A Stabilitási és Növekedési Paktum fontosabb feszültségforrásai

A GDP-arányos költségvetési deficit felső határértékének kialakításakor abból indultak ki, hogy a költségvetési bevételeknek fedezniük kell a folyó kiadásokat, tehát a folyó költségvetési tételek esetében a deficitfinanszírozást lehetőség szerint el kell kerülni.

Hitelből csak az állami-közületi szektor beruházásait szabad finanszírozni. Empirikus tapasztalatok alapján a Maastrichti Szerződés aláírása előtti években a tagállamok költ-ségvetési forrásokból fedezett beruházásai a GDP 3 százaléka körüli értékének feleltek meg. A költségvetési beruházások kamatterhei e mérték betartásával még nagyobb fe-szültségek nélkül finanszírozhatók. A 3 százalékos GDP-arányos éves költségvetési deficit felső határérték, amely független attól, hogy a gazdaság éppen felszálló vagy leszálló szakaszban, esetleg recesszióban van.

A kiegyensúlyozott költségvetés mögött az a filozófia húzódik meg, hogy a jelen gene-ráció fizet a jelen kiadásaiért még akkor is, ha a jelenben eszközölt kiadások, pontosab-ban beruházások eredményei középtávon jelentkeznek. A hatékonyság és a méltányos-ság azonban azt kívánja, hogy egy közpénzből finanszírozott beruházásért (amely pél-dául a környezetet tisztítja) részben azok a jövőbeli generációk is fizessenek, amelyek e beruházás hasznát élvezni fogják. Az viszont megengedhetetlen, hogy a jövő generációi

fizessenek azokért az előnyökért, amelyeket a jelen generációja élvez⁹⁷. A Stabilitási és Növekedési Paktum által előírt, középtávon kiegyensúlyozott költségvetési pozíció kor-látozza a közszféra hitelből finanszírozott beruházásait, ami a számottevő infrastrukturá-lis fejlesztések előtt álló új tagállamok számára lehet hátrányos.

A GMU beindításának tervét olyan időszakban dolgozták ki (az 1980-as években), ami-kor a közgazdasági gondolkodás homlokterébe a kiegyensúlyozott, inflációmentes nö-vekedés került. Meggyőződéssé vált, hogy a Philips-görbe hipotézis (hosszú távon leg-alábbis) nem érvényes, azaz úgy is elképzelhető a munkanélküliség elleni küzdelem, hogy azt nem kíséri az árszínvonal emelkedése. Az infláció kialakulását és tartós meglé-tét strukturális okokra vezették vissza, ezért az 1980-as évek általános felfogásává vált, hogy a pénzügypolitika nem képes hatékonyan beavatkozni a gazdaság folyamataiba. A legtöbb, amit a gazdaságpolitika tehet az, hogy a ciklusok által gerjesztett recessziók esetén segíti a gazdaság alkalmazkodását. A költségvetési politikának tartózkodnia kell a túlzott mértékű eladósodástól és a folyamatos deficitfinanszírozástól. A túlzott mérté-kű deficit egy szinten túl az államadósság GDP-ben mért arányának olyan mértémérté-kű nö-vekedését eredményezi, ahol az adósságszolgálat egyre nagyobb terhe mellett a fenn-tarthatóság kérdőjeleződik meg.

A kiegyensúlyozott költségvetési pozíció szükségessége mögött az a feltételezés is meg-húzódik, hogy a nagyarányú költségvetési deficit emelné a kamatlábakat az eurózóná-ban, ezáltal nőne az Európai Központi Bankra nehezedő nyomás a monetáris politika lazítására. A monetáris politika lazítása viszont növelné az inflációt. Ennek az inflációs nyomásnak az elkerülése érdekében szükséges a költségvetési deficitek megfelelő hatá-rok között tartása.

Ezt az érvrendszert két oldalról is bírálják. Egyrészt a globalizált pénzügyi piacokon a reálkamatlábat nemzetközi folyamatok alakítják. A reálkamatlábat költségvetési politi-kákkal nem lehet könnyen befolyásolni. Ezért kicsi annak a veszélye, hogy az Európai Központi Bankra a tagállamok rossz költségvetési politikái miatt lehessen nyomást gya-korolni az inflációs célok tekintetében. Az EKB szempontjából a költségvetési politikák hatása túlságosan kicsi ahhoz, hogy számítson az egyéb tényezők között⁹⁸.

