ELHELYEZKEDÉSE Csapó Orsolya *
2. A környezetjog helye a jogrendszerben
A kontinentális Európa római-germán eredetű jogi kultúrájában a jogrendszer jogági tagolása általánosan elfogadottnak tekinthető.3 A jogrendszer jogágakra tagozódásának alapja a jogi szabályozás tartalmi különbsége, azaz a szabá-lyozás tárgya, illetve a szabászabá-lyozás sajátos módszerei szerint alakul.4 Önálló jogágról akkor lehet beszélni, ha a szóban forgó jogszabályok összessége kellően egynemű jogviszonyokra vonatkozik, és a szabályozás módszere is
1 A tudományos, a környezetvédelemben iránymutató, elővigyázatosság-megelőző szemlélettel szemben a politika továbbra is szkeptikus, pragmatikus hozzáállása az elmúlt időszakban is számos területen megfigyelhető. A génmódosított organizmusok fokozott elterjedése, a nem tisztázott kockázatokkal járó vegyi anyagok használatának engedélyezése a gazdaság lobbierejét mutatja a környezetvédelemmel szemben. De újabb kedvezőtlen tendenciák lát-szanak pl. az Amerikai Egyesült Államok politikájának az új elnökhöz, Donald Trumphoz köthető megnyilatkozásaiban is (pl. a 2015-ös Párizsi Klímaegyezmény felmondása, termé-szetvédelmi területek ismételt ipari célú kiaknázásának engedélyezése part menti kőolaj- és földgázkészletek utáni kutatásokra és kitermelésre, az üvegházhatást kiváltó károsanyag-kibocsátás korlátozásának feloldása, a veszélyeztetett fajok számára kedvezőtlen vonóhálós tengeri halászat engedélyezése stb.).
2 Bakács Tibor: Magyar környezetjog. Budapest, Springer Hungarica, 1992. 13.
3 Szabó Miklós: Jogi alapfogalmak. Miskolc, Bíbor, 2012. 37.
4 Szilágyi Péter: Jogi alaptan. Budapest, Osiris, 2006. 365., Szabó i. m. 37.; Szabó Imre:
Jogelmélet. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1977. 62.
kellően jellegzetes, homogén. A jogág jogszabályok minőségileg elkülönült, meghatározott struktúrával rendelkező csoportja, amely sajátos tartalommal és módszerrel szabályozza a jogalanyok magatartását a társadalmi együttélés jo-gilag meghatározott körében.5 A Jogi Lexikon meghatározása szerint a jogág „a jogrendszer elkülönült része, azoknak a jogszabályoknak a csoportja, amelyek a jogi koherencia keretében jogdogmatikailag elkülönültek más tartalmú jogi előírások csoportjától.”6 Az egyes szerzők között eltérés mutatkozik abban a kérdésben, hogy a szabályozás tárgya tekintetében a felosztás alapja a társadal-mi viszonyok vagy életviszonyok, vagy közvetlenül az emberi magatartások.
Összességében azonban a meghatározás azonos: a jogágat a jogrendszer olyan viszonylagosan elkülönült részének tekintik, amely a jogi normák egymással összefüggő csoportját foglalja magában, és az azonos vagy hasonló jellegű magatartásokat (vagy társadalmi viszonyokat) azonos módszerrel szabályozza.7
A szabályozás módszerének azonosságát, illetve hasonlóságát vizsgálva, a normák kógens vagy diszpozitív jellege mellett a normák jellemző megfogal-mazási módja, a sajátos szankciók és a sajátos felelősségi alakzatok a meghatá-rozók,8 vagy ahogy Samu Mihály megfogalmazta: a jogági hovatartozás elbírá-lásánál döntő a szabályozás tartalma, módszere, a szabályozott jogviszonyok, a jogalkalmazás sajátosságai, valamint a felelősségi alakzatok.9 Szilágyi Péter szerint a jogágon belül a jogi normák azonos jellegéből következik a sajátos belső struktúra, a közös és azonos jelentésű alapfogalmak rendszere, a jogvi-szonyok sajátos fajtái, a jogalkalmazás sajátos formái és a jogágra jellemző sajátos jogszabály-értelmezési elvek.10 Szigeti e kritériumok fontosságát olyan nagyra értékeli, hogy az önálló jogágiság harmadik ismérveként szerepelteti.
