I. A magyar társadalombiztosítás rövid története
1.5. A biztosítás a két világháború között
Az elsõ világháború megakadályozta, hogy a törvényhozás megtárgyalja és elfogadja a korábban a minisztérium által már elkészített törvénytervezetet, melyet az 1907-es tör-vényt felváltó jogszabálynak szántak.41Így a világháború során végig az 1907-es törvény volt hatályban, bár rendelkezései egyre korszerûtlenebbek voltak, és napról napra váltak mindinkább alkalmazhatatlanokká. A békés viszonyok között keletkezett jogszabályt ren-deleti szinten próbálták a háborús viszonyokhoz igazítani, s ennek megfelelõen az 1914 utáni jogalkotás nem szervezett reformokat jelent, hanem az égetõ problémák kétség-beesett orvoslását, amely rendkívül sok bírálatot kapott a szélsõséges pártoktól, így a kom-munistáktól.42
A háborús viszonyok a pénz vásárlóerejét is tönkretették, ezért épp a legnagyobb hadi kiadások idõszakában kellett az államnak – szintén rendeleti szinten – rendkívül jelentõs mértékû emelésekrõl döntenie a járulékok vonatkozásában. Ennek azonban semmilyen anyagi fedezete nem volt, így a háború befejezése a veszteségek, a vereség és az állami csõd mellett az emberek ellátatlanságának problémáját is magával hozta.
Az 1920-as évek kormányainak elsõsorban a háború okozta pusztítás helyreállításának feladatával kellett megbirkózniuk, s ez a feladat cseppet sem bizonyult egyszerûnek. A társadalombiztosítás rendszeréhez a kormányok nemcsak nem akartak, de nem is tudtak hatékonyan hozzányúlni, inkább arra törekedtek, hogy a világháború elõtt kialakult, s akkor többé-kevésbé mûködõképesnek bizonyult rendszert üzemeltessék tovább lehe-tõleg minél kevesebb átfogó jogszabályi módosítással, ennek keretében még egyes, a Ta-nácsköztársaság idején született rendeleteket is hatályban hagytak. Ennek megfelelõen a 20-as évek kezdetét az ideiglenes szabályok tömege jellemzi, melyek elsõsorban csak
fol-39 A járulék mértékét az Országos Munkás-betegsegélyezõ és Balesetbiztosító Pénztár szabta meg.
40 Ipari Jogvédelem, I. évfolyam, 9. szám, Budapest, 1911. július 20.
41 VÁNKOSNÉTIMÁR1993, p. 168–171.
42 BOTOS1998, p. 11.
tozták a szakadozó rendszert.43Ezek az ideiglenes szabályok elsõsorban a járulékok mér-tékére, a járadék összegére, folyósíthatóságára vagy folyósíthatóságának akadályára vo-natkoztak, illetve a szervezetrendszer kisebb-nagyobb átalakítását célozták, vagyis nem szabályozták érdemben és átfogóan a biztosítás körülményeit.44
Az 1927. évi XXI. törvénycikk átfogóan módosította a magyar szociális jog anyagi jogi részét, s az eljárási kérdések is sok tekintetben változtatásra kerültek, bár ez utóbbiak vonatkozásában az egy évvel késõbb, 1928-ban elfogadott jogszabály jelentett teljes körû módosítást.45
A törvény egy új vívmánya volt a foglalkoztatási betegségben szenvedõk ellátásnak megszervezése.46Ez az ellátás a baleseti biztosítás ellátottjai, illetve a betegségi biztosítás ellátottjai mellett harmadikként került megfogalmazásra. Ennek keretében a két, már ismert biztosítás szabályai szerint és az ismert eljárási keretben azok is ellátásra jogosul-takká váltak, akik azért váltak keresõképtelenné, mert foglalkozásuk gyakorlásával termé-szetszerûen összefüggõ megbetegedésben szenvedtek. Ez a biztosítási és ellátási rendszer természetesen elsõsorban a baleseti biztosítással mutat rokon vonásokat, mert itt is a mun-káltató érdekében kifejtett tevékenység eredményezi a munkavállaló keresõképtelenségét, vagyis a kockázati tényezõ a munkáltató érdekkörén belül keresendõ, nem pedig valami külsõ jelenségben, mint amit a betegségi biztosításnál láthatunk.47Ennek megfelelõen a foglalkozási betegségben szenvedõk ellátását a baleseti biztosítás keretén belül szervezték meg.
A baleseti biztosítás önmagában is nagyon sok átalakuláson ment keresztül. Jelen-tõsen kibõvült az üzemi baleset fogalma is, ami immáron magában foglalta a munka-végzés helyén, illetve a munkáltató telephelyén kívül bekövetkezett balesetet is, ha az a munkáltató érdekében kifejtett tevékenységgel összefüggésben következett be.48Ezen a ponton természetesen a törvény inkább már a „de facto” meglévõ állapotot kodifikálta és ismerte el jogszabályi szinten. Az 1907-es törvénycikkel életbe léptetett szabályozás ugyanis túlzottan általános volt, s annak gyakorlati értelmezése során a jogalkalmazók arra kényszerültek, hogy az ilyen jellegû balesetet akkor is üzemi balesetnek minõsítsék, ha az a munkáltató telephelyén kívül történik. A balesetet követõen szükségessé váló táppénz mértékét a napi bér 75%-ában állapították meg, s gondoskodtak a 21 év alatti jo-gosultak felülvizsgálatáról, ha ez számukra késõbb kedvezõbb járadékot eredményezett.49 1928-ban került sor a társadalombiztosítással kapcsolatos jogszabályi reform másik nagyobb lépésére. Az 1928. évi XL. törvénycikk ismét jelentõs szervezeti reformokat hozott magával. A korábbiakban kialakult centralizált rendszert, melynek neve Országos Munkásbiztosító Intézet volt, Országos Társadalombiztosító Intézetté (OTI) nevezték át,50mely ezután teljes egészében ellátta a baleset-biztosítással és a betegbiztosítással
43 Az 1922-es új ipartörvény lényegében változatlanul hagyta a korábbi viszonyokat, az 1928. évi XII. tc. új-raszabályozta a nõk és fiatalkorúak munkaidejét.
