AD ASTRA PER ASPERA
• Ü nnepi kötet • S olt p ál
80. SzÜletéSnapja alkalmából
XENIA
BUDAPEST • 2017
Ünnepi kötet Solt Pál
80. születésnapja alkalmából
Ad astra per aspera
Ünnepi kötet
Solt Pál
80. születésnapja alkalmából
Darák Péter és Koltay András szerkesztésében
PÁZMÁNY PRESS BUDAPEST 2017
FACULTAS IURIS ET SCIENTIARUM POLITICARUM
XENIA
© Kúria, 2017
© Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar, 2017
© Szerkesztők, 2017
© Szerzők, 2017
ISSN 2061-9227 ISBN 978-963-308-304-8
xenialogo: Barka Ferenc
Kiadja:
a Kúria,
Budapest, Markó u. 16. ● www.kuria-birosag.hu a Pázmány Péter Katolikus Egyetemés
Jog- és Államtudományi Kara,
Budapest, Szentkirályi u. 28–30. ● www.jak.ppke.hu Felelős kiadó: Dr. Szabó István dékán
Nyomdai előkészítés: Szakaliné Szeder Andrea Készült a Vareg kft.
nyomdájában
Felelős vezető: Bernwallner Viktor
Előszó (Darák Péter) ...11 Balogh Zsolt
A közjogi bíráskodás egyes kérdései ... 13 Belovics Ervin
Az életfogytig tartó szabadságvesztéssel kapcsolatos dilemmák ...31 Böszörményiné Kovács Katalin
A közszereplők személyiségvédelmének egyes kérdései ... 47 Brehószki Márta
A bizalmi kötelezettség gyökerei az amerikai társasági jogban ... 63 Burián László
A vissza- és továbbutalás szabályozása az új nemzetközi
magánjogi törvényben ...75 Csapó Orsolya
A környezeti felelősség jogrendszerbeli elhelyezkedése ... 87 Csehi Zoltán
Öröklési kérdések a bizalmi vagyonkezelés kapcsán ...103 Csőke Andrea
A csődtörvény és az Európai Unió fizetésképtelenségi eljárásról szóló
2015/848. rendelete együttes alakalmazásának problémái ...117 Farkas Attila
A hibás teljesítés miatt érvényesíthető kártérítési igények szabályozása az új Polgári Törvénykönyvben ... 127
Frivaldszky János
Közelítések a ‘szövetség’ ószövetségi értelméhez ...141 Gombos Katalin
Az Európai Unió Bíróságát érintő reformok ...189 Gyulai-Schmidt Andrea
Ökológiai szempontok a magyar és a német közbeszerzési eljárásban ...215 Gyulavári Tamás
Az önfoglalkoztatók típusai, száma és szociális jogai
Közép- és Kelet-Európában, a magyar példa alapján ... 257 Hajnal Péter
„Mondd, te kit választanál?” ... 277 Halustyik Anna
Az értékpapír-szabályozás néhány dilemmája ...301 Harsági Viktória
Kollektív igényérvényesítés a német jogban ...311 Havasi Péter
Az egészségügyi szolgáltatók polgári jogi felelőssége ...327 Heinemann Csilla
Az Európai Unió Bírósága áfa-ügyekben hozott döntéseinek hatása
a magyar ítélkezési gyakorlatra ...355 Jobbágyi Gábor
Szovjet–magyar háborús és emberiség elleni bűncselekmények
és jogtiprások az 1956-os forradalomban és a megtorlás során ...379 Kalas Tibor
A közigazgatási bíráskodás fejlődéséről és mai állapotáról ... 407 Katona Sándor
Miféle kár a csalási kár? ... 425
Koltay András
A becsület, a jóhírnév és az emberi méltóság fogalmi elhatárolása
a magyar magánjogban ...435 Kónya István
Gyilkos szándék ...459 Kovács András György
Ellenérdekű felek eljárási jogai választási ügyekben ...473 Kovács Krisztián
Fennmaradó követelések a felszámolási eljárás után ... 487 Kőrös András
„A bíró lelke” ... 503 Kuminetz Géza
(Jog)bölcseleti megfontolások a nemzetközi igazságosságról ...519 Landi Balázs
Eörsi Gyula polgári jogi felelősségi rendszeréről ...535 Márki Zoltán
A semmisség a Nagy Imre-ügyben ...561 Molnár Sarolta
Az életközösség fogalma a különböző társkapcsolatokban ... 583 Navratyil Zoltán
A továbbtanuló nagykorú gyermek tartása ... 589 Pogácsás Anett
A közkincs és a szerzői személyhez fűződő jogok ... 597 Szabó István
A bírói normakontroll bevezetésének hazai sajátosságai (1869) ...613 Szuromi Szabolcs Anzelm O.Praem.
Az Apostoli Szignatúra, mint a Katolikus Egyház Legfelsőbb Bírósága .... 627
Tattay Levente
A szellemi alkotások területén bekövetkezett jogfejlődés dimenziói
Magyarországon (1990–2016) ...635 Ujhelyi Dávid
Rossz vicc? ... 665 Varga Zoltán
A részesek büntetőjogi felelőssége ...675 Vezekényi Ursula
A vezető tisztségviselők hitelezők irányában fennálló felelőssége
a csődtörvény alapján ...691 Wellmann György
A jogalkalmazás egységének biztosítása a Kúria
Polgári Kollégiumának gyakorlatában ...703
E Solt Pál elnök úrnak tisztelgő kötet két szálból szövődik. A jogtudománnyal a Pázmány Péter Katolikus Egyetem jogi karán ismerkedő joghallgatók által ismert magánjogi oktató, és az évtizedeken át hivatását gyakorló bíró személyi- sége kapcsolódik össze a pályatársak írásaiban. E kettős megközelítést szívesen zárnám rövidre azzal, hogy a két személyiség egy ember. Solt Pálnak azonban bíróként is a sokszínűség határozta meg a karakterét. Kivételesen izgalmas mai szemmel látni, hogyan teljesedett ki szakmai életútja a nehéz 60-as, 70-es években.
Egyetemi hallgatóként, 1960-ban „tehetséges, igen értelmes, élénk eszű em- ber”-ként jellemezte Kádár Miklós, az ELTE Állam-és Jogtudományi Karának dékánja. 1962-ben minősítő feljegyzés készült Solt Pál fogalmazóról a Pesti Központi Kerületi Bíróságon. Eszerint: „a legkiválóbb fogalmazók egyike, szakmai felkészültsége, jogszabályismerete átlagon felüli, jegyzőkönyvei, határozattervezetei kitűnőek, kurrenciális ügyintézése önálló, komoly felada- tok megoldására is alkalmas. Emberi magatartását az előzékenység és derű jellemzi. Öntudatos, önmagával és munkatársaival szemben is következetes és nem mindenben elnéző. Szolgálatkész, véleményét azonban nem rejti véka alá.” A szakvizsgájáról 1963-ban készült jegyzőkönyvi kivonat szerint „minden tárgykörből nagyon jól felkészült, határozott, magabiztos fellépésű.” 1969-ben Szakács Ödön, a Legfelsőbb Bíróság akkori elnöke minősítette a 32 éves Solt Pált „fegyelmezett, szorgalmas ember”-ként, „rendkívül jó felkészültségű, gyors észjárású és logikus gondolkodású jogász”-ként.
1971-ben a Legfelsőbb Bíróságról a Pénzügyminisztériumba távozott „to- vábbfejlődése érdekében”. Közel tíz év sikeres pénzügyminisztériumi jogászi működés után 1980-ban az igazságügyi miniszter és a Legfelsőbb Bíróság akkori elnöke közös javaslatára legfelsőbb bírósági bíróvá választották. A Legfelsőbb Bíróság iparjogvédelmi tanácsának későbbi elnöke a rendszerváltáskor al- kotmánybírói megbízatást nyert, majd rendszerváltó elnökként tért vissza a Legfelsőbb Bíróságra. A francia nyelv iránti elkötelezettségének köszönhetően
az intézmény visszakerült a nemzetközi vérkeringésbe. 1992-ben betöltötte az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának elnöki tisztét, rendszeres résztvevője volt a frankofón legfelsőbb bíróságok találkozóinak, csaknem ötven éve szoros barát- ság fűzi a taizéi nemzetközi ökumenikus szerzetesközösséghez. Első magyar legfelsőbb bírósági elnökként kapott meghívást az Egyesült Államok Legfelső Bíróságára. Tizenkét éven át szolgált a legmagasabb bírói fórum elnökeként.