Ezenfelül rámutat arra is, hogy szükséges a relatíve egynemű, elkülönült ma-gatartásokra vonatkozó jogi normacsoportok mennyiségi felhalmozódása és egyben minőségi elkülönülése is az önálló jogágiság eléréséhez, s külön kiemeli a hagyomány szerepét.11 Szabó Miklós sajátos álláspontot képvisel, amikor a
5 Visegrády Antal: Jog- és állambölcselet. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2002. 89–90.
6 Lamm Vanda – Peschka Vilmos – Ádám Antal (szerk.): Jogi lexikon. Budapest, KJK-Kerszöv, 1999. 292–293.
7 Szilágyi Péter: Jogi alaptan. Budapest, Eötvös, 2011. 364.; vö. Szabó Miklós (szerk.):
Bevezetés a jog- és államtudományokba. Miskolc, Bíbor, 2006. 112.
8 Szilágyi (2011) i. m. 366.
9 Samu Mihály: A szocialista jogrendszer tagozódásának alapja. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1964. 192.
10 Szilágyi (2011) i. m. 366.
11 Szigeti Péter: Jogtani és államtani alapvonalak. Budapest, Rejtjel, 2002. 131–132.
szabályozás tárgyának és módszerének szempontjait kiegészíti egy harmadik, ún. diszciplináris elemmel. Eszerint a jogrendszer tagozódásához maga a jogtu-domány, illetve a jogi oktatás is hozzájárul, mégpedig annak érdekében, hogy a „kezelhetetlen jogszabálytömeg áttekinthető és tanítható, tanulható legyen.”12 Az, hogy a jogágak lefedjék az egész jogrendszert „nem a jogi szabályozás belső igényéből, hanem a tudomány és az oktatás azon törekvéséből fakad, hogy minden jogrésznek legyen »gazdája«.”13
A fenti ismérvek számbavételével a klasszikus szabályozás módszerét és tárgyát kitevő két kritériumon túl számos másikhoz is jutunk: egy mennyiségi kívánalomhoz, a tradíció vizsgálatának szükségességéhez, a sajátos struktúra igényéhez, de a sajátos fogalmi rendszer, a jogalkalmazás sajátos jellege, sajátos értelmezési elvek is mind-mind csoportképző szempontként szerepelhetnek.
Amennyiben a fenti kritériumoknak nem felel meg a jogszabálycsoport, nem éri el az önálló jogággá válás szintjét, a jogterület kategóriájába soroljuk. A jogterület a jogi normák többé-kevésbé összekapcsolódó és elkülöníthető ösz-szessége, amely a jogintézménynél szélesebb, de a jogág kritériumaival nem rendelkezik. Jogterületről beszélhetünk egy adott jogágon belül, illetve több jogágat részben átfedő olyan normaanyag esetében, amely különböző tartalmú magatartásokra, ám azonos vagy hasonló viszonyokra vonatkozik.14 Szilágyi azt is megjegyzi, hogy a jogrendszer nem önmozgása következtében bomlik jogágakra, hanem jogágakra bontják, amivel egyetértve azt is hozzátehetjük, hogy ebben a politika, jogpolitika szerepe sem elhanyagolható.
A jogrendszer jogági tagolása relativizálódik: akad jó néhány szerző, aki a kérdés horderejét vitatja,15 álláspontjuk szerint a jogágiság jelentősége elhalvá-nyult. Így pl. Jakab András szerint a jogágak elhatárolásához és önállóságuk megállapításához nem lehet jogelméletileg elfogadható kritériumot találni, ugyanis a jogágak „inkább tudományszociológiai és egyetemszervezési okokkal, egy-egy új törvény megalkotására irányuló törvényhozói ötlettel, a társadalmi jelentőségre vonatkozó (jogászi) közvélekedéssel és (teljesen logikátlan) hagyo-mányos beidegződésekkel magyarázhatók.”16 Ezen véleménye tükrében a jogági rang elnyeréséhez tulajdonképpen az adott jogterület lobbitevékenységét tekinti
12 Szabó (2006) i. m. 113.
13 Uo.
14 Szilágyi (2011) i. m. 367.
15 Ld. pl. Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete. PhD értekezés. Miskolc, 2005.
178–182.; további példák uo. 178., 788. lj.