44 BOGNÁR– ASZTALOS1991, p. 14.
45 BOGNÁR– ASZTALOS1991, p. 14.
46 HATVANI2006, p. 73.
47 BOTOS1998, p. 10.
48 BUDA2001, p. 136.
49 LACZKÓ1968, p. 81.
50 1928. október 1-tõl.
kapcsolatos feladatokat, illetve további funkciókat látott el, melynek során bevezette az öregségi, árvasági, özvegységi és rokkantsági biztosítást.51
A törvény kimondta, hogy elsõdlegesen a betegség megelõzésére kell az OTI-nak hangsúlyt fektetni, s a gyógyító tevékenységnek csak egyfajta szubszidiárius szerepet kell betölteni abban az esetben, ha a betegség mégis bekövetkezik.52Azt, hogy mindez ne csak célkiûzés, hanem ténylegesen is megvalósítható intézkedés legyen, azzal biztosították, hogy az OTI költségvetésén belül egy külön alapot hoztak létre a megelõzési feladatok fi-nanszírozására. Ez az egészségvédõ járadék a különbözõ ágazatokhoz befolyt járadék 6%-át tette ki, s ez a kor körülményeihez képest rendkívül nagy összeget jelentett, melybõl korszerû, jelentõs és hatékony ellátásokat lehetett finanszírozni.53
Megállapítható, hogy az 1927-es és 1928-as intézkedésekkel sikerült egy korszerû tár-sadalombiztosítási rendszert kiépíteni, mely szervezetével és ellátásaival is megfelelt a kor általános követelményeinek. Az állam felelõsségvállalása természetszerûen járt együtt az önkormányzatiságot korlátozó centralizációval, de mindez a hatékonyság, vagyis a bizto-sítottak érdekében történt. Az egyetlen dolog, amit kifogás érhet, hogy továbbra is túl-zottan szûkre szabták a biztosítottak körét. Ezek közül az egyik legszembetûnõbb, hogy továbbra is kimaradtak a biztosítotti körbõl a mezõgazdaságban dolgozók, annak ellenére, hogy az 1927-es javaslatban eredetileg a mezõgazdaságban foglalkoztatottakat is be akarták vonni a kötelezõ biztosítási körbe.54
Sajnos az 1920-as évek végén kiépített rendszer nem sokáig mûködhetett megfelelõen.
Az 1929-es súlyos gazdasági válság Magyarországon is hamar éreztette hatását, s a gazdaság meggyengüléséhez, a befizetések rendszertelenné válásához, a fizetõeszközök inflációjához vezetett, ami a pénzbeli ellátások értékét is aláásta. A társadalombiztosítás a nagyszabású átalakítások után alig néhány évvel ismételten képtelenné vált feladatának ellátására.55
„Az értékesítési nehézségekkel és magas adóterhekkel küszködõ mezõgazdasági mun-kaadók »rezsijének« megterhelését a válság körülményei közepette a kormány nem vál-lalta. Önkéntes, nem kötelezõ alapon azonban az agrárszektorban is terjedt ez a biztosítási forma.”56
A gazdasági válság eredményezte további nagymértékû elszegényedés új megoldá-sokra ösztönözte az állami szegénygondozást. 1931-ben eltörölték a segélyezés községi il-letõséghez kötését, helyébe a lakóhely gondozási kötelessége lépett. A szegénypolitika pénzügyi és szervezési terheit az állam ezután is jórészt a helyhatóságokra és a magánjóté-konykodásra hárította. A legérdekesebb új kísérlet Oslay Oszwald egri ferences rendház-fõnök nevéhez fûzõdik, aki 1927-ben kidolgozta az egyház, a társadalom és az állam együttmûködésére épített, nyílt szegénygondozási rendszerét. Az „egri norma” néven
is-51 BOGNÁR– ASZTALOS1991, p. 14.
52 LACZKÓ1968, p. 134.
53 BUDA2001, p. 139.
54 Bethlen István miniszterelnök 1921. évi programadó nemzetgyûlési beszédében a földreform megkezdésén túl célul tûzte ki a társadalombiztosítás továbbfejlesztését, az egészségügy korszerûsítését, a népbetegségek elleni küzdelmet, továbbá az egyéni lakásépítés hatékony támogatását is. Azonban az 1921-ben meghir-detett célok megvalósítására, csak 1927-ben került sor. In: www.rubicon.hu/magyar/ol-dalak/a_horthy_rendszer_szociálpolitikája.
55 BOGNÁR– ASZTALOS1991, p. 15.
56 In: www.rubicon.hu/magyar/oldalak/a_horthy_rendszer_szociálpolitikája.
mertté vált rendszert 1936-ban a kormány „magyar norma” elnevezéssel bevezettette a na-gyobb településeken. A falusi lakosság szegénygondozását az ún. „komáromi norma” volt hivatva megoldani. Mivel ennek terheit jórészt a munkáltatóknak kellett volna állniuk, a komáromi norma a magyar normás szegénygondozásnál is kisebb körben terjedt el.
1.6. A MAGYAR TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS