4. PÉNZÜGYI POLITIKA
4.2. Fiskális politika
4.2.1. Az államháztartási konvergenciakritériumok és a Stabilitási és
A Maastrichti Szerződésben rögzített konvergenciakritérium értelmében a GMU-tagországok államháztartási deficitje nem haladhatja meg a GDP 3 százalékát, állam-adóssága a GDP 60 százalékát. Ha a GMU-hoz való csatlakozás előtt az utóbbi megha-ladja is a megadott értéket, az országnak bizonyítania kell, hogy adóssága csökkenő tendenciát mutat, és kielégítő ütemben közelít a referenciaértékhez. Ez az egyetlen krité-rium, amelynek szigorú betartását nem követelik meg, hanem csak a tendenciát vizsgál-ják. A fiskális politika a tagállamok hatásköre, mivel nem kívántak lemondani a szuve-renitás olyan fundamentális eleméről, mint az adókivetés és a költségvetési kiadások meghatározása. A költségvetési politika viszonylagos autonómiája továbbra is
92 Magyarul lásd: Varga György: Nem az időpont, a megvalósítható program a fontos. Élet és Irodalom, 2006. augusztus 11., 8. oldal.
tott. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a nemzeti kormányok szabadon, minden megkö-tés nélkül saját ízlésük szerint formálhatnák a költségvemegkö-tést. A fiskális politikát a közös-ségi jogszabályok szorítják arra, hogy ne az egymás közötti versengés eszköze legyen, hanem a közösen vállalt célok és feladatok sikeres végrehajtásának instrumentuma ma-radjon.
A Maastrichti Szerződésbe nem iktattak be hatékony szankciókat azon országokkal szemben, amelyek a Gazdasági és Monetáris Unióba való belépés után nem teljesítik a konvergenciakritériumokat. A szerződés kidolgozói ugyanis abból a feltételezésből in-dultak ki, hogy a Gazdasági és Monetáris Unió megvalósítása mindegyik EU-tagállam elemi érdeke. Így annak létrehozása után is mindent meg fognak tenni az előírt feltételek teljesítéséért. A gyakorlatban azonban a fiskális fegyelem különösen kényes kérdésnek bizonyult. Nehéz volt betartani az államadósságnak és a költségvetési deficitnek a GDP-hez viszonyított előírt arányát. A megvalósítás során előállt feszültségek felvetették azt a kérdést, hogy magától értetődő-e az államháztartási fegyelem betartása a Gazdasági és Monetáris Unió működése közben. Különösen az NSZK-ban kapott hangot az a feltéte-lezés, hogy a Gazdasági és Monetáris Unió megvalósítása után várható magasabb ka-matlábak negatív növekedési hatásait a tagállamok kormányai költségvetési expanzióval fogják ellensúlyozni. A költségvetési fegyelem nemcsak a Gazdasági és Monetáris Unió megvalósításához és az euró bevezetéséhez volt elengedhetetlen, hanem a közös valuta iránti bizalom megszerzése, illetve fenntartása érdekében is az.
A tagállamok költségvetési politikáinak a mozgásterét szűkíti az a rendelkezés, amely szerint az Európai Központi Bank és a tagállamok központi bankjai nem nyújthatnak hitelt a Közösség intézményeinek vagy szerveinek, a tagállamok központi közigazgatási szerveinek, regionális, helyi vagy egyéb hatóságainak, egyéb közjogi intézményeinek vagy állami vállalatainak93. Tilos az is, hogy az említett intézmények adósságeszközeit az Európai Központi Bank vagy a nemzeti központi bankok közvetlenül megszerezzék.
Nem megengedett tehát a költségvetés, illetve tágabb értelemben az államháztartás jegybanki hitelekkel történő finanszírozása.
„A Közösség nem felel a tagállamok kormányzati szerveinek, regionális, helyi vagy egyéb hatóságainak, egyéb közjogi intézményeinek és állami vállalatainak kötelezettsé-geiért és nem vállalja magára azokat, nem érintve egy adott terv közös megvalósítására vonatkozó kölcsönös pénzügyi garanciákat. Egyik tagállam sem felel egy másik tagál-lam kormányzati szerveinek, regionális, helyi vagy egyéb hatóságainak, egyéb közjogi intézményeinek és állami vállalatainak kötelezettségeiért és nem vállalja magára azokat, nem érintve egy adott terv közös megvalósítására vonatkozó kölcsönös pénzügyi garan-ciákat.”94
A fenti cikkből az következik, hogy az Európai Unióban – elméletileg legalább is – le-hetséges: a szuverén adósok képtelenek adósságaikat megfizetni, azaz létrejöhet az ál-lamcsőd. Egyrészt sem a Közösség, sem pedig a többi tagállam nem köteles pénzügyi transzferrel kisegíteni egy bajba jutott tagállamot. Másrészt az EU-tagállamok sem
