiskális pozíció középtávú értékeit, egyensúlyközeli vagy többletet mutató költ-ségvetési pozíció elérését tekintve célnak, az eme cél érvényesítéséhez szükséges út bemutatását, valamint a GDP-arányos államadósság értékét a kívánt állapothoz vezető út demonstrálásával;

 azokat a főbb feltételezéseket a várható gazdasági fejlődésről és a fontosabb gaz-dasági változókról, amelyek lényegesek a stabilitási program végrehajtása szem-pontjából. Ilyen a költségvetési forrásokból finanszírozott beruházások nagysága, a GDP növekedési üteme, a foglalkoztatottság és az infláció;

 a megtett és/vagy tervezett fontosabb költségvetési és egyéb gazdaságpolitikai in-tézkedések bemutatását, amelyek a program középtávú céljainak elérését szolgál-ják. A fontosabb költségvetési intézkedések esetében ismertetni kell azok várható mennyiségi hatásait a költségvetésre;

 annak elemzését, hogy a gazdasági feltételekben beálló esetleges változások ho-gyan érintik a költségvetési és az adósságpozíciót.

A fenti 1. és 2. pontok alatti információknak a jelenlegi, a megelőző év és a következő három év történéseit kell magukban foglalniuk, tehát összesen öt év adatait tartalmaz-zák. A lényeg a trendek kimutatása. Az első ilyen programokat 1999. március 1-jéig kellett elkészíteniük a GMU-ban részt vevő országoknak. Ezután évente kell aktualizálni a programokat.

A programok elkészítése nem egyszerűen a fő makrogazdasági számok publikálását jelenti. A program részletes, számokkal és érvekkel alátámasztott konvergencia- (vagy felzárkózási, illetve kiigazítási) utat rögzít a vállalt célok érvényesítéséhez (amelyeket uniós szinten az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatások tartalmaznak). A programok-ban fel kell tüntetni az intézményi és eljárásbeli reformok irányát, mélységét és követ-kezményeit is. Az információkat összehasonlítható módon kell közölni. A nyilvánosság és a transzparencia jegyében a stabilitási programokat és frissítéseiket a tagállamoknak publikálniuk kell.

Az Európai Unió Tanácsa a programok benyújtása után két hónappal a következőket vizsgálja:

 a benyújtott stabilitási program középtávú célkitűzései lehetővé teszik-e a túlzott deficit elkerülését;

 feltételezései reálisak-e;

 a megtett és a tervezett gazdaságpolitikai intézkedések elegendők-e, megfelelők-e a középtávú költségvmegfelelők-etési célok megfelelők-eléréséhmegfelelők-ez;

 a program tartalma lehetővé teszi-e a tagállamok gazdaságpolitikáinak szorosabb koordinációját, és a tagállamok gazdaságpolitikái összhangban vannak-e az átfo-gó gazdaságpolitikai iránymutatásokkal.

Az Európai Unió Tanácsa a Bizottság ajánlására és vele konzultálva véleményezi a tag-államok stabilitási programjait. Ahol a Tanács úgy találja, hogy a program tartalmát és célkitűzéseit erősíteni kell, ott erre ajánlásokat tehet az érintett tagállamnak. Az átdolgo-zott és kiegészített programokat az EK-szerződés 114. cikkében meghatároátdolgo-zott Gazda-sági és Pénzügyi Bizottságnak kell megvizsgálnia a Bizottság értékelését figyelembe véve.

Ha a Tanács számottevő eltérést tapasztal a tényleges költségvetési pozícióban a közép-távú költségvetési célokhoz vagy az azok érvényesítését lehetővé tevő úthoz képest, ak-kor a túlzott deficit megelőzése érdekében ak-korai figyelmeztetést ad ki az érintett tagál-lamnak a szükséges kiigazító lépések megtétele érdekében. A túlzott deficitet később egy minimális határértékhez rögzítve definiálták. E minimális határértéket az éves GDP 0,8–1 százalékában határozta meg a Bizottság. Ha középtávon a deficit ezt a mértéket megha-ladja, akkor az adott országot felszólíthatják óvatosabb fiskális politika folytatására.

Ha a következő monitoring idején is fennáll a jelzett eltérés a költségvetési pozíciókban a középtávú céloktól vagy az alkalmazkodási úttól, akkor a Tanács az érintett tagállamot ajánlásban kéri fel azonnali kiigazító lépésekre. Ezt az ajánlást a Tanács nyilvánosságra hozza.