Másrészt a Gazdasági és Monetáris Unió tagállamai lemondtak a nemzeti monetáris politikáról, ezáltal nélkülözik a recessziók elleni fellépés egyik lényeges eszközét. A recessziókkal szemben csak a fiskális politika vethető be. A túlságosan szigorú költség-vetési szabályok viszont lehetetlenné teszik a GMU-országok számára a recessziók gaz-daságpolitikai kezelését. Ilyen körülmények között legfeljebb az Európai Központi Bankra gyakorolhatnak nyomást a közösségi szintű monetáris politika enyhítése érdeké-ben, amit meg a vonatkozó közösségi jogszabályok tiltanak⁹⁹.

A Stabilitási és Növekedési Paktum kidolgozása és elfogadása mögött az a feltételezés is felfedezhető, hogy a nagy GDP-arányos költségvetési deficit és államadósság táplálja az inflációt. Ez a feltételezés azonban az ezredforduló után egyre kevésbé állja meg a

97 Jean Pisani-Ferry: Balancing the stability pact. Financial Times, 2002. június 26., 15. oldal.

98 Paul De Grauwe: Europe’s instability pact. Financial Times, 2002. július 25., 11. oldal.

99 Paul De Grauwe: Europe’s instability pact. Financial Times, 2002. július 25., 11. oldal.

lyét, 2001 óta ugyanis az infláció csökkenő irányzatú a Gazdasági és Monetáris Unió-ban, még azokban a tagországokban is, amelyek GDP-arányos költségvetési deficitje meghaladta a 3 százalékos referenciaértéket. Az infláció gyorsulását nem a költségvetési hiány megugrása idézte elő, hanem más ok, például a nyers- és fűtőanyagok világpiaci árának emelkedése.

A GDP-arányos államadósságnak azért szabtak felső korlátot, mert az államadósság nemcsak a költségvetési deficit emelkedése miatt nőhet, hanem attól jórészt függetlenül is, állampapírok kibocsátása révén. (A Maastrichti Szerződés egyébként nem engedélye-zi az államháztartási hiány jegybanki finanszírozását, a deficitet a pénz- és tőkepiacról bevont forrásokkal szabad finanszírozni.)

A GDP 3 százalékában maximált államháztartásihiány- és 60 százalékában rögzített államadósság-követelményt az 1990-es évtizedben az utóbbi három-négy év növekedési irányzatainál jóval kedvezőbb feltételezések mellett alakították ki. A kritérium a jelen-leginél sokkal magasabb hosszú távú, fenntartható gazdasági növekedési ütem feltétele-zésén alapult az Európai Unióban. Abból indultak ki, hogy az EU nominális GDP-je éves átlagban 5 százalékkal bővül hosszú távon. Ebben az esetben a 60 százalékos GDP-arányos államadósság maximum 3 százalékos GDP-GDP-arányos államháztartási deficit ese-tén tartható fenn hosszú távon.

Lassúbb GDP-dinamika esetén a 3 százalékos GDP-arányos államháztartási deficit el-érése nehezebb, nagyobb terhet ró az egyes országokra, mint akkor, amikor a gazdaság gyors ütemben bővül. Az utóbbi években az Európai Unió gazdasági növekedési feltét-eleiben bekövetkezett változások, a potenciális gazdasági növekedési ütem csökkenése tehát megnehezítette az SNP rendelkezéseinek a betartását. Jelenleg az EU nominális GDP-jének trendszerű növekedése évi 3,5 százalék, ekkor 2,1 százalékos GDP-arányos hiány esetén lenne fenntartható a 60 százalékos GDP-arányos államadósság¹⁰⁰.

A Stabilitási és Növekedési Paktumot a hiányos elméleti megalapozottság miatt is érték bírálatok annak ellenére, hogy az egyezmény nem tudományos elaborátum, ahol a pon-tosság és az elegancia az érték. Az SNP átlagosan vagy átlag alatt informált befektetőket és EU-ügyekben az EU-átlag 35 százalékában aktív szavazókat hivatott eligazítani, amelynek legfőbb erénye az egyszerűség és egyértelműség (Csaba László [2005], 15.

oldal).

Az elmélet oldaláról bírálók joggal mutatnak rá, hogy hosszú távon kiegyensúlyozott vagy egyensúlyhoz közeli államháztartási pozíció követelményéből az következik, hogy az államadósság egyszer nullára csökken. Ez nem optimális, mert figyelmen kívül hagy-ja a közpénzből fedezett beruházások finanszírozásában a nemzedékek közötti teher-megoszlás elvét. Hosszú távon ad abszurdum az sem zárható ki, hogy az EU-tagállamok kormányai nettó hitelezőkké válnak, ami a termelőeszközök részleges kollektivizálását eredményezheti, mert az államháztartási többletet az üzleti szféra által kibocsátott érték-papírokba kellene fektetni (idézi Orbán Gábor – Szapáry György [2004], 812. oldal). A

100 Daniel Gross: The Commission and the Stability Pact. Cesifo Forum, Vol. 5., No. 4., Winter 2004, 11. oldal.

belátható időtávon jelentkező gyakorlati problémákat tekintve a paktum nem foglalkozik az államadósság optimális nagyságával, a tagállamok adottságaiban meglévő különbsé-gekkel (alacsonyabb gazdasági fejlettségi szintű országokban a felzárkózást hitelből finanszírozott infrastrukturális és egyéb beruházások segítik), valamint a GMU aggre-gált költségvetési helyzetével (nem a tagállamok költségvetési pozíciója a legfontosabb, hanem a GMU egészéé, Orbán Gábor – Szapáry György [2004], 812. oldal).

A Stabilitási és Növekedési Paktum működőképes a konjunktúraciklusok felfelé ívelő szakaszában, viszont pótlólagos fék a gazdaságok számára akkor, amikor a növekedési ütem lassul vagy recesszió alakul ki. A Stabilitási és Növekedési Paktum lassú gazdasá-gi növekedés vagy recesszió idején nem engedi érvényesülni az ún. beépített fiskális stabilizátorokat. Ilyen beépített automatikus stabilizátor például az adók automatikus csökkenése és a jóléti kiadások emelkedése recesszió idején. A Gazdasági és Monetáris Unióban a lassúbb növekedés következtében a zsugorodó adóbevételek a költségvetési deficitek felduzzadásához vezettek. A Stabilitási és Növekedési Paktum azonban kön--nyen eredményezhet pro-ciklikus, azaz a ciklikus kilengéseket erősítő politikát, mert arra kényszeríti a kormányokat, hogy recesszióban vagy lassú gazdasági növekedés ide-jén is megszorító fiskális politikát kövessenek.

Az Európai Bizottság szakértőinek ellenérve az, hogy a hiba nem a Stabilitási és Növe-kedési Paktumban van, a pro-ciklikusság nem az SNP-ből következik, hanem abból, hogy a GMU tagállamai elmulasztották a fiskális alkalmazkodást a konjunktúraciklus felfelé ívelő ágában, azaz nem csökkentették államháztartási hiányukat akkor, amikor azt nagyobb feszültségek nélkül megtehették volna, nem halmoztak fel költségvetési tartalékokat a szűkebb időkre. Mivel a fellendülés idején keletkezett államháztartási bevételeket (vagy azok számottevő hányadát) elköltötték, ezért recesszióban csak rest-riktív fiskális politikával tudnak eleget tenni a Stabilitási és Növekedési Paktum köve-telményeinek. Az automatikus stabilizátorok azon országokban működnek zökkenőmen-tesen, amelyek költségvetése egyensúlyban van. Itt ugyanis van mozgástér, lehet növelni a költségvetési hiányt súlyosabb következmények nélkül.