93 EK-szerződés 101. cikk (1) bekezdés.
94 EK-szerződés 103. cikk (1) bekezdése értelmében.
nanszírozhatják a pénzkibocsátás növelésével a költségvetési deficitjeiket. A nem EU-tagállamok esetében az államok azért nem mehetnek csődbe, mert a kormányok a költ-ségvetési hiányt inflációs pénzkibocsátással fedezhetik. A Maastrichti Szerződés szerint viszont az infláció, amit a fogyasztóiár-indexszel mérnek, az egyes tagállamokban leg-feljebb 1,5 százalékponttal haladhatja meg a legstabilabb árakkal (legalacsonyabb inflá-ciós rátával) rendelkező három ország ugyanezen időszakra számított infláinflá-ciós rátájának számtani átlagát, azaz korlátot állít az inflációs pénzkibocsátás elé. Az államcsőd bekö-vetkezésének a valószínűsége természetesen rendkívül csekély. A felvetésnek csak azért van értelme, mert az állampapírok kockázatainak a minősítésekor a GMU-tagállamok esetében – hangsúlyozottan elméletileg – a nemfizetési kockázattal is indokolt számolni.
A mérvadó nagy nemzetközi hitelminősítő intézetek (Standard and Poors, Moody’s stb.) szem előtt tartják ezt a lehetőséget akkor, amikor értékelik a GMU-tagállamok különféle állampapírjait.
Az államcsőd, de az ennél is kisebb méretű feszültségek elkerülése érdekében a tagálla-mok kötelezettséget vállaltak arra, hogy elkerülik a túlzott költségvetési hiányt95. „A Bizottság felügyeli a költségvetés helyzetének és az államadósság összegének alakulását a tagállamokban annak érdekében, hogy felfedje a nyilvánvaló hibákat. A Bizottság különösen a költségvetési fegyelem betartását vizsgálja meg…”96
Ha egy tagállam nem felel meg az államháztartási egyensúllyal kapcsolatos vázolt köve-telményeknek vagy azok egyikének, akkor a Bizottság erről jelentést készít. A Bizottság akkor is jelentést készíthet, ha a követelmények betartása ellenére úgy ítéli meg, hogy egy tagállamban a túlzott költségvetési hiány veszélye áll fenn.
Ha a Bizottság szerint egy tagállamban túlzott a költségvetési hiány, vagy fennáll egy ilyen hiány kialakulásának a veszélye, akkor véleményt nyújt be az Európai Unió Taná-csához. A Bizottság ajánlására és figyelembe véve az érintett tagállam esetleges észrevé-teleit, a Tanács átfogó értékelés után minősített többséggel eldönti azt, hogy fennáll-e a túlzott költségvetési hiány. Ha igen, akkor a Tanács ajánlásokat intéz az érintett tagál-lamhoz abból a célból, hogy az egy megadott határidőn belül véget vessen ennek a hely-zetnek. Ezeket az ajánlásokat nem hozzák nyilvánosságra. Ha a Tanács úgy véli, hogy az előírt határidőn belül ajánlásaira válaszként nem hoztak hatékony intézkedéseket, akkor ajánlásait nyilvánosságra hozhatja.
Ha egy tagállam továbbra sem követi a Tanács ajánlásait, akkor a Tanács felszólíthatja a szóban forgó tagállamot arra, hogy meghatározott időn belül hozzon a költségvetési hiánynak a Tanács által szükségesnek ítélt csökkentésére vonatkozó intézkedéseket a helyzet orvoslása érdekében. Hasonló esetben a Tanács arra kérheti az érintett tagálla-mot, hogy pontos időbeosztás szerint jelentéseket nyújtson be a Tanácsnak annak érdek-ében, hogy az a tagállam rendezései erőfeszítéseit megvizsgálhassa. Mindezzel szemben a tagországok nem gyakorolhatják kereseti jogukat, azaz nem élhetnek jogorvoslattal az Európai Bíróságnál.
95 EK-szerződés 104. cikke (1) bekezdése értelmében.
96 EK-szerződés 104. cikke (2) bekezdés szerint.
Az EU-tagállamok pénzügyminisztereinek 1996. decemberi dublini értekezletén megegyez-tek a tagállamok államháztartásának a felügyeletéről. Az Európai Tanács 1997. júniusi amszterdami csúcsértekezletén német kezdeményezésre elfogadták az úgynevezett Stabili-tási és Növekedési Paktumot. Ez lehetővé teszi azon országok „megbüntetését”, amelyek nem tesznek eleget az államháztartási fegyelem követelményeinek.
A Paktum három dokumentumban ölt testet:
az Európai Tanács állásfoglalása a Stabilitási és Növekedési Paktumról. Ez a po-litikai döntésnek minősülő állásfoglalás teremtette meg a következő két közössé-gi jogszabály alapját;
a Tanács 1997. július 7-i 1466/97/EK rendelete a költségvetési pozíciók felügye-letének, valamint a gazdaságpolitikák koordinációjának és felügyeletének erősí-téséről;
a Tanács 1997. július 7-i 1467/97/EK rendelete a túlzott költségvetési eljárás tisz-tázásáról és felgyorsításáról.
A Stabilitási és Növekedési Paktum az alapszerződésnél is konkrétabb célt is határoz meg: a stabil, egészséges kormányzati pénzügyek megteremtését és fenntartását. Ez a költségvetés középtávon egyensúlyközeli vagy többletet mutató pozíciójában ölt testet.
Kevés szakértőnek tűnt fel, hogy a költségvetés egyensúlyhoz közeli vagy szufficites pozíciója, mint követelmény észrevétlenül felülírta a Maastrichti Szerződést.
A megelőzés jegyében erősítette meg a Paktum a többoldalú felügyelet eljárását és a nemzeti és közösségi gazdaságpolitikák harmonizálását. Emellett előirányozta egy ún.
korai figyelmeztető rendszer bevezetését. A folyamatok jobb átláthatósága és kézben tartása érdekében a GMU-tagországoknak stabilitási programot, a nem GMU tagorszá-goknak középtávú konvergenciaprogramot kell készíteniük.
Az elrettentést a hiánytúllépési eljárás felgyorsítása (az alapszerződésben foglaltakhoz képest) és magának az eljárás tartalmának tisztázása (azon körülmények meghatározása, amelyek mellett lehetőség van a GDP-arányos költségvetési deficit 3 százalékos plafon-jának túllépésére anélkül, hogy azt azonnali szankciók kísérnék), fázisainak pontos idő-rendbe való szerkesztése jelzi.
A dokumentumok szerint a legfőbb cél az árstabilitás fenntartása. A költségvetési deficit kiküszöbölése tehát csak származtatott cél. E mögött az a feltételezés húzódik meg, hogy a költségvetési hiány inflációt eredményez. Ez egyszersmind a monetáris és a fis-kális politikák egyfajta (vélelmezett) hierarchiáját is mutatja, ahol a fisfis-kális politika feladata az, hogy biztosítsa a megfelelő környezetet a monetáris politika számára. (Ez akár a szupranacionális és a tagállami érdekek, szintek egyfajta összeütközéseként is értelmezhető.) E hierarchiaelv értelmében a fiskális szankcionálható és szankcionálandó, ha veszélyezteti az árstabilitást.
Ha a Tanács számottevő eltérést tapasztal a tényleges költségvetési pozícióban a közép-távú költségvetési célokhoz vagy az azok érvényesítését lehetővé tevő úthoz képest, akkor a túlzott deficit megelőzése érdekében korai figyelmeztetést ad ki az érintett tagál-lamnak a szükséges kiigazító lépések megtétele érdekében. A túlzott deficitet később
egy minimális határértékhez rögzítve definiálták. E minimális határértéket az éves hiány 0,8–1 százalékában határozta meg a Bizottság. Ha középtávon a deficit ezt a mértéket meghaladja, akkor az adott országot felszólíthatják óvatosabb fiskális politika folytatásá-ra.
Ha a következő monitoring idején is fennáll a jelzett eltérés a költségvetési pozíciókban a középtávú céloktól vagy az alkalmazkodási úttól, akkor a Tanács az érintett tagállamot ajánlásban kéri fel azonnali kiigazító lépésekre. Ezt az ajánlást a Tanács nyilvánosságra hozza.