A Gazdasági és Monetáris Unióban részt nem vevő EU-tagállamoknak konvergencia-programot kell készíteniük. Ennek a tartalma valamivel bővebb, mint a GMU-tagok által készített stabilitási programoké. Így a középtávon kiegyensúlyozott vagy többletet eredményező fiskális politika bemutatása mellett a középtávú monetáris politikát is pre-zentálni kell, bemutatva a monetáris politikai célkitűzések és az ár- és árfolyam-stabilitás közötti összefüggéseket is.

A konvergenciaprogramok minősítési kritériumai, a véleményezésükre és a célok érvé-nyesítésére szolgáló eljárások egy kivétellel megegyeznek a GMU-tagállamokra vonat-kozó stabilitási követelményekkel. A GMU-ban részt nem vevő EU-tagállamok gazda-ságpolitikáinak felügyelete során ugyanis a Bizottság azt is vizsgálja, hogy a gazdaság-politikák mennyire erősítik a stabilitást, s ezáltal elkerülik-e az árfolyamok helytelen igazodását és a nominális árfolyamok fluktuációit.

Az eddigi magyar konvergenciaprogramokat a Pénzügyminisztérium készítette. A kon-vergenciaprogramok időhorizontja a jelenlegi, az elmúlt és a következő három évre ter-jed ki, tehát rövidebb, mint a nemzeti fejlesztési tervek hétéves időtávja. Tartalma is gyö-keresen különbözik a nemzeti fejlesztési tervekétől, mert középpontjában a fiskális pozí-ció alakulása áll. A konvergenciaprogram inkább az átfogó nemzeti fejlesztési stratégiá-hoz áll közelebb, de mind időhorizontját, mind tartalmát tekintve sokkal szűkebb annál.

Az eddig kidolgozott konvergenciaprogramok és az I. Nemzeti Fejlesztési Terv között megvan az összhang, de a Nemzeti Fejlesztési Tervhez hasonlóan a program sem illeszkedik hosszú távú nemzeti fejlesztési stratégiába. A

konvergencia-program sajátosságaiból az következik, hogy a Pénzügyminisztériumot sem célszerű kizárni a tervezésből, hanem meg kell határozni kompetenciáját és felelősségét.

Nincs, de nem is lehet állásfoglalás abban a kérdésben, hogy a közép- és hosszú távú stratégiai fejlesztési tervet a jelenlegi költségvetéshez igazítják-e, vagy a helyzetértéke-lés alapján kialakított stratégiához és annak szakmapolitikai prioritásaihoz és céljaihoz rendelik hozzá a költségvetést (Jobbágy Valér [2003], 251. oldal). Ugyanakkor az eset-leg szükségessé váló gyökeres költségvetési változtatások végrehajtása a kormány poli-tikai legitimitásától is függ.

A stabilitási, illetve konvergenciaprogram és a nemzeti fejlesztési terv, illetve a közös-ségi támogatási keretterv közötti kapcsolat nagyságrendi összefüggések miatt csak a leginkább támogatott, elmaradott, kis nemzetgazdasági dimenziójú országok esetében van. A strukturális alapok és a Kohéziós Alap 2000 és 2006 közötti időszakra előirány-zott forrásai a 2000. évi GDP 2,9 százalékát tették ki Görögország és Portugália, 1,4 százalékát Spanyolország esetében. Ez az arány 0,1 és 0,4 százalék között mozgott a többi régi EU-tagállam esetében. A közösségi források tehát a görög, a portugál és a spanyol beruházásokat egészítették ki olyan mértékben, hogy nagyságrendjüket figye-lembe kellett venni a stabilitási programokban. A többi EU-tagállam esetében a közös-ségi források elhanyagolható mértékben érintették, illetve érintik a beruházásokat.

