2. GAZDASÁGPOLITIKAI KIHÍVÁSOK ÉS KÖVETELMÉNYEK
2.2. Gazdaságpolitikai koordináció
Egy széles körben elfogadott definíció értelmében a gazdaságpolitika tárgya a jövedel-mek keletkezése és elosztása, ebből adódóan nincs érdeksemleges és politikai elkötele-zettség nélküli gazdaságpolitika. Következésképpen közös gazdaságpolitika kialakítása az EU-ban akkor lenne lehetséges, ha mögötte politikailag elkötelezett kormány lenne.
(Ez érdekes kérdéseket vet fel a politikai unióval kapcsolatban is.) Közös európai uniós kormány hiányában a tagállamok megelégedtek, illetve megelégednek gazdaságpolitikáik
22 Michael Ehrke: A francia „nem” után. Élet és Irodalom, XLIX. évfolyam, 25. szám, 2005.
június 24., 13. oldal.
összehangolásával. E mögött az az álláspont húzódik meg, hogy a tagállamok gazdaság-politikájukat közös ügynek tekintik és azt a Tanácson belül összehangolják.23 Mind a gazdaságpolitikai célrendszer, mind a gazdaságpolitikai koordináció cél- és eszközrend-szere kellően általános és rugalmas ahhoz, hogy közösségi szintű „kormány” vagy nem-zetek feletti intézmények nélkül működjön, és kezelhetők maradjanak a tagállamok gaz-daságpolitikai célrendszereiben meglévő különbségek.
Az Európai Unióban a gazdaságpolitikai koordináció három pillérre támaszkodik. Az első pillér a mindenkori gazdasági helyzet és a kilátások közös értékelése, a második az egyetértés a megfelelő politikákról, a harmadik a tagállamok készsége arra, hogy a saját szintjükön megtegyék a megfelelő gazdaságpolitikai intézkedéseket.
A gazdaságpolitikai koordináció alapját az Európai Tanács értekezletein elfogadott poli-tikai állásfoglalások képezik, amelyekben rögzítik a leglényegesebb rövid távú gazda-ságpolitikai célokat és követelményeket. Ezek alapján az Európai Bizottság ajánlására építve az Európai Unió Tanácsa (azon belül a gazdasági és pénzügyminisztereket tömö-rítő Ecofin) dolgozza ki és fogadja el minősített többséggel a tagállamok és a Közösség gazdaságpolitikájára vonatkozó átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokat. A tagálla-mok gazdaságpolitikai koordinációjának és döntéshozatali folyamatának a központja tehát az Ecofin.
A gazdaságpolitikai koordináció a Gazdasági és Monetáris Unióba még be nem lépett országokra is kiterjed. Átfogja mindazokat a nemzeti gazdasági fejlődési trendeket és gazdaságpolitikákat, amelyek befolyásolhatják a pénzügyi és fiskális folyamatokat vagy az egységes belső piac működését. Ezek a következők (General Secretariat of the Council of the European Union [1999], 85. oldal):
a makrogazdasági fejlemények szoros figyelemmel kísérése az EU-tagállamokban a fenntartható konvergencia biztosítása érdekében;
az euróárfolyam alakulásának nyomon követése annak ellenére, hogy az árfo-lyamot más tényezők befolyásolják, az más politikák eredményeként változik;
a költségvetési pozíciók és politikák felügyelete a Maastrichti Szerződéssel és a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban;
a tagállamok strukturális politikáinak figyelemmel kísérése a munkaerő-, az áru- és a szolgáltatáspiacokon, a költség- és az ártrendek nyomon követése abból a szempontból, hogy mennyire befolyásolhatják a fenntartható inflációmentes gaz-dasági növekedést és a munkahelyteremtést. Ide tartozik még a nemzeti foglal-koztatási akcióprogramok vizsgálata is, különös tekintettel az aktív munkaerő-piaci politikára;
a nominális és a reálbérek alakulásának figyelemmel kísérése az átfogó gazda-ságpolitikai iránymutatásokkal összhangban;
adóreformok elősegítése a hatékonyság javítása és a káros adóverseny elkerülése érdekében.
23 EK-szerződés 99. cikk (1) bekezdés.
A fenti felsorolásból kitűnik, hogy a gazdaságpolitika tagállami keretekben maradó ele-meit is figyelemmel kísérik, főleg azokat, amelyek a Gazdasági és Monetáris Unió inflá-ciós kilátásait is befolyásolják (például bér- és jövedelempolitika, adózás), mert azok az infláción keresztül a GMU monetáris feltételeire is hatnak.
Az Európai Bizottság évente jelentést hoz nyilvánosságra arról, hogy a tagállamok mi-lyen mértékben követték a gazdaságpolitikai ajánlásokat. E jelentések célja az, hogy felhívja a közvélemény figyelmét a gazdaságpolitikai koordinációra, s ezáltal a Bizott-ság nyomást tudjon gyakorolni a tagállamok kormányaira a gazdaBizott-ságpolitikai alkalmaz-kodás érdekében.
Fontos hangsúlyozni, hogy a közösségi átfogó gazdaságpolitikai iránymutatás nem jogi-lag kötelező közösségi jogszabály formáját ölti, hanem jogijogi-lag nem kötelező ajánlás, amely cselekvési és magatartási elvárásokat tartalmaz a címzettekkel szemben. A jelek szerint az alapszerződés kidolgozói szerint az EU tagállamai között megvan a kellő ér-dekközösség ahhoz, hogy jogilag kötelező jogszabályok nélkül is ki tudjanak alakítani közös álláspontot a gazdaságpolitikai célokról. Az ajánlás természetéből az is követke-zik, hogy nincs lehetőség a jog eszközeivel kikényszeríthető szankciókra azokkal a tag-országokkal szemben, amelyek a közösségi átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásoktól eltérő gazdaságpolitikát folytatnak.
A tapasztalatok alapján a jogilag nem kötelező, szankciókkal nem járó ajánlásoknak is van visszatartó erejük. A tagállamok kormányainak tekintélyét rombolja a közösségi intézmények esetleges elmarasztaló értékelése. A kormányzati szavahihetőség kérdéses-sé válása kedvezőtlen gazdasági folyamatokat is kiválthat. Sok, elsősorban külföldi piaci szereplő juthat ugyanis arra a következtetésre, hogy nem érdemes gazdasági aktivitását fokozni olyan országban, ahol a kormány gazdaságpolitikája nem kiszámítható.
Ami a döntéshozatal sajátosságait illeti, a hagyományos gyakorlattal összhangban a Bizottság alakítja ki a közösségi átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokat. Ezt a do-kumentumot azután az Európai Unió Tanácsa, illetve az Európai Tanács vitatja meg.
Mindegyik tagállam kap lehetőséget álláspontja kifejtésére, de a végső döntést – nyilván kompromisszumok árán – az Európai Unió Tanácsa hozza meg minősített többséggel.
Mindebből logikusan következik, hogy a tagállamok a gazdaságpolitika terén is lemon-danak szuverenitásukról vagy legalábbis szuverenitásuk gyakorlásának egy részéről.
Figyelmet érdemel, hogy a szuverenitásról vagy a szuverenitás gyakorlásának egy részé-ről történő lemondás önkéntes, a közösségi jog eszközeivel nem kényszeríthető ki.
A közösségi gazdaságpolitikai célok érvényre juttatása sokrétű konzultációt és együtt-működést tesz szükségessé a tagállamok és a közösségi szervek között. A konzultáció és az együttműködés egyik leglényegesebb területe a gazdasági folyamatok és a gazdaság-politika figyelemmel kísérése és felügyelete. A Bizottság jelentéseire támaszkodva a Tanács valamennyi tagállamban és a Közösségben egyaránt figyelemmel kíséri a gazda-sági fejlődést és azt, hogy a tagállamok gazdaságpolitikái megfelelnek-e a Tanács által elfogadott iránymutatásoknak24. Ezzel párhuzamosan a tagállamok is kötelesek
24 Az EK-szerződés 99. cikke értelmében.
tatni a Bizottságot a fontosabb gazdaságpolitikai intézkedéseikről. Ez sajátos többoldalú felügyeletet jelent, egyrészt a Bizottság, másrészt az egyes tagállamok részvételével.
Ennek a többoldalú felügyeletnek a célja a tagállamok gazdaságpolitikáinak szorosabb összehangolása és a gazdasági teljesítmények közelítése egymáshoz. A mechanizmus hasonlít a Nemzetközi Valutaalap gazdaságpolitikai konzultációs gyakorlatához.
Ha egy tagállam gazdaságpolitikája nem felel meg a közösségi átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásoknak, vagy fennáll az a veszély, hogy egy tagállam gazdaságpolitikája veszélyezteti a Gazdasági és Monetáris Unió zavartalan működését, akkor az Európai Unió Tanácsa a Bizottság javaslatára minősített többséggel ajánlásokat tehet az érintett tagállamnak. A Bizottság javaslatára a Tanács minősített többséggel történő szavazással az ajánlás nyilvánosságra hozataláról is határozhat.
