Az egység további mélyítése: előremenekülés egy fiskális unió felé

Az időről időre kialakuló gazdasági feszültségek további fiskális transzfereket igényelnének gazdagabb országoktól a szegényebbek felé, melyek felelőtlen költségvetési politikához vezethetnek, és ellenséges hangulatot kelthetnek Európa népei között. A fiskális unió felé történő elmozdulás morális kockázatát egy központi költségvetés orvosolhatná. Az eurozóna-, vagy összuniós szintű központi költségvetés életre hozása azonban a nemzeti fiskális politika jelentős mértékű feladásával járna, melyhez jelenleg nincs meg a politikai akarat az EU-ban. A monetáris unió azonban csak a tagországok kölcsönös együttműködése, egymás kisegítése mellett tud életképes maradni. Az integráció fennmaradásához tehát mindenképpen szükséges lesz bizonyos szintű fiskális unió létrehozása, valamint a nemzetek közötti szolidaritás növelése. Az európai integrációnak megkerülhetetlen kérdése lesz az adórendszerek harmonizációja, esetleg egy közös adóbevételi forrás, avagy „EU-adó” bevezetése is. Jelenleg ugyanis az adóharmonizáció szintje nagyon alacsony az Európai Unióban: az adópolitika nemzeti hatáskörben tartása jelentős különbségek kialakulásához, fennmaradásához vezetett a tagállami adórendszerek között. Az adórendszerek harmonizációja, fokozatos közelítése alapvetően irányelveken keresztül valósul meg, elsősorban az indirekt adókra (általános forgalmi adó, jövedéki adó stb.) vonatkozóan. A direkt adókat illető közösségi szabályozás még ehhez képest is kezdetlegesebb.¹⁸ Az adóharmonizáció hiánya miatt egyre több problémát jelent az adócsalás és -elkerülés, valamint az Unión belüli adóverseny.

17 Lásd: Pogátsa Zoltán (2009). Álomunió: Európai piac állam nélkül. Budapest: Nyitott Könyv Kiadó.

18 Jelentős különbségek figyelhetők meg a még leginkább harmonizált hozzáadottérték-adó (áfa) tekintetében is, noha annak közösségi szabályozása - irányelv formájában - már az 1960-es években elkezdődött. Egyelőre még ilyen szintet sem ér el a Bizottság által 2011-ben javasolt közös konszolidált társaságiadó-alap (CCCTB), melynek tényleges bevezetésére a jogalkotás terén jelenleg nem látszik reális kezdeményezés.

Herman van Rompuy-nek, az Európai Tanács akkori elnökének 2012-es jelentése megállapítja, hogy egy valódi Gazdasági és Monetáris Uniónak a következő négy pilléren kell nyugodnia (Van Rompuy, 2012):

1) integrált pénzügyi keretek a pénzügyi stabilitás biztosítása érdekében,

2) integrált költségvetési keretek a kiegyensúlyozott fiskális politika érdekében mind nemzeti, mind pedig közösségi szinten,

3) integrált gazdaságpolitikai keretek, melyek biztosítják, hogy a fenntartható növekedést támogató mechanizmusok legyenek érvényben,

4) megerősített demokratikus legitimitás és a döntéshozatal elszámoltathatósága.

A dokumentum egyértelmű állásfoglalás tartalmaz a fiskális unió elmélyítése irányában.

Kiáll egy központi költségvetés és azt kezelő intézmény mellett, amelyek az aszimmetrikus sokkok kezelésében vállalnának szerepet. Tulajdonképpen ennek a folyamatnak egy lépéseként tekinthető a már korábban ismertetett európai felügyeleti rendszer (bankunió) kialakítása is.

Az Európai Parlament 2013. januári állásfoglalása négy, nem feltétlenül egymást követő, vagy egymást kölcsönösen kizáró lépések szakaszban térne át hosszú távon a közös európai adósság-kibocsátásra. A Parlament szerint az Európai Bizottságnak az első szakaszban egy ideiglenes európai visszavásárlási (adósságtörlesztési) alapot kellene felállítania, amely az államadósságok a GDP 60 százalékos szintje feletti részének fokozatos, egyszeri átvitelét jelentené egy közös alapba, közös és többoldalú garanciákkal, öt éves átmeneti időre. Eszerint ha egy ország túllépi a maastrichti adósságszintet, akkor saját kötvényt kell kibocsátania, ami értelemszerűen magasabb kockázati felárral is jár.

Emellett az állásfoglalás javaslatot tesz egy közös, rövid lejáratú adósságok kibocsátására szolgáló rendszer azonnali létrehozására a tagállamok pánikszerű likviditási problémáinak elkerülése érdekében. Ezek az intézkedések a válságból való azonnali kilábalást célozzák.