Vezetői pályafutásában egymásra talált a tanítás igénye és a bírói tapasztalat, amikor 2007-től öt éven keresztül a Bíróképző Akadémia igazgatói tisztét töl- tötte be. Jelenleg a Kúria elnöke tanácsadó testületének értékes tagjaként segíti a felsőbíráskodás modernizálásának összetett folyamatát.
Fiatal korában élvonalbeli kézilabda kapus volt, a sportolást máig nem hagyta abba, hegedül, fest, ír, tanít. Érdemes meghallgatni.
Budapest, 2017. augusztus 30.
Darák Péter A Kúria elnöke
Balogh Zsolt*
1. Bevezető
Az alábbi tanulmány sajátos megoldást választott az alkotmánybíráskodás és a közigazgatási bíráskodás egymáshoz való viszonya (összefoglaló névvel:
a közjogi bíráskodás) bemutatására: a rendszerváltást követő öt év, valamint az Alaptörvény hatálybalépését követő öt év változásainak egyes kérdéseit ismerteti s teszi egymás mellé. A két kezdeti időszak meghatározó mind az Alkotmánybíróság, mind a közigazgatási bíráskodás számára – azok összeha- sonlítása talán tanulsággal szolgál a jövőt illetően is. Az alkotmánybíráskodás, amelynek fogalmi eleme a törvények alkotmányossági vizsgálata, és az egyedi ügyekben történő ítélkezés egymást kiegészítő és egymást feltételező tevé- kenységek – a jogállam része mindkét bíráskodási típus csorbítatlan ellátása.
Az, hogy milyen szervezeti keretek között valósul meg, mondhatnánk, hogy másodlagos, de látjuk a mindennapokban, hogy nem így van. Az alkotmány- bíráskodás és a közigazgatási bíráskodás nem konkurenciái egymásnak, akár össze is tartozhatnak. Ha azonban külön-külön szervezet jön létre, ott világos feladatelhatárolásra van szükség.
Ez a tanulmány a Solt Pál Elnök Úr születésnapjára szánt ünnepi kötetbe íródott. Aktualitása mellett azért választottam ezt a témát, mert Elnök Úr részt vett alkotmánybíróként az alkotmánybíráskodás létrehozásában, majd a demokratikus jogállamnak megfelelő bíró szervezet szakmai vezetőjévé vált a Legfelsőbb Bíróság élén.
* Bíró (Kúria), c. egyetemi docens (PPKE JÁK).
2. Az Alkotmányt követő időszakról
A rendszerváltást közvetlenül megelőző közjogi kutatások mind a közigazga- tási bíráskodás,1 mind az alkotmánybíráskodás témáját felvetették,2 a közjogi bíráskodás létrehozását javasolták. A szakirodalomban – a korábbi hagyomá- nyokra is tekintettel – talán nagyobb hangsúly helyeződött a közigazgatási bíráskodás létrehozására, mint a külön alkotmánybíróság felállítására.3 Az Alkotmánybíróság az 1989. október 23-án kihirdetett Alkotmányhoz kötődött,4 és az első szabad választások előtt elkezdte tevékenységét. Minden bizonnyal politikai oka volt annak, hogy az alkotmánybíráskodás megelőzte a közigazga- tási bíráskodást. Egy, a bírósági szervezettől elkülönült, jogszabályok feletti, erős alkotmányossági kontrollt gyakorló szervezet – mint ahogy sokan nevez- ték: „a demokrácia előretolt bástyája” – nagyobb garanciának tűnt a jogállam kiépítése folyamatában, mint a közigazgatási határozatok bírósági kontrolljának általánossá tétele. Pedig a közigazgatási bíráskodástól sem lett volna idegen az alkotmányvédelmi feladatok ellátása, az, ha normakontroll-feladatokat is kap.
A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságnak is tulajdonítottak alkotmányőri szerepet,5 s – ugyan szűkebb körben – a jogi szabályozás vizsgálata sem volt e bíróságtól idegen.6 Az Alkotmánybíróság létrehozása azonban demonstratívabb
1 Ld. pl. Trócsányi László: A közigazgatási bíráskodás szervezete és működése egyes európai országokban: a jogintézmény elméleti alapjai és működési tapasztalatai, valamint egyes európai országok közigazgatási bíráskodására vonatkozó jogszabályok. Budapest, MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, 1988.; Balázs István – Balogh Zsolt – Mihajlov Dobromir: A közigazgatási bíráskodás magyarországi reformjának lehetőségei a hazai tapasztalatok, illetve a polgári és szocialista rendszerek új tendenciái alapján. Budapest, MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, 1988.; Trócsányi László: A közigazgatási bíráskodás egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Budapest, MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, 1990.
2 Trócsányi László: Az alkotmánybíráskodás szervezete és működése egyes európai országok- ban. Budapest, MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, 1989.
3 A 2018. január 1-jén hatályba lépő közigazgatási perrendtartás előkészítése során nem egyszer hangsúlyozták, hogy a rendszerváltás egyik elmaradt ígéretét pótolja a törvényhozás.
4 A sorrendben elfogadott törvények: 1989. évi XXXI. törvény az Alkotmány módosításáról;
1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról; 1989. évi XXXIII. törvény a pártok mű- ködéséről és gazdálkodásáról.
5 Ld. pl. Balogh Artúr: Előadás az 1914-es Magyar Jogászegyleti vitán. In: Meszlény Artúr (szerk.): Magyar Jogászegyleti Értekezések – a közigazgatás reformja. Budapest, Franklin, 1914. 15–33.
6 „A Közigazgatási Bíróság alkotmányvédő funkciója kiterjedt az egyéni jogok közigazgatás általi megsértésén túl a garanciális panasz révén arra is, hogy az önkormányzatiság kabinet vagy közegei általi csorbítását is orvosolhatta, s e körben direkt normakontrollt folytathatott a törvényi szintnél alacsonyabb, a törvényhatóságok jogait sértő jogszabályokkal szemben.”
volt: a rendszerváltás igényét szimbolizálta. Az alkotmánybíráskodásba vetett hit szerint ezek a szervezetek végső soron megvédik a polgárokat a zsarnok- ságtól. A jogállam ismérve az Alkotmány ismerete és annak közvetlen alkal- mazhatósága. Hogy ez milyen szervezeti keretek között történjen, arra többféle megoldás ismert, pl. minden bíró eldöntheti, hogy az alkalmazott jogszabály alkotmánysértő, vagy a közigazgatási bíróság kap normakontroll-feladatokat, illetve külön Alkotmánybíróság jön létre.
Magyarországon az Alkotmánybíróság kezdte meg működését. Az ere- deti elképzelés szerint egy 15 alkotmánybíróból álló testület jött volna létre.
Az Alkotmánybíróság megalakításakor az Országgyűlés átmenetileg az Alkotmánybíróságnak csak öt tagját választotta meg,7 további öt tagja a leg- közelebbi országgyűlési választásokat követően nyerte el megbízatását. Az Alkotmánybíróság további öt tagját az Alkotmánybíróság felállítását követő ötödik évben választotta volna meg az Országgyűlés,8 de erre már nem került sor, mert az Alkotmány 1994. év végi módosítása az alkotmánybírák számát 11 tagban maximálta. Az Alkotmányban és az alkotmánybírósági törvényben foglalt hatáskör-telepítés, illetve az első öt alkotmánybíró személyének megvá- lasztása már tükrözte, hogy ‘nagy hatalommal’ rendelkező testület jön létre.9
A közjogi bíráskodás alakulásának különös fordulata volt, amikor az Alkotmánybíróság – első, az államszervezetet is érintő nagy jelentőségű döntésében – a közigazgatási bíráskodás hiányát állapította meg. Az 1990. év végén meghozott határozat szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmány- ellenesség állt fenn a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó törvényi szabályozás elmulasztása miatt, ezért az Alkotmánybíróság felhívta a kormányt, hogy 1991. január 31-ig terjesszen az Országgyűlés elé olyan törvényjavaslatot, amely a közigazgatási határozatok törvényességének bírósági ellenőrzését az alkotmánynak megfelelően szabályozza.10 Tehát az Alkotmánybíróság összesen 40 napot adott a törvényjavaslat Országgyűlés elé terjesztésére, ami mutathatja a feladat sürgető jellegét, de az önálló, vagy a
Kelemen Roland: A közigazgatási bíráskodás és a garanciális panasz szabályozása, avagy ki volt az alkotmány őre a dualizmusban? Acta Humana 2016/2. 95–116.