A Bizottság javaslatára a Tanács indokolt esetekben az alapszerződésben rögzített eljá-rások sérelme nélkül, egyhangú szavazással gazdasági intézkedéseket hozhat.25 Ez a lehetőség főleg akkor vehető igénybe, ha bizonyos termékek körében súlyos ellátási nehézségek lépnek fel.
Ha valamelyik tagállamban a tagállam által nem befolyásolható rendkívüli események történnek, és ezek nehézségeket okoznak az érintett tagállamnak, akkor bizonyos feltéte-lek mellett – a tagállamok közötti szolidaritás jegyében – a Bizottság javaslatára a Ta-nács egyhangú szavazással közösségi pénzügyi támogatást nyújthat. Ha a súlyos nehéz-ség oka természeti katasztrófa, akkor a Tanács minősített többnehéz-séggel határoz. A döntés-ről tájékoztatni kell az Európai Parlamentet.
Az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatások mellett a gazdaságpolitikai koordináció része és eszköze a Stabilitási és Növekedési Paktum, amelynek célja az, hogy visszatart-sa a Gazdasági és Monetáris Uniót alkotó országokat az államháztartási fegyelem meg-sértésétől, illetve szankcionálja azokat az országokat, amelyek megsértik a Maastrichti Szerződés államháztartási egyensúlyra vonatkozó követelményeit. A Gazdasági és Mo-netáris Unióban részt nem vevő országoknak konvergenciaprogramot kell készíteniük.
Ebben hihetően kell vázolniuk a GMU-ba vezető utat a tervezett intézkedésekkel együtt.
A GMU-tagok stabilitási programot készítenek, amelynek tartalma lényegében ugyanaz, mint a konvergenciaprogramé, csak nem tér ki a monetáris és az árfolyam-politikára.
Amíg az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatások jogilag nem kötelező ajánlás formáját öltik, azaz teljesítésük elmaradása jogilag nem szankcionálható, addig a stabilitási és a konvergenciaprogramban vállalt GDP-arányos államháztartási hiány követelményének nem teljesítése szankciókat vonhat maga után. A Kohéziós Alapról szóló tanácsi rende-let szerint a stabilitási, ilrende-letve a konvergenciaprogramban vállalt GDP-arányos államház-tartási hiány követelményének nem teljesítése esetén a kohéziós projektek finanszírozá-sát végső esetben, sorozatos szabálysértés esetén felfüggeszthetik. Ez Magyarország esetében 2004 és 2006 között összesen közel 1 milliárd euró nagyságrendet érinthet. A Kohéziós Alap forrásai folyósítása felfüggesztésének a következményei még súlyosab-bak lehetnek akkor, ha a folyósítás megvalósítás alatt lévő projektekre vonatkozik.
25 EK-szerződés 100. cikk.
gyelmet érdemel, hogy a Nemzetközi Valutaalap sokkal erőteljesebb szankciókat alkal-maz azokkal az országokkal szemben, amelyek nem teljesítik az általuk vállalt feltétele-ket.
A gazdaságpolitikai koordináció nem feledtetheti azt, hogy a gazdaság törvényszerűsé-gei nem azonos mértékben érvényesülnek és hatnak a fejlett és a kevésbé fejlett, a kis és a nagy vagy az egymástól eltérő társadalmi környezetű országokban. A kibővült EU-ban is érdekellentétek vannak a fentiek függvényében az egyes tagállamok között. Kérdés, hogy lehet-e közösségi szinten optimális gazdaságpolitikát kidolgozni. Még ha ez elmé-letileg lehetséges, akkor is lesznek olyan országok, amelyek számára az „optimális”
gazdaságpolitika hátrányai meghaladják annak előnyeit. Ez a közösségi politikák kohé-ziós és szociális dimenziói erősítésének szükségességére hívja fel a figyelmet.
A közösségi szintű gazdaságpolitikai koordináció feltételeihez való alkalmazkodás mel-lett a magyar gazdaságpolitika előtt két további kihívás áll. Az egyik az utóbbi években felhalmozódott bel- és külgazdasági egyensúlyhiányok mérséklése, azaz rövid távú ki-igazítás, a másik pedig – ezzel szoros összefüggésben – hosszú távú szerkezeti reformok (az államigazgatás, a nagy elosztó rendszerek, az oktatás és a haderő reformja) végrehaj-tása.