A Tanács 1997. július 7-i 1467/97/EK rendelete a hiánytúllépési eljárás felgyorsítását, tisztázását és végrehajtását szabályozza. A rendelet abból indul ki, hogy a Maastrichti Szerződés megfelelő cikkei alapján a referenciaértékeket meghaladó, a költségvetési pozícióra számottevő hatást gyakorló deficit kivételes és átmeneti jellegű lehet, ha a tagállamok gazdaságpolitikájának hatókörén kívülálló külső esemény az oka, vagy sú-lyos recesszióra vezethető vissza. A referenciaértéket meghaladó deficitet akkor is át-menetinek kell tekinteni, ha a Bizottság költségvetési prognózisa azt mutatja, hogy a hiány a szokatlan esemény vagy a súlyos gazdasági visszaesés befejeződésével a refe-renciaérték alá kerül. (Súlyos gazdasági visszaesésnek az minősül, amelynek során a reál GDP éves szinten legalább 2 százalékkal csökken.) A túlzott deficit megállapítása-kor a Bizottság további körülményeket is mérlegel, ha a visszaesés mértéke nem éri el a 2 százalékot. Ilyen lehet például a visszaesés váratlansága, vagy a múltbeli trendekhez képest nagyarányú kumulált veszteség a kibocsátásban.
Ha valamely, a GMU-ban részt vevő tagállam a túlzott deficit elkerülése érdekében so-rozatosan nem tesz eleget a Tanács döntéseiben foglaltaknak, a Tanácsnak lehetősége van e tagállami magatartás szankcionálására. A szankció általános szabályként nem kamatozó letétet jelent. Először a tagország köteles éves GDP-je 0,2 százalékának meg-felelő összeget letétbe helyezni. Ehhez kapcsolódik egy változó komponens, amely a megelőző év GDP-arányos deficitje és a 3 százalékos referenciaérték közötti különbség egytizede. Minden további évben, egészen addig, amíg a túlzott deficit meg nem szűnik, a Tanács értékeli, hogy a GMU-ban részt vevő érintett ország hatékony lépéseket tett-e a tanácsi ajánlások végrehajtására. A szankciók súlyosbíthatók, de a letét nem haladhatja meg a GDP 0,5 százalékát.
Tényleges büntetésre csak az eljárás megindítását követő 2 év múlva kerülhet sor, addig az adott országnak lehetősége van a kiigazító lépések megtételére („átmenet”). Ha a tagállam nem szorítja le a GDP-arányos költségvetési deficitet a Maastrichti Szerződés-ben megszabott 3 százalék alá, akkor nem igényelheti vissza a büntetésként meghatáro-zott letétet. Ha javul az államháztartási fegyelem, akkor visszakapja a befizetett pénzt, de kamatot nem kap utána.
A költségvetési deficit aránya persze nemcsak a laza közösségi gazdálkodás miatt emel-kedhet, hanem más okokból is. Miként a fentiekből kitűnik, ha természeti katasztrófák következményeinek elhárítása áll a háttérben, akkor eltekintenek a szankcióktól. Akkor sem kell befizetni a letétet, ha a költségvetési deficit azért nőtt, mert a GDP 2 százalék-nál nagyobb mértékben csökkent az előző évihez képest.
A GDP negyedévenkénti 0,75 és 2 százalék közötti csökkenése esetén is van lehetőség a szankciók elkerülésére. E „szürke zónában” azonban az érintett tagállamnak bonyolult eljárás keretében kell bizonyítania a rajta kívül álló okok és körülmények meglétét.
Minden más esetben automatikusan alkalmazzák a szankciókat.
A Stabilitási Paktumot Franciaország csak azzal a feltétellel írta alá, hogy az EU 1996.
áprilisa óta ülésezett kormányközi konferenciáját lezáró Amszterdami Szerződésbe be-került az ún. foglalkoztatási fejezet, amelyet foglalkoztatási és növekedési fejezetnek is hívnak. A foglalkoztatási helyzet javítása mellett ugyanis a tagállamok a gazdasági nö-vekedés előmozdítását is célul tűzték.
A Stabilitási és Növekedési Paktum egyrészt azt kívánta garantálni, hogy a közös mone-táris politika és a nemzeti hatáskörben maradó fiskális politika közötti ellentmondás kezelhető maradjon, a nemzeti fiskális politikák a koordináció hiánya miatt ne semlege-sítsék a független jegybank által követett monetáris politika hatásait. Másrészt politikai okokból fontos volt fenntartani az EU-tagállamok fiskális autonómiáját. A tagállamok nehezen mondtak volna le a saját költségvetésről, mint a nemzeti szuverenitás lényeges szimbólumáról.
A Stabilitási és Növekedési Paktum igencsak szűkítette a GMU-tagállamok fiskális poli-tikáinak mozgásterét, olyannyira, hogy akár a nemzeti fiskális politikák tényleges auto-nómiája is megkérdőjelezhető. A Stabilitási és Növekedési Paktum kezdettől fogva konfliktusforrás az Európai Unióban. Szigorának tértől és időtől független célszerűségét a legutóbbi gazdasági recesszióval összefüggésben kezdték megkérdőjelezni.