7 Az első öt alkotmánybíró Sólyom László, Ádám Antal, Solt Pál, Kilényi Géza és Zlinszky János volt.
8 Ld. az 1989. évi XXXII. törvény közlönyállapot szerinti 53. § (1) bekezdését, 54. § (1) bekez- dését és 56. §-át.
9 Az Alkotmánybíróság első öt tagjának – nem éppen zökkenőmentes – kiválasztásával kap- csolatos körülményeket is ismerteti Bán Tamás: Az Alkotmánybíróság létrejötte. Világosság, 1993/11. 32–40.
10 Ld. a 32/1990. (XII. 22.) AB határozatot.
bírósági szervezetbe integrált közigazgatásai bíróság létrehozására ennyi idő nyilvánvalóan nem elég. Az Alkotmánybíróság határozata nyomán született meg a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló salátatörvény,11 amely megteremtette a közigazgatási bíráskodás alapjait.
A közigazgatási ügyszakot választó bírák ugyanolyan úttörő szerepelt vállaltak, mint az alkotmánybírák (bár kevesebb visszhanggal).
Az Alkotmánybíróság a rendszerváltáskor megkapta a normakontroll teljes- ségét. Hatásköre valamennyi jogszabály vizsgálatára kiterjedt, s nemzetközi összehasonlításban szinte példátlan módon bárki, érintettség nélkül kezdemé- nyezhette a normakontroll-eljárást. A kezdetben jelentkező jelentős ügyterhet az Alkotmánybíróság tudta kezelni, tehát az actio popularis korántsem okozott olyan jelentőségű működésbeli problémát, mint ahogy az kívülről látszott.12 E mellé oda kell tenni azt az előnyt is, hogy az indítványozás szinte korlátok nél- küli lehetősége révén az Alkotmánybíróság átszűrhette a jogrendszer egészét az alkotmányosság rostáján. A vizsgált jogszabályok közül a normahierarchiában messze a törvények vizsgálata vezetett.
Az Alkotmány tiszta feladatelhatárolást hozott létre az Alkotmánybíróság és a bíróságok között. Az Alkotmánybíróság vizsgálja a normákat,13 és nem dönt egyedi ügyekben, a bíróságok pedig végérvényesen eldöntik az egyedi ügyeket, de normakontroll-feladatuk nincs. Ugyanakkor az alkotmánybírósági ítélke- zésben kezdetektől fogva ott volt az a gondolat, hogy alkotmányjogi panasz esetén14 – függetlenül attól, hogy az is jogszabály vizsgálatára irányul-e – az egyedi üggyel kapcsolatban is le kellene vonni az alkotmányellenesség jogkö- vetkezményét. Ennek a gondolatnak a kicsúcsosodása volt az ún. Jánosi-ügy. Az Alkotmánybíróság amellett, hogy megállapította: a gyermek vérségi származása kiderítéséhez való jogának a törvényes képviselő korlátlan perindítási jogosult- sága útján történő végérvényes elvonása alkotmányellenes, megsemmisítette a vonatkozó törvényi rendelkezést, de megsemmisítette a panaszos ügyében szü- letett első és másodfokú ítéleteteket is, sőt elrendelte a korábban megállapított
11 Ld. az 1991. évi XXVI. törvényt.
12 1990-ben 1625, 1991-ben 2302, 1992-ben 1700, és 1993-ban 1323 ügy érkezett. Ezt követően az érkezés évi ezer beadvány körül maradt, később csökkent.
13 Az ezzel összefüggő gyakorlat kezdetektől fogva a normakontroll teljességét vallotta. A rendszeresen visszatérő egykori megállapítás szerint: „A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó.” [Ld. 60/1992. (XI.
17.) AB határozat, ABH 1992, 275., 278–279.; 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407., 408. stb.]
14 Az alkotmányjogi panasz az 1989. évi XXXII. törvény 48. §-a szerint szükségképpen konkrét normakontroll volt, azaz csak az alkalmazott jogszabály alkotmányosságát lehetett vitatni.
apaság anyakönyvi visszaállítását.15 Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes helyzetet teljesen felszámolta, de azt hatásköreit többszörösen túllépve tette. A bíróságok heves tiltakozása tulajdonképpen az alkotmányos egyensúly – azaz a normatív és az egyedi aktusok közötti feladatmegosztás – felborulásából eredt. Az Alkotmánybíróság első elnöke erről a későbbiekben úgy vélekedett, hogy „Az Alkotmánybíróság egyszeri erőfeszítése, hogy az alkotmányjogi panasz jogorvoslati funkciójának ezen túl is érvényt szerezzen – alkotmányellenes jogszabályon alapuló nem-büntető ítélet megsemmisítése – heves ellenzésbe ütközött és folytatás nélkül maradt.”16
A Jánosi-ügyet követően az Alkotmány hatálya alatt az Alkotmánybíróság megmaradt hatásköreinek keretei között, nem semmisített meg több bírói döntést. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a Jánosi-ügyben fejtette ki az ún.
élő jog teóriát, ami szerint a bírói jogértelmezés adja meg a normának a valódi tartalmat. Szinte kívülről tudjuk, de érdemes újra felidézni:
„Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint élő jog alatt a jog- szabályt értelmezett és alkalmazott tartalmával együttesen kell érteni. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. szerint a bírói, jogalkalmazási gyakorlat alkotmányosságának a vizsgálatára nincs hatásköre. Ez egyfelől azt jelenti, hogy – ha a jogsza- bálynak többféle értelme van, és azt a jogalkalmazási gyakorlat sem csak egyféleképpen értelmezi – az Alkotmánybíróság az egységes jogalkalmazás kialakítására nem hozhat jogértelmező döntést, mert ezzel a Legfelsőbb Bíróság hatáskörét vonná el.
Másfelől azonban jelenti azt is, hogy amennyiben valamely jogszabály több lehetséges értelme közül a jogalkalmazási gya- korlatban csak egyféle tartalommal realizálódik, akkor csak ez a normatartalom szolgálhat az alkotmányossági vizsgálat alapjául is. Ellenkező esetben ugyanis az Alkotmánybíróság az eljárása során a hatáskörébe nem tartozó önálló jogszabályértelmezést végezne, és éppen azzal lépné túl hatáskörét, hogy ennek során a jogszabálynak a bírói gyakorlat által történt értelmezése helyességét vitatná.”
15 57/1991. (XI. 8.) AB határozat.
16 Sólyom László: Előszó. In: Alkotmányos elvek és esetek. Budapest, Constitutional and Legislative Policy Institute, 1996. 11.
Ha a fenti szövegrész nem a Jánosi-ügyben szerepelne, azt is mondhatnánk, hogy a normakontroll-feladat és az egyedi ügyekben való ítélkezési funkció szép elválasztásáról szól. Az élő jog teória a későbbiekben azonban már ezt a célt szol- gálta: ha a bírói gyakorlat alkotmányellenes tartalmat tulajdonított a jogszabály- nak, akkor az Alkotmánybíróság a normára nézve vonta le a jogkövetkezményt.17 Az alkotmányjogi panasszal szemben megmutatkozó kezdeti „lelkesedést”
felváltotta a bírói kezdeményezésekbe vetett bizalom. A rendes bíróságok ítél- kezési tevékenysége iránti tisztelet sugárzik az alábbi idézetekből:
„A bíró által időben indítványozott konkrét normakontroll per- gazdaságossági szempontból is előnyösebb az alkotmányjogi panasz bevárásánál – nem kell igénybe venni a fellebbezési bíróságokat, és nem kell egy új eljárást végigvinni. […] A bírák által indítványozott alkotmányossági vizsgálatok értéke, hogy míg az elvont kontroll és az alkotmányjogi panasz indítványo- zói tipikusan saját érdekeik szemszögéből állítják az alkot- mányellenességet, a bírói indítványok egy átfogóbb szemlélet és szakmai tapasztalat irányából tárják fel az alkotmányossági problémákat, s sokszor csak a szakember által látható összefüg- gésekre irányítják a figyelmet.”18
Jól tükröződik ebből az a szemlélet, hogy a bíró társa az alkotmánybírónak.