A Stabilitási és Növekedési Paktum rovására legfeljebb az írható, hogy a szankciók túl-ságosan későn lépnek életbe, akkor, amikor az államháztartási hiány meghaladja a GDP 3 százalékát. Ezt megelőzően nincsenek hatékony szankciók. Például nincs intézményes, számon kérhető garancia és eljárás arra, hogy a GMU-tagországok a konjunktúraciklus felfelé ívelő szakaszában kiegyensúlyozott vagy szufficites államháztartási pozíciót érjenek el, holott az államháztartási egyensúly a paktum kifejezett célja¹⁰¹. A Stabilitási és Növekedési Paktum pro-ciklikus hatása is éppen erre vezethető vissza. A cél, vala-mint az eszközök és eljárások közötti aszimmetriát meg kell szüntetni. Azokat a külön-leges körülményeket is tisztázni kell, amelyek fennállása esetén a pénzügyminiszterek felfüggeszthetik a szankcionálási eljárást.

A Stabilitási és Növekedési Paktum belső ellentmondása, hogy egy jogi folyamatot poli-tikusok intéznek, ami felpuhíthatja a jogi szankciókat, miként az Németország és

101 Wolfgang Munchau: Flexible rules for Europe, strictly enforced. Financial Times, 2004. janu-ár 19., 13. oldal.

ciaország esetében már megtörtént. A jogi megközelítés azt kívánná, hogy a szankciók-kal kapcsolatos döntéseket ne az Ecofin, hanem az Európai Bíróság hozza meg. Ha az ellentmondást politikai úton kívánják feloldani, akkor a szankciókat kellene olyan mér-tékben enyhíteni, hogy az Ecofin merje alkalmazni azokat (CESinfo [2005], 34. oldal).

További gyengeség az időtényező, ugyanis mire a szankciókra sor kerül, addigra egé-szen mások lesznek a körülmények az érintett országban.

A paktum átalakítása kulcskérdésének tartották, illetve tartják az intézményi felügyele-tet. Az eddigi tapasztalatok alapján a fiskális fegyelem érvényre juttatásához megfelelő közösségi vagy más intézményekre is szükség van, az Európai Bizottság ugyanis tehe-tetlen akkor, ha egyes tagállamok nem tartják be a szabályokat.

A felügyelettel kapcsolatban a kiindulópont az, hogy a leghatékonyabb ellenőrzés a piacon, illetve a GMU-tagok hosszú távú önérdekén alapul. A Gazdasági és Monetáris Unióban a tagállamok elveszítik a monetáris és az árfolyampolitika feletti ellenőrzést.

Ebből következően több, nem pedig kevesebb fiskális szabadságra van szükségük, amit egyébként a Nizzai EK-Szerződés biztosít.

A túlzott deficitek felett a pénz- és tőkepiacok is ellenőrzést vagy felügyeletet gyakorol-nak. Növekvő államháztartási hiány esetén ugyanis a laza fiskális politikát folytató or-szág államadóssága után fizetett kamat emelkedik. A Gazdasági és Monetáris Unió egy országának az államcsődje kiszámíthatatlan hatásokkal járna a többi tagállamra nézve, erőteljes intervencióra kényszerítve az Európai Központi Bankot, ezáltal veszélyeztetné a monetáris stabilitást.

Nem lehet azonban azt sem figyelmen kívül hagyni, hogy az államcsőd (az állampapírok vissza nem fizetése) kockázata minden ország esetében fennáll, nemcsak a GMU eseté-ben, mégsem tartják szükségesnek a kormányok azt, hogy korlátozzák a GDP-arányos költségvetési hiányt. Vajon miért tartották nagyobb veszélynek az államcsődöt a Maast-richti Szerződés alkotói a Gazdasági és Monetáris Unió esetében, mint a többi országé-ban? Azért, mert a GMU-ban az inflációra vonatkozó konvergenciakritérium miatt nem jöhet szóba a költségvetési hiányok pótlólagos pénzkibocsátással történő finanszírozása.

Egyébként a GMU-ban is igen csekély az államcsőd valószínűsége. A nemzeti kormá-nyok számára a fizetőképesség és fizetőkészség felmondásának a politikai költsége óriá-si. A szavazók azonnal büntetnék azt a kormányt, amely nem képes a fizetőképességet fenntartani. A kormányok fizetőképessége, tágabb értelemben az államcsőd szempontjá-ból nem a folyó költségvetési pozíció a lényeges, hanem az államadósság szintje.