A második szakaszban történne meg a közös eurókötvények kibocsátása a GDP 60 százaléka alatti adósságrészekre. A harmadik lépésben – melyhez már az EU-szerződések és a tagállami alkotmányok módosítása is szükséges – egy európai adósságkezelő ügynökség létrehozásával a tagállami adósságok teljes körű közös kibocsátása történne meg. Az utolsó szakaszban már közös eurókötvények finanszíroznák az európai uniós közjavakra irányuló beruházásokat (infrastruktúra-fejlesztést, kutatási és fejlesztési projekteket), az ország-specifikus sokkhatások kiigazítására, valamint a versenyképesség

javítását célzó szerkezeti reformok és a növekedési potenciál előmozdítására (European Parliament, 2012). Németország viszont ellenzi a közös kötvénykibocsátást, mivel Berlin szerint kamatterheik növekedésével járna, ha kevésbé hitelképes országokkal vonnák össze őket.

Szintén 2013 januárjában jelent meg a brüsszeli Bruegel kutatóközpont tanulmánya az euroövezeti költségvetés különböző lehetséges opcióiról. A tanulmány szerzői abból indulnak ki, hogy az övezet fiskális stabilizációja érdekében középtávon mindenképpen szükség van egy euroövezeti költségvetésre is. A tanulmány négy forgatókönyvet vizsgál (Pisani-Ferry, Vihriälä és Wolff, 2013):

1) egy föderális euroövezeti költségvetést, mely a GDP 2%-át tenné ki,

2) egy támogatási mechanizmust („support scheme”), amely a potenciális kibocsátás szintjétől való eltérések alapján kompenzálná a tagállamokat,

3) egy garanciarendszert („insurance scheme”), amelyben a kormányzatok a GDP-hez kötötten bocsáthatnának ki államkötvényeket,

4) egy rendszert, amely a közösen garantált adósság-kibocsátási kvótákon alapulna.

A vizsgált opciók közül a tanulmány szerzői a harmadik megoldást tartják optimálisnak.

Ebben az új rendszerben a szuverén tagállamok államadósságuk egy részére úgy biztosítanának fedezetet, hogy az általuk kibocsátott kötvények értéke a GDP-hez indexálva a tagállam gazdasági helyzetétől függően változna. Recessziós időszakokban tehát a kötvények értéke csökkenne, amellyel a biztosítási funkció lépne életbe. Ez a megoldás ugyanakkor növelné az államkötvények kockázatát, így értelemszerűen nagyobb kamatfelárat, magasabb kamatköltséget eredményezne.

Véleményem szerint a fiskális unió kialakításához vezető folyamatnak – a közös finanszírozás kialakítását megelőzően – első szükségszerű lépése lehetne bizonyos szociális ellátórendszerek (társadalombiztosítás, munkanélküli ellátás, valamint nyugdíj) közösségi szintre helyezése. A szociális ellátórendszerek uniós szintre történő emelése technikailag több lépésben, fokozatosan valósulhat meg. Első lépésként a jelenlegi tagállami rendszereket kellene összevonni egy uniós „szuperalap” keretében, megtartva a jelenlegi befizetési-jogosultsági szabályokat, majd ezt követné felmenő rendszerben a szabályok közelítése. Már csupán a „szuperalap” létrehozásával is méretgazdaságossági előnyök érhetők el, vagyis várható, hogy a nemzetállamokhoz képest nagyobb hatékonysággal lehetne működtetni egy ilyen alapot, illetve az egyes tagállamok közötti

(akár időbeli, akár konjunkturális okokból eredő) eltéréseket is könnyebben lehetne egy szervezeten belül kiegyenlíteni. Ugyanakkor e téren is számolnunk kell a nemzetállami ellenállás, valamint a bürokrácia növekedésével, amelyek egy ilyen nemzetek feletti rendszer bevezetése ellen hatnak.

A fenti lépést az európai adórendszerek (forgalmi- és jövedelemadók) egységesítése követhetné. Az integráció e téren is haladhatna lépésenként, egy-egy adónem (általános forgalmi adó, társasági adó) szabályainak összehangolásával, vagy pedig a jelenlegi nemzeti adók új, nekik megfelelő közösségi adónemekkel történő kiváltásával, első körben esetleg csak a vállalkozások bizonyos körére vonatkozóan. E folyamat nehézségét leginkább az fogja jelenteni, hogy a nemzeti kompetenciák közösségi szintre emelése az adóbevételek „átterelésével” összhangban történjen, vagyis a tagállami bevételek csökkenésével a feladataik is arányosan csökkenjenek, arányosan vegye át azokat a közösségi költségvetés.