Az Alkotmánybíróság az ítélkezés első öt évében elvi alapokra helyezte a bírói függetlenséget. Az apropó ugyan nem a klasszikus bírói függetlenség, hanem a bírónak a bírósági szervezeten belüli, az igazgatási befolyás elleni védettsége körében keletkezett, de az Alkotmánybíróság 1993-ban – a bírósági vezetők kinevezése kapcsán – meghozott határozata a jogállami igazságszol- gáltatás alapjait járta körül. A határozat rendelkező részében mondta ki, hogy:
17 Kivételt képez a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatát lehetővé tevő 42/2005. (XI.
14.) AB határozat. Ugyanakkor a bíróságok, így a Legfelsőbb Bíróság jogértelmezési autonó- miáját ez a döntés is hangsúlyozta: „Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogegységi hatá- rozat alkotmányossági vizsgálatára fennálló utólagos normakontroll hatáskörét a bírói hatalmi ág függetlenségének sérelme nélkül gyakorolja. Az Alkotmánybíróság tényként kezeli, hogy a jogszabály tartalma az, amit a jogegységi határozat annak tulajdonít. A jogegységi határozat- ban megfogalmazottak tekintetében az Alkotmánybíróság nem ad konkuráló értelmezést (pl.
alkotmányos követelmény formájában); ez sértené a bírói függetlenséget.”
18 Sólyom i. m. 13–14.
„A bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alkotmányos köve- telmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező – vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő – politikai meghatározottságának hatását, vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. Ez az alkotmányos követelmény a bírói és bírósági vezetői tisztség választással való betöltésére is vonatkozik. A bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semle- gességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a kinevezésre.”19 Ez a határozat a hatalommegosztási eszme értelmezése kapcsán a parla- mentáris demokráciák sajátosságaira s benne a bírói függetlenség kitüntetett szerepére hívta fel a figyelmet. Rámutatott, hogy:
„a bírói hatalom sajátossága az, hogy a másik két, politikai jelle- gű hatalmi ággal szemben állandó és semleges.20 […] A bíróság függetlensége az ítélkezés függetlenségét tekintve abban rejlik, hogy a bíróságok a politikai törvényeket és az igazgatási normákat is önállóan értelmezik. A bírósági gyakorlat független a politikai változásoktól, koherenciáját folyamatossága, hagyományai és az elmélettel való kölcsönhatás segíti elő. A jogot végül is a bírósá- gok saját értelmezésük szerint állapítják meg.”
Szintén a bírói függetlenség oldaláról fogalmazott meg alkotmányos követel- ményt az Alkotmánybíróság a bírák kitüntetése kapcsán. Megállapította, hogy a bírói függetlenség alkotmányos alapelvével ellentétes, ha a bírák részére a kormány bármely tagja, a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül, kitünte- tést adományozhat vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést.21
19 38/1993. (VI. 11.) AB határozat.
20 Kicsit szarkasztikusan azt is mondhatnánk, hogy az utóbbi időben mintha a fordítottját élnénk meg. Nyolc éve állandó kormányzati hatalom mellett a bírói hatalmi ág igen dinamikusan változik: valódi alkotmányjogi panasz, közigazgatási és munkaügyi bíróságok létrehozása, néhány évvel később annak átalakítása a közigazgatási perrendtartással együtt járó változá- sokkal stb.
21 45/1994. (X. 21.) AB határozat.
A rendszerváltást követő első öt évet vázlatosan elemezve azt mondhatjuk, hogy a közjogi bíráskodás rendszere stabilizálódott. Az alkotmánybírósági normakontroll teljessé vált, évente 40-50 jogszabályi rendelkezést – azon belül is elsősorban törvényeket – megsemmisítő döntéssel az Alkotmánybíróság a jogrendszert az Alkotmány keretei között tartotta, a bíróságok pedig az egyedi ítélkezéssel biztosították az Alkotmány által garantált törvényes rendet. Bár a közigazgatási bíráskodás nem kapott akár a hagyományait, akár annak súlyát tekintve, megfelelő elismerést (az Alkotmánybíróság mellett a közigazgatási bíróságok rendszerét is érdemes lett volna kiépíteni), a közigazgatási bírák megteremtették az állammal szembeni perek elvi alapjait, a polgári perrend- tartás keretei között pedig mindent megtettek a közigazgatási peres eljárás sajátképűségének megformálása érdekében. Ennek az első öt évnek a hozadéka a bírói függetlenség megszilárdulása, alkotmánybírósági védelme.
3. Az Alaptörvényt követő időszakról
A 2010. évi országgyűlési képviselő-választásokat követően létrejött parlamenti többség megteremtette az alkotmányreform lehetőségét. A lehetséges változá- sokról szóló értekezések, viták alkalmával világossá vált, hogy a változások a közjogi bíráskodást – adott esetben az alkotmánybíráskodás modelljét – is érintik majd. Végül a lehetséges változásokból a hatáskör-revízió, benne az ún. valódi alkotmányjogi panasz létrehozása s az önkormányzati rendeletek vizsgálatának a Kúriához telepítése valósult meg. A valódi alkotmányjogi panasz lehetőségét az alkotmányjogi szakirodalom szinte ünnepelte,22 de emellett mintha nem kapott volna megfelelő hangsúlyt az, hogy az ítélkezési funkciót tekintetve, konfliktusgóc jön majd létre az Alkotmánybíróság és a Kúria között,23 és hogy az Alkotmánybíróság alaptevékenysége, a normakontroll, háttérbe szorulhat. A mindenki által kezdeményezhető normakontroll megszüntetésében nem sokan láttak veszélyt (mivel általános vélekedés szerint az alkotmányjogi panasz
22 Ld. pl. a Fundamentum 2014/1–2. számát.
23 Meglátásom szerint sokkal enyhébb kritika fogalmazódott meg a bíróságok részéről a valódi alkotmányjogi panasz bevezetésével kapcsolatban, mint korábban a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatát lehetővé tévő döntéssel összefüggésben. Pedig a valódi alkot- mányjogi panasz nemegyszer kvázi ‘negyedfokú ítélkezést’ tesz lehetővé a bírósági döntések megsemmisítésének lehetőségével. A 42/2005. (XI. 14.) AB határozat és az Alaptörvény hatálybalépése közötti hat év alatt az Alkotmánybíróság összesen három-négy jogegységi határozatot vizsgált, amelyekből egyet semmisítette meg.
pótolja majd), jótékony hatása pedig az, hogy az Alkotmánybíróságnak nem kell foglalkozni az értelmetlen indítványokkal.24
Az Alaptörvény által hozott változások talán a közjogi bíráskodás tárgyában vol- tak a legszámottevőbbek. A közigazgatási bíráskodást illetően még az Alaptörvény hatálybalépése előtt számos előkészítő tanulmány született.25 Az Alaptörvény normakontroll-hatáskört adott a közigazgatási bíráskodás számára, rögzítette, hogy a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalko- tási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról.26 Az Alkotmánybíróságot illetően az Alaptörvény lehetővé tette, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja a bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangját.27 Ezen három és fél sorban leírható hatásköri rendelkezések alapjaiban rajzolták át az Alkotmánybíróság és a bíróságok viszonyát.
Megszűnt az Alkotmánybíróság és a bíróságok között kialakult az az egyen- súly, amit a normatív és az egyedi aktusok felülvizsgálatának megosztása je- lentett.. A bárki által kezdeményezhető absztrakt normakontroll megszüntetése mellett a valódi alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybíróság tevékenysége a törvényhozó hatalmi ág mellett az igazságszolgáltató hatalmi ág tevékenysége felé fordult. Egyben megtört az Alkotmánybíróság normakontroll-monopóliuma, a Kúria – igaz csak szűk körben – feladatot kapott a jogszabályok alkotmányos- sági vizsgálata terén. Tehát az Alaptörvény az Alkotmánybíróság és a bíróságok között az Alkotmány által létrehozott feladatmegosztást új alapokra helyezte.
Az Alkotmánybíróság – álláspontom szerint – helyesen, nagyon óvatosan közelített új hatásköreihez. Az első bírói ítéletet megsemmisítő döntést csak egy év múltán, 2013 elején hozta meg.28 Egyébként is jellemző volt rá az alkotmány- jogi panasz hatáskörének megfontolt gyakorlása.29
24 Meg kell azonban említeni, hogy 2012-re ‘helyére került’ az actio popularis. A notórius indít- ványozók ‘elfáradtak’, az ügyhátralék sem növekedett már számottevően.
25 Ld. pl. Patyi András: Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. Budapest, Logod, 2002.;
Patyi András: Beköszöntő – A külön közigazgatási bíróság aktualitása 20 éve és most. Új magyar közigazgatás, 2010/4.; Patyi András: Közigazgatás, alkotmány, bíráskodás. Győr, Universitas-Győr, 2011.
26 Ld. Alaptörvény 25. § (2) bekezdés c) és d) pont.
27 Ld. Alaptörvény 24. § (2) bekezdés d) pont.
28 A 3/2013. (II. 14.) AB határozat megállapította, hogy a Fővárosi Törvényszék 29.Kpk.45.266/2012/2. számú végzése sérti az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében bizto- sított békés gyülekezéshez való jogot, ezért azt a bírósági végzést megsemmisítette.
29 Chronowski Nóra által közreadott gyűjtés szerint: 2012-ben és 2013-ban összesen 579 alkot- mányjogi panasz tárgyú döntés született, ebből 2012-ben 366, 2013-ban pedig 213. Az elbírált ügyek 98,6%-ában (361 esetben) a panaszt visszautasították 2012-ben. Öt ügyben határozattal
3.1. A bírói korhatár és az ügyáthelyezés kérdése
Az Alaptörvény hatálybalépését közvetlenül követő évekre az Alkotmánybíróság és a bíróságok közötti kapcsolatban – érdekes módon – nem a valódi alkotmány- jogi panasz újdonsága volt a meghatározó, hanem alapvetően két téma uralta a viszonyt: az ún. bírói korhatár és az ügyáthelyezés. Mindkettő alapjaiban érintette a bíróságok munkáját, s az érintettek az Alkotmánybíróságtól várták a megoldást. A bírósági szervezet átalakítására vonatkozó változások – ezen ügyeket is magában foglaló – általános kritikája mind itthon, mind külföldön megfogalmazódott,30 aztán az aggályok később nyugvópontra jutottak.
A bírói nyugdíjkorhatárral kapcsolatos ügy a bírák jogállásáról és javadal- mazásáról szóló törvényt érintette.31 A probléma alapja az, hogy a nyugellátás általános szabályai a megemelt – 65. életévben meghatározott – általános nyug- díjkorhatár fokozatos bevezetése érdekében differenciáltan állapították meg az öregségi nyugdíjkorhatárt. Az Alaptörvény hatálybalépésekor a bírói szolgálati viszony megszűnésének korhatára a 70. életév volt. A jogállási törvényben a bírói szolgálati jogviszony felső korhatárát a törvényhozó leszállította, a „rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárra”, azaz a 62. évre. Az indítványozók a beadványaikat az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti ún. közvetlen panasz hatás- körben nyújtották be.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt állapította meg, hogy a történeti alkotmá- nyunk vívmányai közé tartozik a bírói függetlenség.32 Az Alkotmánybíróság szerint a bírói felső korhatár mértékét sarkalatos törvénynek kell tartalmaznia (s az elfogadott törvénymódosítás nem ilyen), de tartalmi Alaptörvény-ellenességet is megállapított a bírói függetlenség és az elmozdíthatatlanság sérelme alap- ján. Az Alkotmánybíróság a jogállási törvény rendelkezéseit a 33/2012. (VII.
17.) AB határozatában hatálybalépése napjára, 2012. január 1-re visszamenő
zárult az eljárás, de csak egy esetben – a bírói tisztség korhatárának leszállítása ügyében – álla- pított meg az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenességet (ez az összes panaszeljárás 0,3%-a).
Az eljárás 2013-ban 39 esetben határozattal zárult (vagyis a panaszok 18,3%-át befogadták), és 8 ügyben (az összes ügy 3,7%-ában) állapított meg a testület alaptörvény-ellenességet. A visszautasító végzések száma már csak 174 (az összes ügy 81,6%-a) volt, a befogadási arány tehát nőtt. Chronowski Nóra: Alkotmányjogi panasz és alkotmányvédelem. Fundamentum, 2014/1–2.; a gyűjtést Naszladi Georgina végezte.
30 A bírósági szervezet átalakításának kritikájaként l. az Európa Tanács Velencei Bizottsága 2012. március 16-17-i ülésén kiadott CDL(2012)001. számú véleményét, illetve a módosításokat követően a 2012. október 12–13-i ülésén elfogadott CDL-AD(2012)020. számú véleményét.
31 Ld. a 2011. évi CLXII. törvény egykori 90. § ha) pontját, valamint 230. §-át.
32 A 33/2012. (VII. 17.) AB határozat szerint „[a] bírói függetlenség elve, ennek elemeivel együtt, minden kétséget kizáróan vívmány.”
hatállyal semmisítette meg, de a határozat még utalást sem tartalmazott arra vonatkozóan, hogy a már felmentett bírák szolgálati jogviszonya helyre áll-e, és miként áll helyre.33
Voltak, akik az OBH elnökét kérték, hogy az Alkotmánybíróság döntése nyomán terjessze elő a kinevezésüket, voltak, akik közvetlenül a köztársasági elnökhöz fordultak, kérve kinevezésüket, s voltak olyanok is, akik munkaügyi perben kérték a köztársasági elnök felmentő határozatának hatályon kívül helyezését, vagy a szolgálati viszonyuk más módon történő helyreállítását.34 (Illetve voltak olyanok is, akik az AB határozat másnapján egyszerűen bementek dolgozni.) Külön problémaként merült fel a felmentett bírósági vezetők ügye.
Míg a bírói nyugdíjkorhatár a bírák jogállásáról szóló törvényt érintette, addig az ún. ügyáthelyezés problémája a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvényt.35 Az ügyáthelyezés jogintézményének lényege szerint az ügyek észszerű határidőn belül való elbírálása, illetve az arányosabb ügyelosztás ér- dekében az ügyben általános illetékességű bíróság helyett az Országos Bírósági Hivatal elnöke kijelölhette az eljáró – azonos hatáskörű – más bíróságot. A jogintézmény az ügyterhelésben (a fővárosi és egyes vidéki városokban lévő bí- róságok között) mutatkozó aránytalanságok enyhítésére kívánt azonnali orvos- ságot nyújtani. Az ügyáthelyezés akkor került reflektorfénybe, amikor egy-két politikai szempontból is érdeklődésre számot tartó ügy került az áthelyezendő ügyek közé.36 A jogintézmény az Alaptörvényt is ‘megjárta’: Magyarország Alaptörvényének negyedik módosításával az Országgyűlés az Alaptörvény 27.
cikk (4) bekezdésébe beemelte a bíróságok közötti ügyáthelyezés intézményét,
33 A probléma gyökere mély. Álláspontom szerint a mai napig nem történt meg a visszame- nőleges hatályú megsemmisítés és azon szabály viszonyának meghatározása, amely szerint a megsemmisítés a lezárt jogviszonyokat nem érinti. E tárgyban még a ’90-es évek elején született az ún ex nunc határozat [ld. a 10/1992. (II. 25.) AB határozatot], de az nem erre az esetkörre irányadó. A kérdés az, hogy a visszamenőleges hatályú megsemmisítés automatiku- san in integrum restitutióval kell, hogy járjon (ha lehet), vagy csak akkor érinti a visszame- nőleges megsemmisítés a létrejött jogviszonyokat, ha az AB erről külön rendelkezik, illetve ha valamely közhatalmi szerv az AB döntést követően ezt kifejezetten kimondja. Ugyan ez a probléma merült fel ebben az időben az egyházi törvény megsemmisítése kapcsán [ld. a 6/2013.
(III. 1.) AB határozatot], amely a mai napig nem jutott nyugvóra (pl. hogy a már egyesületként működő megszüntetett egyház erre az időre jogosult-e egyházként állami támogatásra).
34 A határozat értékelését ld. Balogh-Békesi Nóra: Marbury felmentése. Jogtudományi Közlöny, 2012/10.
35 Ld. a 2011. évi CLXI. törvény egykori 62–63. §-ait, illetve érintette a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 20/A. §-át is.
36 A jogintézmény eltérő megítélését jól mutatja, hogy az egy-két kiemelt ügy mellett sok áthe- lyezett ügy visszhang és minden zökkenő nélkül, jóval korábban befejeződött, mint ha azt az általános illetékességű bíróság tárgyalta volna.
majd az Alaptörvény ötödik módosításával, 2013. október 1-ével hatályon kívül helyezte azt. Az alaptörvényi ‘köldökzsinór’ elvágásával a jogintézmény sorsa végképp megpecsételődött.
Az Alkotmánybíróság normakontrollra irányuló alkotmányjogi panaszok alapján a 36/2013. (XII. 5.) AB határozatában megállapította, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvénynek (Bszi.) a 2012. január 1. napjától 2012. július 16. napjáig hatályban volt ügyáthelyezésre vonatkozó szabályai alaptörvény-ellenesek voltak, és nemzetközi szerződésbe is ütköztek.37 A Bszi.- ből a jogintézményt egyébként már 2013. augusztus 1-ével törölte a vonatkozó törvénymódosítás, így az Alkotmánybíróság jelzett határozatának meghozata- lakor az már nem is volt hatályban. Az Alkotmánybíróság az ügyáthelyezés alkotmányellenességét a törvényes bíróhoz való jog sérelme alapján állapította meg, s alapvetően arra a következtetésre jutott, hogy a jogalkotó nem határozta meg az ügyáthelyezés szempontjait.