Addig, amíg a GMU hitelesen tudja képviselni, hogy nem segíti ki azon tagállamait, amelyek nem fizetik az államadósságuk után járó kamatokat, a Stabilitási és Növekedési Paktum szigorú szabályait nyugodtan el lehet hagyni. A GMU-tagállamokat ebben az esetben a szuverén kötvénypiac fegyelmezné. Ezen a piacon az adósságszolgálati költ-ségeket a fiskális politika hitelessége szabályozza. Az Európai Központi Bank által megállapított, a GMU egészére vonatkozó kamatlábat az összes tagállam fiskális helyze-te befolyásolja. Ha egy fontos országban lazul a fiskális fegyelem, akkor ez a többi or-szágot bünteti az egyébként elvárhatónál szigorúbb monetáris politika révén.

Nem életszerű ugyanakkor azt feltételezni, hogy ha egy ország „csődbe jut”, akkor azt a többi tétlenül szemlélné¹⁰². Nehezen hihető, hogy a GMU egyik tagállamának „csődje”

által kiváltott, a bankrendszerét, ezen keresztül a többi tagország pénzügyi stabilitását fenyegető válság esetén a többi tagállam és az EKB ne segítene. Ezért a Nizzai EK-Szerződés korábban említett segítségmegtagadási klauzulája nem tekinthető hitelesnek.

Ugyanakkor az az ország, amely nagyon eladósodott, nyomást gyakorolhat a nagyobb infláció érdekében (az antiinflációs politika feladásával) terhei mérséklésére. Ha egy ország, például Németország nagy költségvetési hiányokat produkál, akkor a piacok a magasabb kamatlábat az egész GMU-ra terhelhetik, tehát nem vétkes országokat is bün-tethetnek, ahogy ez a német egység megvalósítása után történt az Európai Monetáris Rendszer elnevezésű árfolyam-együttműködésben.

Mivel a piacok feltételezik, hogy egyik GMU-tagállamot sem engedik csődbe menni, ezért mindegyik tagállam érdekelt a többi tagállam fiskális fegyelmében. E kölcsönös függőségi viszonyok miatt a szankciók önmagukban nem lehetnek eredményesek.

Szankciók helyett kölcsönös felügyeletre van szükség, ami figyelmezteti a piacokat, ha egy ország fiskális politikája kezd fenntarthatatlanná válni.

Bizottsági vélemények szerint a gazdasági növekedési ütem lassulása idején a Közösség nem idézhet elő olyan helyzetet, amelyben a költségvetési deficit olyan mértékűre nő, hogy a jövőbeli kiigazítás nehezebbé váljon. Ezért a Bizottság hosszú távon is ügyelni kíván a tagállami költségvetések kiegyensúlyozottságára. A Bizottság álláspontja szerint a Stabilitási és Növekedési Paktum a Gazdasági és Monetáris Uniót a magasabb kamat-lábaktól is megvédi. A paktum léte az Európai Központi Banknak nagyobb manőverezé-si teret enged és nagyobb biztonságot ad a tagállami költségvetémanőverezé-si politikákat illetően. A paktum csökkenő adóbevételek és/vagy növekvő társadalombiztosítási kiadások, illetve a vártnál alacsonyabb növekedés esetén is hatékony.

Más szakértők ennél árnyaltabban ítélik meg a helyzetet. Egyáltalán nem tartják evi-densnek azt, hogy az euró iránti bizalom fenntartásában akkora a szerepe a költségvetési fegyelemnek, mint ahogyan azt az Európai Bizottság feltételezi. Ha a GMU egyik tagál-lama növeli költségvetési kiadásait, akkor ennek a hatása a többi tagállamban uralkodó kamatlábra minimális lesz. Addig, amíg az egyes tagállamoknak az Európai Központi Bank és a többi tagállam által történő kisegítését tiltja a Nizzai EK-Szerződés, addig a nemfizetési kockázat a kölcsönnyújtóra hárul. Ez a kockázat azonban szükségképpen tükröződik az állampapírok után fizetett kamatok nagyságában.