16 Jakab András: A szocializmus jogdogmatikai hagyatékának néhány eleméről. Iustum Aequum Salutare, 2007/1. 212.
irányadónak, ugyanis szerinte „ha önálló törvényben szabályozzák a kérdést, ha az egyetemeken önálló tanszékek születnek az adott névvel, ha a jogi karokon önálló tantárgyként kezdik tanítani, ha önálló tankönyveket írnak a témában (melyeknek első fejezetében mindig elkezdik saját jogági önállóságukat hangoz-tatni), és ha társadalmilag fontosnak tekintik az adott kérdést”17 – a környezetjog ezen kritériumoknak megfelel –, jó esély van az önálló jogággá válásra.
Álláspontom szerint a környezetjog dogmatikai besorolásának funkcionális, orientáló szerepe van, segítséget nyújt annak gyakorlásához.18 Ugyanakkor a felelősségnek, illetve a jogvita eldöntésének más-más következményei vannak a különböző jogágakon belül, tehát a szankciórendszer is a jogágak differenci-álódásának eredménye, tehát az értekezésszempontjából is releváns a kérdés.
A környezetjog sajátos szabályozási módszere, az integráció szintén indokolja a téma kifejtését. Gyakorlati problémákat is felvethet a jogági elkülönítés, besorolás – gondoljunk itt arra, hogy hatóság, bíróság eldönthet-e egy jogvitát közvetlenül az Alaptörvényre hivatkozva, vagy kötve van saját anyagi jogi szabályaihoz.19
A fenti ismérvek tükrében az egyes szerzők eltérően vélekednek a kör-nyezetjog jogági besorolásáról. Minthogy rendkívül gyorsan fejlődő, nagy iramban növekvő normatömegről beszélünk (ld. pl. a jogágiság kritériumaként a szabályanyag mennyiségét), így nem mellékes az egyes szerzők állásfoglalá-sának időpontja, ezért azt ennek a résznek a tárgyalásakor a szövegben külön feltüntetem.
Nagy László és Láng István a környezetvédelmi jogot interdiszciplináris jogterületnek tekinti (1971).20 Szabó Imre az államigazgatási jogba utalja a környezetvédelmi jogot (1974),21 Sárközy Tamás immár klasszikusnak számító osztályozása szerint a környezetjog másodlagos keresztülfekvő jogágként vagy jogterületként definiálható (1979);22 a többségi felfogás azonban a terület
17 Uo. 211.
18 Ld. pl. rendszertani értelmezés, az egyes jogelvek gyakorlati alkalmazása esetén.
19 Ld. erről a kérdésről Petrik Ferenc: A közigazgatási jogviszony fogalma, elhatárolása más jogviszonyoktól. Magyar Jog, 2010/9. 522–533., aki a kérdésre a jogági felosztást hangsúlyoz-va – vitatható – nemleges választ ad.
20 Nagy László: A környezetvédelem jogi aspektusai. Magyar Tudomány, 1971/10. 645.; Láng István: Néhány gondolat az akadémiai bioszféra-kutatásokról. Magyar Tudomány, 1972/9.
545.
21 Szabó Imre: A környezetvédelem a népi demokratikus országokban. Jogtudományi Közlöny 1974/10. 540.
22 Sárközy Tamás: A vállalati jog mint jogágazat problémájához. Jogtudományi Közlöny, 1979/12., 795–805. Eszerint léteznek alapjogágazatok (pl. nemzetközi közjogi viszony, alaki
összetettségét és tudományköziségét emeli ki már ekkor is, anélkül, hogy ezt jogág-keletkeztetőnek tekintené.23 A Tamás András szerkesztésével készült kör-nyezetvédelmi jogi kézikönyv szerzői, jelesül az ezen részt jegyző Kilényi Géza álláspontja szerint a környezetvédelmi jog a szabályozás módja alapján nem önálló jogág, de mint relatíve önálló normacsoportot, komplex jogterületnek, kvázi jogágazatnak nevezi a szabályozás tárgya alapján végzett felosztással (1981).24
Sólyom László 1980-ban a környezetvédelmi jog komplexitása mellett áll ki, ugyanakkor nehezményezi, hogy a fogalom kifejtése elmaradt, ahogyan annak elvi alapozása, hogy az egyes jogágak miként és mennyiben vesznek részt a szabályozásban, hogyan és mi mentén zajlik összjátékuk.25 Támpontokkal is szolgál ebben a tekintetben,26 azonban álláspontját nem fejti ki részletesen. Sajó András 1981-ben már hosszasan taglalja a problémát, végigvizsgálva a kérdést történeti és annak komplexitását alapelvi szinten, felvázolva a környezeti sza-bályozás lehetséges modelljét is.27 Írásában Sajó azt a nézetét fejti ki, miszerint a környezetjog nem önálló jogág, hanem mesterségesen teremtett összefüggés-rendszer.28 Popovics Béla egy offenzív jellegű, interdiszciplináris és komplex környezetpolitika kidolgozását és megvalósítását tekinti az állam feladatának, amelynek része a hatékony jogi szabályozás biztosítása,29 s a szabályozás speci-fikus volta alapján beszélhetünk önálló jogágról.30
Bakács Tibor szerint a környezetjog új, önálló jogágazat, minthogy egyetlen hagyományos jogágban sem helyezhető el maradéktalanul (1992).31 Kiemeli annak veszélyét, hogy a környezetvédelmi jog valamely részterületével való azonosítás óhatatlanul a szűkítésével jár, ami csökkenti hatóképességét, így a
jogok, közjogi viszonyok), amelyek további jogágakra bomlanak, s ezen felül léteznek olyan nem homogén jogágak, amelyek több jogágazat viszonyait is szabályozzák.
23 Sajó András: A környezetvédelem jogi szabályozásának lehetőségei jogelméleti nézőpontból.
In: Trócsányi László (szerk.): Környezetvédelem és a jog. Budapest, Akadémiai, 1981. 10.
24 Tamás András (szerk.): A környezetvédelem jogi kézikönyve. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1981. 89–93.
25 Sólyom László: Környezetvédelem és polgári jog. Budapest, Akadémiai, 1980. 7.
26 Uo. 8.
27 Sajó i. m. 9–58.
28 Uo. 11.
29 Popovics Béla: A környezetvédelem és az államelmélet néhány kérdése. In: Trócsányi i. m.
69.
30 Uo. 65.
31 Bakács i. m. 14.
lényege sikkad el.32 Ezzel szemben vitatja önálló jogági jellegét Zoltán Ödön (1985),33 s vele egyetértésben húsz évvel később Péter Judit is (2002),34 aki a környezetjogot a jogágakon keresztbe fekvő, horizontális jogterületnek tartja, amelynek eszközei a különböző jogágak sajátos eszköztárából származnak.
Fodor László és Prugberger Tamás 1996-ban olyan másodlagos keresztbefek-vő jogágként határozza meg a környezetvédelmi szabályozást, amely tárgyán keresztül valamennyi jogágat érinti.35 Hatókörét, tárgyát, tartalmát ugyanakkor igen tágan adták meg, ide sorolva az élő és élettelen természet, a felszín és fel-szín alatti területek, a mezőgazdaság, a települések tisztasági, piaci és építészeti közrendészetét.36
Bense László szerint a környezetjog még nem jött létre (2002), önálló jogágként való kialakulásának folyamata már nem vitatható, azonban csak részlegesen önálló jogterületnek minősíthető.37 Álláspontja szerint néhány éven belül egységes, önálló környezetjog jöhet létre az Uniós környezeti joganyag átvételével,38 amely feltétel napjainkra megvalósult. A környezetjog Horváth Gergely szerint keresztülfekvő jogterület, ami alapvetően közjogi fundamentu-mon áll, de eszközei között megjelentek és teret nyernek a magánjogi elemek is (2007). Úgy véli, hogy a környezetjog az egyes jogszabályok eltérő keletkezési körülményei miatt széttagolt, s nem is lát érdemi egységesítő munkát.39 A kör-nyezetjog Csák Csilla szerint vegyes jogterület, amely kapcsolódási pont más jogterületekhez (2008).40
Fodor László szerint „A környezetvédelmi szabályozás nem határolható körül a jogrendszer egy meghatározott részeként. A környezetjog különböző előírások együtthatásán alapuló rendszer, amelyben az egyes előírások
első-32 Uo. 15.
33 Zoltán Ödön: Kártérítési felelősség a környezet védelmében. Budapest, Akadémiai, 1985.
50–56.
34 Péter Judit: Jogalkotási és jogalkalmazási problémák a környezetjog területéről. In: Bándi Gyula (szerk.): Ünnepi kötet Boytha Györgyné tiszteletére. Budapest, PPKE JÁK, 2002. 74.
35 Fodor László – Prugberger Tamás: A környezetjog rendszere, elméleti és gyakorlati kérdé-sei. Budapest, Környezetgazdálkodási Intézet, 1996. 45.
36 Uo. 16.
37 Bense László Erik: A környezetvédelmi jog önálló jogággá válásának folyamata. Magyar Jog, 2002/9. 542.
38 Uo. 543.
39 Horváth Gergely: A környezetjog és az agrárjog közeledése, találkozása és metszete a ma-gyar jogrendszerben. Állam- és Jogtudomány, 2007/2. 343–345.
40 Csák Csilla: Környezetjog I. Előadásvázlatok az általános és különös részi környezetjogi gondolkodás köréből. Miskolc, Novotni Alapítvány, 2008.
sorban tárgyuk alapján különböztethetők meg” (2007).41 Későbbi álláspontja szerint (2014) a jogágiság kérdése indifferens, komoly gyakorlati jelentőséggel nem bíró kérdés,42 ugyanakkor kiemeli a környezetjog integrációra törekvését, ami a környezeti érdekeket minden jogi szabályozás alá vont viszonyba szem-pontként beemeli.43
Az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel (EUMSZ) összhangban az egyes európai országok is hasonló megközelítéssel élnek.44 A jogrendszerbe épülő, beolvadó és teljességre törekvő környezetjogi megközelítés általános:
egyes német szerzők integrált környezetjogról,45 brit környezetjogászok pedig a szabályozás holisztikus megközelítéséről írnak.46 Az integrációt mint legfonto-sabb alapelvet emeli ki Ludwig Krämer is az uniós környezetjog jellemzőjeként.47 Azonban Fodorral egyetértve elmondhatjuk, hogy az integratív szabályozás a környezeti érdek szabályozásban megjelenő jellegénél fogva csupán kiegészíti, de nem váltja fel a szektorális szabályozást,48 a hatékony működéshez mindket-tőre szükség van.Miklós László szerint a környezetjog a jogági felosztás alapján a közjog, ezen belül a közigazgatási jog keretei közé sorolandó, komplex, más jogágak (polgári jog, gazdasági jog, büntető- és szabálysértési jog) egyes elemeit felmutató, önálló szabályrendszerrel és intézményrendszerrel működő, relatíve önálló jogterület (2009).49
Összességében elmondhatjuk, hogy mind a hazai, mind a külföldi jogiro-dalomban megoszlanak a nézetek a környezetjog jellegéről és a jogrendszeren belüli helyéről. Az európai gyakorlat sem egységes abban, hogy a környezetjog
41 Fodor László: Környezetvédelmi jog és igazgatás. Egyetemi jegyzet, Debrecen, 2007.
42 Fodor László: Környezetjog. Debrecen, Egyetemi Kiadó, 2014. 29–31.
43 Fodor László: Integratív környezetjog az Európai Unióban és Magyarországon. Miskolc, Bíbor, 2000. 13–29.
44 EUMSZ 11. cikk: „A környezetvédelmi követelményeket – különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel – be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatáro-zásába és végrehajtásába.”
45 Udo Difabio – Nigel Haigh – Jörg Schmidt – Hans W. Louis: Integratives Umweltrecht – Bestand, Ziele, Möglichkeiten. Neuregelung des Verhältnisses zwischen Baurecht und Naturschutz. Berlin, Erich Schmidt, 1998.
46 Justine Thornton – Silas Beckwith: Environmental Law. London, Sweet & Maxwell, 2004.
2. kiad. 10–11.
47 Ludwig Krämer: Az Európai Unió környezeti joga. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2012.
363–364.
48 Fodor (2014) i. m. 36.
49 Miklós László: Környezet, jog, társadalom. In: Bobvos Pál (szerk.): Reformator iuris cooperandi. Tanulmányok Veres József 80. születésnapja tiszteletére. Szeged, Pólay Elemér Alapítvány, 2009. 387.
önálló, vegyes, vagy más jogterülethez kapcsolódó jogág. Egyesek szerint a jog-rendszer legújabb területe, önálló jogágnak ismerik el, mások vegyes „kereszt-befekvő” jogágról, funkcionális jogágról beszélnek, míg találunk olyan meg-közelítést is, amely a hagyományos jogágak részének tekinti, vagy a jogágiság kérdését teljesen elveti, azt okafogyottnak tartja. Egyesek az államigazgatási jogban, mások a földjogban helyezik el, míg vannak, akik „interdiszciplináris”
jogterületről írnak, megint mások a környezetjog integratív jellemzőit emelik ki. A magyarországi jogi karokon többnyire külön tárgyként tanítják, önálló tankönyveket írnak a témában.
A jogágiság kérdése tudományos, rendszertani szempontokon túl gazdasági, jogpolitikai okokból lehet ma is jelentős. Ahogy azt láttuk, a környezetjog megerősödésével az önállóság vizsgálata háttérbe szorult, az integrációra tö-rekvés vette át a helyét. Szabályozástechnikailag napjainkban a környezetjog integratív szemlélete egyre erősödik,50 a környezetjogi szempontok fokozatosan beépülnek az egyes életviszonyok szabályozásába, miközben a szektorális szabályok fennmaradnak. A környezetjog általános része, azaz az alapelvek, a kifejezetten környezeti jogintézmények, mint pl. az engedélyek egyes fajtái, a környezetvédelmi hatásvizsgálat, környezeti menedzsment és auditálás, a kör-nyezetvédelmi termékminősítés, valamint a még mindig jelentős mennyiségű környezeti elemekre vonatkozó jogszabály azonosíthatóan elkülönült szabály-tömeget alkot. A jogfejlődés odáig ért, hogy a környezetjog jogintézményei – céljaitól függően – kifejezetten nem törekszenek önállóságra, épp ellenkezőleg, célzottan és kimondottan más jogágak szabályai közé kívánnak benyomulni, azok szabályait megváltoztatni, a jogrendszer egészének szemléletét átfor-málni. Ebben a tekintetben tehát valóban egyre csekélyebb jelentősége van a környezetjog önálló jogágiságnak, hiszen számos területen eleve s deklaráltan lemond a saját normákról, hogy a célzott és kívánt hatást elérje, de a pozíciók megváltozása nem kellene, hogy háttérbe szorítsa fontosságukat. Fokozatosan átstrukturálódik tehát a környezetjog, változnak eszközei és módszerei, jelentő-sége ugyanakkor nem változik.
A jogágiság kérdése összességében relatív, viszonylagos, nehezen megítél-hető, mivel indokok pro és kontra is találhatók. Amennyiben ragaszkodunk a formális struktúrához, az önálló jogágiság felé hajlik a mérleg, látnunk kell viszont, hogy valódi hatékonyságot ennek feladásával, az integráción keresztül érhetünk csak el.
50 Ld. Horváth Zsuzsanna: A környezeti integráció alapelve – gondolatok az EU 7. környezeti cselekvési programja kapcsán. Pro Futuro, 2013/1. 31–51.