A bírói szervezetet ért változásokat általában konszolidáló alkotmánybí- rósági döntés azonban még az ügyáthelyezésre vonatkozó alkotmánybírósági határozatot megelőzően megszületett a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban. Az Alkotmánybíróság eljárását a Kormány indítványozta. Az indítvány előzménye volt, hogy az Európa Tanács Velencei Bizottsága állásfoglalásában kritizálta – az Alaptörvénnyel együtt hatályba lépett – Bszi. számos rendelkezését. Az Országgyűlés a törvényt több helyen módosította,38 azonban az így létrejött szö- veget is kifogásolta a Velencei Bizottság. Ezen rendelkezések tekintetében kért a kormány (nevében az igazságügy-miniszter) utólagos absztrakt normakont- rollt. Az Alkotmánybíróság az új szabályozás nagy részének alkotmányosságát igazolta (szemben a Velencei Bizottság véleményével).
A fentiek alapján láthatjuk, hogy a bíróságokat érintő, 2012. január 1-én – az Alaptörvénnyel együtt – hatályba lépett szabályok alkalmazhatósága korántsem volt egyértelmű, márpedig a bírósági rendszer stabilitása alkotmányos érdek.
3.2. Közigazgatási és munkaügyi bíróságok létrehozása
A közjogi bíráskodást érintően ki kell emelnünk, hogy a Bszi. létrehozta a köz- igazgatási és munkaügyi bíróságokat, valamint a közigazgatási és munkaügyi
37 2012. január 1. a bevezetés időpontja, 2012. július 16. pedig az a nap, ameddig az OBH elnöké- nek kijelölő határozatával szemben nem volt bírósági felülvizsgálat.
38 Ld. a 2012. évi CXI. törvényt.
regionális kollégiumokat (hat kollégiumot), amelyek működésüket 2013. január 1-én kezdték meg. Ezzel a közigazgatási bíráskodás sajátos modellje jött létre. A közigazgatási bíráskodás önállóvá válásának útján egy újabb állomás lett volna a közigazgatási felsőbíróság kialakítása, ami már a közigazgatási és munkaügyi bíróságok kialakításakor is felmerült, azonban a közigazgatási bíráskodás szer- vezeti változásához alkotmányozó – de legalább minősített többséget igénylő – szavazatarány szükséges, aminek megszerzésére az idő előrehaladtával egyre kevesebb esély mutatkozott.
A közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztése konkrét kiindulópontjának az önálló közigazgatási perrendtartás elkészítése mutatkozott. Azt mondhatjuk, hogy a közigazgatási bírák többsége kezdetben kiállt egy önálló közigazga- tási perrendtartás megalkotása mellett.39 Az előkészületek az Igazságügyi Minisztériumban már 2014 őszén elkezdődtek egy munkacsoport létrehozá- sával, majd a következő évben a közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztése érdekében már kormányhatározat is rendelkezett.40 A közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztésében többen a rendszerváltozás egyik elmaradt intézkedésének pótlását látták (ahogy a 2012. évet követő változásokban általában is), ami valósnak mutatkozik annak tükrében – mint fentebb láttuk –, hogy az önálló közigazgatási bíráskodás iránti igény szinte hamarabb jelentkezett, mint az Alkotmánybíróság felállítása.
A közigazgatási perrendtartással kapcsolatban létrehozott munkacsoport az Államreform Bizottság működéséhez kapcsolódott.41 A munka alapvetően a perjogi szabályok kialakítására koncentrált, de a hatáskörök megosztása, a perorvoslati rendszer szükségképpen felvetette a szervezeti kérdéseket – ez utóbbi azonban a bizottság előkészítő munkáján kívül állt. A közigazgatási bí- ráskodást tekintve többféle modell ismert. Elképzelhető egy önálló szervezetű közigazgatási bíróság, de az is – ahogy korábban több mint 50 évig működött –, hogy csak a legfelső szinten létrehozott közigazgatási bíróság demonstrálja az
39 Ezt támasztja alá, hogy a Kúrián egymást követően három joggyakorlat-elemző csoport is fog- lalkozott a kérdéssel, az összefoglaló jelentéseket formálisan és informálisan is felhasználták a közigazgatási perrendtartással kapcsolatos koncepciók kidolgozása során. Az első csoportot Mudráné Láng Erzsébet, a másodikat Kalas Tibor, a harmadikat Kozma György vezette. Az elfogadott jelentések a www.kuria-birosag.hu honlapon megtalálhatók.
40 Ld. a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról szóló 1352/2015. (VI. 2.) Korm.
határozatot.
41 A Bizottságot és a közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztésével kapcsolatos albizottságot is Patyi András vezette.
ügyszak önállóságát. Ezek a megoldások a mai alkotmányos konstrukcióban természetesen alkotmánymódosításhoz kötöttek.
Megvalósíthatónak tűnt viszont az ún. közigazgatási felsőbíróság létre- hozása. E „vegyes hatáskörű bíróság”42 közigazgatási másodfokú, kiemelt ügyekben elsőfokú ítélkezést folytatott volna. A megoldáshoz minősített többségű szavazatarány is elég lett volna a Bszi. módosításával (tehát nem igényelt Alaptörvény-módosítást). Az elfogadott megoldás azonban nem az önálló felsőbíróság létrehozása lett, hanem az, hogy a felsőbíróság szerepét egy már meglévő bíróság, a Fővárosi Törvényszék tölti majd be.43 Az így – az Országgyűlés 2016. december 6-i ülésén – elfogadott törvény azonban nem került kihirdetésre. A köztársasági elnök épp a közigazgatási felsőbíróságra vo- natkozó szövegrész miatt előzetes normakontrollra utalta az Alkotmánybíróság elé, az Alkotmánybíróság pedig a sarkalatos törvényhez szükséges szavazat- többség hiánya miatt az 1/2017. (I. 17.) AB határozatában alkotmányellenesnek minősítette a vonatkozó szakaszokat. Úgy vélte, hogy a bírósági szervezeten belül közigazgatási felsőbíróság néven valójában egy új bíróság jön létre.
E folyamat eredményeként került elfogadásra a közigazgatási perrend- tartásról szóló 2017. évi I. törvény, amelyben már nincs szó közigazgatási felsőbíróságról, a vonatkozó hatásköröket a Fővárosi Törvényszék látja majd el 2018. január 1-től. Az önálló közigazgatási perrendtartásról szóló törvény megalkotásával demonstrálták, hogy a közigazgatási bíráskodás nem azonos a polgári ítélkezés egyik különleges pertípusával, hanem önálló rendszere van önálló dogmatikával.
A fentieket értékelve azt mondhatjuk, hogy ahogy 1990-ben az Alkotmány- bíróság indította útjára a közigazgatási bíráskodást, úgy 2017 év elején az Alkotmánybíróság „húzta be a féket” a közigazgatási bíráskodás szervezeti önállósodásának folyamatában. Megmaradtak a 2012-ben létrehozott és 2013-tól működő közigazgatási és munkaügyi bíróságok azzal, hogy a korábbi megyénként megszervezett helyett (számuk több mint felére való csökkentésé- vel) nyolc elsőfokú bíróság működik majd, s a hat regionális kollégium helyett – igazodva ehhez – nyolcra növekszik azok száma.
42 A fogalmat Rozsnyai Krisztinának, a közigazgatási perrendtartás előkészítéséért felelős miniszteri biztos asszonynak köszönhetjük.
43 Ld. a T/12234. számú törvényjavaslatot.
3.3. Bírói kezdeményezés és alkotmányjogi panasz
Ami az Alkotmánybírósághoz való viszonyt illeti, az Alkotmánybíróság és a bíróságok közötti funkcionális kapcsolatot a bírói kezdeményezés és az alkot- mányjogi panasz teremtette meg korábban és teremti meg ma is.44 Régebben a bírói kezdeményezések száma nem volt túl sok, mivel a normakontroll-igények a bárki által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll-eljárásokkal maximálisan kielégíthetők voltak. Az actio popularis indítványozási lehetőség megszüntetése azonban – véleményem szerint – felértékelte a bírói kezdemé- nyezések szerepét. Azért értékelte fel, mert jelenleg ez az a forrás, amelyen keresztül számottevő mennyiségű és minőségű normakontroll-kérelem kerül- het az Alkotmánybíróság elé.45 (Mint fentebb láttuk, a bírói kezdeményezéseket egyébként az első Alkotmánybíróság messzemenően tiszteletben tartotta, az alkotmányjogi panasszal szembeni előnyeit hangsúlyozta.) A jelenlegi hatás- köri struktúrában a bírói kezdeményezések hozzájárulhatnak ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság alapfunkcióját, a normakontrollt, szám szerint és minősé- gében is megfelelően gyakorolhassa. Ennek érdekében célravezetőbbnek tűnik a bírói kezdeményezésekkel szemben a megengedőbb gyakorlat alkalmazása, mint a feltételek sokaságának támasztása. Legalábbis stratégia szempontból.
Ami a bírói döntések felülvizsgálatát érintő alkotmányjogi panaszokat illeti, a következőket mondhatjuk. Még annak bevezetését, tényleges működését megelőzően hosszas vita alakult ki arról, hogy valódi alkotmányjogi panasz hatáskörben az Alkotmánybíróság ún. negyedfokú bíróságként jár-e el, vagy az ún. közbevetett eljárás. Nagyon leegyszerűsítve a problémát: az előző esetben úgy kell rá tekinteni, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügy eldön- tésében is végleges döntést hoz, míg az utóbbi esetben arról van szó, hogy az Alkotmánybíróság Alaptörvény-konform értelmezést ad a bíró által rosszul megoldott (vagy meg nem oldott) alkotmányossági problémáról, majd az ügy visszakerül a bírói szervezetbe, és az Alkotmánybíróság döntésének a figyelem- be vételével, a bíróság új döntést hoz.
Az, hogy a valódi alkotmányjogi panaszból milyen szerepfelfogás követke- zik, leginkább az ún. párhuzamos eljárásokkal kapcsolatos elképzelésekben
44 A bírói kezdeményezések értékelését lásd részletesen: Marosi Ildikó – Balogh Zsolt: A bírói kezdeményezés gyakorlata. Alkotmánybírósági Szemle, 2016/2. 83.
45 Az Alkotmánybíróság honlapján lévő ügyeket tekintve az tűnik ki, hogy az alkotmányjogi pa- naszok közül több a bírói döntés alkotmányellenességét állító indítvány, mint a bírói döntésben alkalmazott jogszabály vizsgálatát kérő ún. régi panasz. Ezért az alkotmányjogi panasz nem vált elsődleges normakontrollforrássá.
érhető tetten. Ebben az esetben a jogerős bírósági döntést követően az érintett felülvizsgálati kérelmet és alkotmányjogi panaszt egyaránt előterjeszt. Kérdés, hogy a Kúria és az Alkotmánybíróság közül ‘ki vár be kit’. Az első elképzelés szerint az Alkotmánybíróságé kell, hogy legyen a végső szó (‘negyedfok’), így párhuzamos eljárás esetén az Alkotmánybíróság nem dönt addig, amíg a Kúria meg nem hozza döntését a felülvizsgálati kérelem tárgyában. A másik elkép- zelés szerint a Kúriának kell bevárni az Alkotmánybíróság döntését, hiszen az alkotmányosság kérdése az ügy eldöntésének előkérdése.46
Az Alkotmánybíróság – legalábbis a maga részéről – úgy oldotta meg ezt a problémát, hogy módosította ügyrendjét. Eszerint az Alkotmánybíróság be sem fogadja az alkotmányjogi panaszt (legyen az akár normakontrollra irányuló alkotmányjogi panasz), ha a Kúria a felülvizsgálati kérelem tárgyában még nem döntött.47 Ez a megoldás véleményem szerint azért vitatható, mert berekesztette a párhuzamos eljárásokkal kapcsolatos párbeszédet, azaz, hogy az ügyek természe- téhez igazodóan történjék a ‘bevárás’. Másrészt normakontrollra irányuló alkot- mányjogi panasz esetén teljesen indokolatlan, hiszen a Kúria előtti felülvizsgálati eljárásban az alkalmazott jogszabály alkotmányosságát úgysem lehet eldönteni, tehát ebben az esetben a kúriai ítélkezést és az ügyek gyorsabb befejezését kifejezetten az szolgálná, hogy miután az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz alapján dönt az alkalmazandó jogszabály alkotmányosságáról, a Kúria e szerint ítél a felülvizsgálati eljárás során.
4. Záró gondolatok
A fentiekben a teljesség igénye nélkül, nagy ívben próbáltuk bemutatni a közjo- gi bíráskodás első öt évét az Alkotmány, majd az Alaptörvény hatályba lépését követően. Bár egészen eltérő természetű problémák fogalmazódtak meg, közös a két korszakban az ‘erős indítás’ és az identitáskeresés: alkotmánybírósági út- keresés a(z új) hatáskörök alapján, emellett az önálló közigazgatási bíráskodás
46 Hasonlóan az előzetes döntéshozatali eljáráshoz, ahol a bíróság bevárja az Európai Unió Bíróságának döntését, s aszerint hozza meg határozatát. Tehát nem presztízskérdés a ‘ki vár be kit’ problémája.
47 Az Alkotmánybíróság Ügyrendjéről szóló 1001/2013. (II. 27.) AB Tü. határozat 32. § (3) bekezdése szerint: „Az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján alkotmányjogi panasz benyújtásának nincs helye, ha a Kúria a felülvizsgálati kérelmet, illetve indítványt még nem bírálta el, továbbá – arra tekintettel, hogy az eljárás még folyamatban van – a Kúria hatályon kívül helyező és új eljárásra utasító határozatával szemben. Ezen esetekben a benyújtott alkotmányjogi panasz soron kívül, az egyéb feltételek vizsgálata nélkül is visszautasítható.”
igénye (amely sem egykor, sem most nem valósult meg az elképzelések szerinti teljességben).
Az Alkotmánybíróság és a bíróságok egymásra utaltsága kétségtelen. A bíróságok közötti párbeszéd nélkül a jogállam szenved sérelmet.
VESZTÉSSEL KAPCSOLATOS DILEMMÁK Belovics Ervin
*1. Bevezetés
A halálbüntetés eltörlésével az európai országok többségének büntető jogrend- szerében az életfogytig tartó szabadságvesztés vált a legsúlyosabb büntetéssé.
Kivételt Horvátország, Szerbia, Norvégia, Portugália és Spanyolország képez:
ezekben az országokban kizárólag határozott idejű szabadságvesztés kisza- bására biztosít lehetőséget a büntető törvénykönyv. Portugáliában például a halálbüntetés 1867-ben megvalósult eltörlését követően már 1884-ben kiik- tatták a büntetési rendszerből az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetést is, míg Spanyolországban 1928-ban került erre sor. Azokban az országok- ban, így Bulgáriában, Csehországban, Észtországban, Lengyelországban, Lettországban, Olaszországban, Oroszországban, Romániában, Szlovéniában és Ukrajnában, ahol létezik életfogytig tartó szabadságvesztés, az elítéltek vagy meghatározott idő – általában 20-30 év – eltelte után szabadulhatnak, vagy 10-15 év szabadságvesztés letöltését követően feltételes szabadságra bocsáthatók. Ebbe a körbe tartozik Ausztria, Belgium, Dánia, Finnország, Görögország, Németország, Svédország. Csupán néhány ország, így Anglia, Ciprus, Hollandia, Magyarország, Szlovákia, Wales zárja ki teljesen – bizonyos személyi kört érintően – a feltételes szabadság lehetőségét. Svájcban – kivé- telesen – életfogytig tartó biztonsági őrizet keretében ugyancsak kizárható a feltételes szabadságra bocsátás lehetősége.1
* Egyetemi tanár (PPKE JÁK), a legfőbb ügyész helyettese.
1 Az európai szabályozás sajátosságait részletesen ismerteti Nagy Ferenc: Gondolatok az élet- fogytig tartó szabadságvesztésről. Magyar Jog, 2013/5. 271.
Az elmúlt időszakban az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) számos – köztük több magyar érintettségű – ügyben foglalkozott azzal a kérdéskörrel, hogy az életfogytig tartó szabadságvesztés mint büntetési nem összeegyeztet- hető-e az „Európa tanácsi, európai uniós és más releváns nemzetközi szövegek- kel”.2 Jelen írás a szóban forgó jogintézményre vonatkozó magyar szabályozás, valamint az EJEB kapcsolódó döntéseinek bemutatására törekszik.