A piaci mechanizmusokon túlmutató ellenőrzést illetően a kérdés az, hogy milyen in-tézmény végezze ezt a felügyeletet. Az Európai Bizottság szóba jöhet, de a Stabilitási és Növekedési Paktum eddigi története nem sok jóval biztat a hitelesség terén, mert a Bizottság politikailag befolyásolható és szavahihetősége is megingott. Ennél jobb, hite-lesebb intézménynek tűnik az Európai Központi Bank, a Nemzetközi Valutaalaphoz hasonló szereppel. Ehhez azonban még jobban kell hangsúlyozni azt, hogy az EKB soha

102 Az amerikai szövetségi kormány sem engedné meg, hogy bármelyik szövetségi állama csődbe menjen. Törvény írja ugyan elő, hogy a szövetségi államok költségvetéseinek kiegyensúlyozot-taknak kell lenniük, de Kalifornia példája arra utal, hogy a törvény megkerülhető.

nem segíthet ki egyetlen kormányt sem. Ez az intézményi felügyelet jobban orientálná a piacokat, mint egy olyan Stabilitási és Növekedési Paktum, amelynek előírásait nem lehet érvényesíteni. A Center for Economic Policy Research nevű londoni kutatóintézet ennél is tovább megy. Álláspontja szerint független testületre lenne szükség, amely minden egyes tagállam fiskális politikájára tehetne ajánlást. Az egyes országok minden évben e tanács elé terjesztenék költségvetési terveiket, amely véleményezné azokat.¹⁰³ Más szakértők azt javasolják, hogy minden ország állítson fel fiskális politikai bizottsá-got, amelynek feladata az adósság hosszú távú fenntarthatóságával összhangban lévő éves államháztartási hiány megállapítása lenne. Mások a Gazdasági és Monetáris Unió szintjén hoznának létre fenntarthatósági tanácsot azzal a feladattal, hogy az kísérje fi-gyelemmel a tagállamok fiskális politikáinak fenntarthatóságát (az ezzel kapcsolatos szakirodalmat idézi: Orbán Gábor – Szapáry György [2004], 814-815. oldal). E javasla-tok közös vonása, hogy az EKB-hez, illetve a nemzeti jegybankokhoz hasonló intézmé-nyek felállításával kívánják a fiskális fegyelmet megszilárdítani.

Kétségtelen tény, hogy bármilyen ilyen „nemzetek feletti” intézmény, amelynek függet-lensége a GMU-tagországok kormányaitól sokkal nagyobb mértékű, mint a pénzügymi-nisztereké vagy az Európai Bizottságé, hatékonyabb felügyeletet gyakorolna, mint a jelenlegi rendszer. Ezzel kapcsolatban további kérdés az, hogy el lehet-e érni az állam-háztartási fegyelem betartatását szankciók nélkül, reálisabb feltételek kialakításával, a piac segítségével és józan érvekkel.

Az államháztartási egyenlegről szóló döntés a bevételeket és a kiadásokat, illetve azok szerkezetét is érinti. Politikai szempontból nehezen képzelhető el, hogy a pénzügymi-niszterek bármilyen független szervezethez delegálnák fiskális politikai hatáskörüket.

Tekintettel arra, hogy a gazdaságpolitika tárgya egy lehetséges megközelítésben a jöve-delmek keletkezése és elosztása, és nincs érdeksemleges gazdaságpolitika, ezért az is kérdéses, hogy a kormányok készek-e jobban megfogadni bármilyen független intéz-mény javaslatait, mint az Európai Bizottságéit vagy az Ecofinéit. Megalapozottan felté-telezhető, hogy a költségvetés független intézmények révén történő felügyelete azokban az országokban kerül elsősorban napirendre, ahol nincs konszenzus a követendő fiskális politikáról a gazdasági szereplők között, illetve nem működik a szociális partnerség.

Tekintettel arra, hogy a gazdaságpolitika tárgya egy lehetséges megközelítésben a jöve-delmek keletkezése és elosztása, és nincs érdeksemleges gazdaságpolitika, ezért az is kérdéses, hogy a kormányok készek-e jobban megfogadni bármilyen független intéz-mény javaslatait, mint az Európai Bizottságéit vagy az Ecofinéit. Megalapozottan felté-telezhető, hogy a költségvetés független intézmények révén történő felügyelete azokban az országokban kerül elsősorban napirendre, ahol nincs konszenzus a követendő fiskális politikáról a gazdasági szereplők között, illetve nem működik a szociális partnerség.