A stabilitási, illetve konvergenciaprogram és a nemzeti fejlesztési terv, illetve a közös-ségi támogatási keretterv közötti legerőteljesebb kapcsolatot a Kohéziós Alap forrásai-hoz való forrásai-hozzáférés feltételei teremtik meg. Mint ismert, a Kohéziós Alap forrásaiforrásai-hoz azok az országok juthatnak hozzá, amelyek vásárlóerő-paritáson mért egy főre jutó GDP-je a közösségi átlag 90 százalékánál alacsonyabb, és amelyek stabilitási, illetve konvergenciaprogramot dolgoznak ki. Ha az érintett ország nem teljesíti a stabilitási, illetve konvergenciaprogramban általa vállalt célokat, akkor az EU elvileg felfüggeszt-heti a Kohéziós Alapból juttatott támogatások kifizetését. Ha a Kohéziós Alap forrásaira jogosult EU-tagállam a Gazdasági és Monetáris Uniónak is (jelenleg Írország, 2007.

január 1-jétől Szlovénia), akkor nem a konvergenciaprogram, hanem a stabilitási prog-ram a vizsgálódás és az értékelés alapja. A stabilitási, illetve a konvergenciaprogprog-ramban vállalt kötelezettségek teljesítésének elmulasztása nem érinti a strukturális alapok forrá-saihoz való hozzáférést.

A velük szemben támasztott követelményekből (felépítés, időhorizont stb.) adódóan a stabilitási, illetve a konvergenciaprogramoknak nem kell részletesen foglalkozniuk a nemzeti fejlesztési tervvel vagy a közösségi támogatási kerettervvel. Ennek ellenére a stabilitási, illetve konvergenciaprogramok több helyen is megemlítik a közösségi forrá-sok bevonását. Bizonyos feladatok és politikák finanszírozásakor (például foglalkozta-tás, munkaerőpiac stb.) megjelennek a közösségi források. A stabilitási és a konvergen-ciaprogramok beruházásokkal foglalkozó fejezetébe természetesen be kell illeszteni a közösségi forrástranszfert, továbbá a beruházásokkal összefüggő tovagyűrűző hatások prognosztizálásakor is figyelembe kell venni azt. E konzisztencia-követelményeket ter-mészetesen érvényesítik. Különbségek előfordulhatnak akkor, ha a stabilitási, illetve konvergenciaprogramban más módszert alkalmaznak a közösségi források számbavéte-lére, mint a nemzeti fejlesztési tervben.

Tanulságosak Portugália tapasztalatai, ahol az 1997 és 2000 közötti időszakban az álla-mi költségvetés GDP-arányos hiányát az 1997. évi 2,9-ről 2000-ben 1,5 százalékra kí-vánták mérsékelni. Ezzel együtt a GDP-arányos költségvetési kiadásokat is 1,5 száza-lékponttal kívánták csökkenteni. A konvergenciaprogram lényeges célkitűzése volt, hogy az állami költségvetésen belül növekedjenek a felhalmozási kiadások. A konver-genciaprogram része lett volna a helyi és területi önkormányzatok rendszerének reform-ja, amely többek között tartalmazta volna azok finanszírozásának reformját. Az 1998.

novemberi népszavazás negatív eredménye miatt azonban nemcsak a közigazgatás re-formja maradt el, hanem az államháztartás ezen alrendszeréé is. Az államháztartás többi alrendszerében viszont tovább folytattak néhány reformot. Az adórendszer reformja elsősorban technikai jellegű intézkedéseket tartalmazott, amelyek az adózás rendjének átláthatóságát voltak hivatva növelni. A társadalombiztosítás reformja az önfoglalkozta-tók járulékfizetésének és társadalombiztosítási ellátásának helyzetét rendezte. A struktu-rális alapok és a Kohéziós Alap forrásait a beruházásoknál vették figyelembe, külső adottságként. A program csak az említés szintjén foglalkozott velük.

A konvergenciaprogram megsértését először Portugália esetében kívánták szankcionálni 2002 elején. A hiánytúllépés miatti eljárást megindították, de a Kohéziós Alap Portugá-liát megillető forrásai folyósításának felfüggesztésére sosem került sor, végül is speciá-lis, az ország sajátos helyzetét figyelembe vevő megoldás született.

A stabilitási, illetve konvergenciaprogramok elemzése fejlesztési szempontból azért nem indokolt, mert azok „hozott anyagból” dolgoznak, azaz a nemzeti fejlesztési tervben, illetve a közösségi támogatási kerettervben szereplő projektek jelennek meg bennük aggregált formában, azaz a beruházások adataiban. Jellegükből adódóan a stabilitási, illetve konvergenciaprogramok nem sokat tudnak hozzátenni a nemzeti fejlesztési ter-vekhez, illetve közösségi támogatási kerettervekhez.