2. Magyar jogtörténeti áttekintés
Az elítélt élete végéig tartó szabadságvesztéssel összefüggésben a magyar jogfejlődésben négy szakasz különíthető el.
a) Az első ilyen – az életfogytig tartó szabadságvesztéshez hasonlítható – jog- intézmény „örökös fogság” elnevezéssel vált ismertté. Luxemburgi Zsigmond 1436. évi 8. dekrétuma ezzel a büntetéssel sújtotta a hiteles bizonyságtételnél hamisan ténykedő egyházi személyeket, azaz ha a tanúvallomás vagy a perbe- hívás során esküjük ellenére hamis vallomást tettek. E rendelkezést II. Ulászló az 1492-ben meghozott 43. törvénycikkel fenntartotta. A börtön mint önálló büntetés Magyarországon a 18. század negyedik évtizedében terjedt el, amikor már léteztek vármegyeházák, ahová a rabokat el lehetett zárni. A hosszabb tartamú szabadságvesztés – a fogva tartás körülményei miatt – általában az elítélt halálát eredményezte, azaz ténylegesen életfogytig tartott. A felvilágo- sodás eszmerendszerének térhódításával egyidejűleg Európa-szerte kezdetét vette a büntetőjogi kodifikáció, amely folyamat Magyarországra is kihatott.
Az 1790–1791. évi országgyűlés kezdeményezésére készült el 1795 február- jára a magyar büntetőkódex tervezete, amely már tartalmazta az életfogytig tartó szabadságvesztést mint büntetést, igaz csak egyetlen bűncselekményt, a pénzhamisítás legsúlyosabb esetét kívánták ezzel sújtani. Ugyanígy az 1843.
évi büntetőjogi javaslat főbüntetési nemként szabályozta a szabadságvesztést, amelynek egyik formája az „életfogytig tartó rabság” volt.
b) A magyar büntető törvénykönyvről szóló 1878. évi V. törvénycikk, azaz a Csemegi Kódex szerint a fegyházbüntetés vagy életfogytig tartott, vagy hatá- rozott időtartamú lehetett. Az életfogytig tartó fegyházból azonban már tíz év letöltése után az elítélt ún. közvetítő intézetbe kerülhetett, és újabb öt év eltel-
2 M. László v. Hungary, no. 73593/10., 2014. május 20-i ítélet, 23. bek.
tével – amennyiben megfelelő magatartást tanúsított – az igazságügy-miniszter feltételes szabadságra bocsáthatta.
c) A Büntető Törvénykönyv Általános Részéről szóló 1950. évi II. törvény az életfogytig tartó szabadságvesztést fenntartotta, a Büntető Törvénykönyvről szóló 1961. évi V. törvény azonban ezt a büntetést kiiktatta, mert – amint azt a miniszteri indokolás hangsúlyozta – ha a társadalom védelme nem kívánja meg a halálbüntetés alkalmazását, akkor határozott tartamú szabadságelvonással is megvalósulhat a büntetés célja, az elítélt átnevelése érdekében nincs szükség életfogytig tartó szabadságvesztésre.
Az 1971. évi 28. törvényerejű rendelet az életfogytig tartó szabadságvesztést azonban újra beemelte az 1961. évi V. törvény szankciórendszerébe. Az indoko- lásban kifejtettek szerint erre azért kellett, hogy sor kerüljön, mert a kivételes jellegű halálbüntetés és a tíz évtől tizenöt évig terjedő határozott tartamú szabadságvesztés tekintetében indokolatlanul nagy a távolság, ami a bíróság számára megnehezíti az alternatív büntetések közötti választást. Az indokolás ezen jogintézmény visszavezetése kapcsán arra is felhívta a figyelmet, hogy nem lehet eltekinteni attól, amikor a büntetési célokra figyelemmel indokoltnak látszik az elkövető végleges kirekesztése a társadalomból, de nem kizárt az át- nevelés lehetősége sem. Ilyenkor csupán az életfogytig tartó szabadságvesztés nyújthat kielégítő megoldást.
d) A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiak- ban: korábbi Btk.) ezen érvrendszerrel összhangban szintén tartalmazta az életfogytig tartó szabadságvesztést. Az 1971 és 1993 között hatályosuló ren- delkezések szerint az életfogytig tartó szabadságvesztésből az elítéltet akkor lehetett feltételes szabadságra bocsátani, ha a szabadságvesztésből legalább 20 évet kitöltött, és alaposan feltehető volt, hogy a büntetés célja további szabadságelvonás nélkül is elérhető. A miniszteri indokolásban kifejtettek szerint a korábbi Btk. „humanizmusa fejeződik ki abban, hogy az életfogytig tartó szabadságvesztésre ítéltet sem zárja ki a feltételes szabadságra bocsátás lehetőségéből. Ennek reménye az elítéltet a büntetés végrehajtása során a helyes magatartásra ösztönözheti. E büntetés súlyával azonban az áll összhangban, hogy az elítéltnek hosszú időn át kell kifogástalan magatartást tanúsítania.”
Amint azt Tóth Mihály megjegyzi: „Érdekes fejlődési tendencia tehát, hogy míg az első szakaszban a határozott ideig tartó szabadságelvonás is gyakran életfogytig tartott, a második korszakban az életfogytig kiszabott
szabadságvesztés sem feltétlenül (sőt egyre kevésbé) az elítélt haláláig tartó fogságot jelentette.”3
Az 1993. évi XVII. törvény úgy módosította a korábbi Btk. szabályait, hogy a feltételes szabadságra bocsátás legkorábbi időpontját – 15 és 25 év között – az ügyben eljáró bíróságnak az ítéletben kellett meghatároznia. Ez azt jelentette, hogy az ítélkező bíróságnak a törvényben meghatározott időkeretekre figyelem- mel, a bűncselekmény tárgyi súlyára, az elkövető társadalomra veszélyességére és bűnösségének fokára, valamint az egyéb súlyosító és enyhítő tényezőkre tekintettel kellett eldöntenie, hogy legkorábban mikor kerülhet sor a feltételes szabadságra bocsátás lehetőségének megvizsgálására . A korábbi Btk.-t módo- sító törvény rendelkezett továbbá a valóban életfogytig tartó szabadságvesztés jelenleg is létező első esetéről, kimondva, hogy „Nem bocsátható feltételes sza- badságra az életfogytig tartó szabadságvesztésre ítélt, ha ismételten életfogytig tartó szabadságvesztésre ítélik.”4
A korábbi Btk.-t módosító 1998. évi LXXXVII. törvény rendelkezése szerint életfogytig tartó szabadságvesztés kiszabása esetén az ügyben eljáró bíróságnak az ítéletben kellett meghatároznia a feltételes szabadságra bocsátás legkorábbi időpontját, de a feltételes szabadságra bocsátás lehetőségét ugyanitt ki is zárhat- ta. Ez utóbbi változatlanul törvényi kötelezettsége volt, amennyiben a terhelttel szemben ismételten életfogytig tartó szabadságvesztés kiszabására került sor. Amennyiben a bíróság a feltételes szabadságra bocsátás lehetőségét nem zárta ki, annak legkorábbi időpontját legalább 20 évben kellett meghatároznia, kivéve, ha az életfogytig tartó szabadságvesztést olyan bűncselekmény miatt szabta ki, amelynek büntethetősége nem évül el, mert ekkor a feltételes szabad- ságra bocsátás legkorábbi időpontját 30 évben kellett előírni. A korábbi Btk.-t módosító törvény bővítette továbbá azoknak a bűncselekményeknek a körét, amelyek legsúlyosabb eseteiben életfogytig tartó szabadságvesztés-büntetés kiszabására is lehetőség volt, így pl. a közveszélyokozás, a fegyvercsempészet, a kábítószerrel visszaélés, az emberkereskedelem vagy a nemzetközi szerződés által tiltott fegyverrel való visszaélés minősített eseteiben is lehetővé vált.
Az életfogytig tartó szabadságvesztésnek tehát két fajtája létezett: az egyikből a terhelt az alapügyben eljárt bíróság által meghatározott időtartam eltelte után – amelynek minimuma 20, el nem évülő bűncselekmények esetében 30 év volt – feltételesen szabadlábra kerülhetett, a másik viszont tényleges életfogytig tartó szabadságelvonást eredményezett. Megjegyzem, az életfogytig tartó szabadság-
3 Belovics Ervin – Nagy Ferenc – Tóth Mihály: Büntetőjog I. Budapest, HVG-Orac, 2014. 397.
4 Korábbi Btk. 47/A. § (4) bek.
