A prevenció szerepének megerõsödése az Unió fejlõdése során

A munkabalesetek megelõzése és a munkahely biztonsága, a szûkebb értelemben vett munkavédelem végig meghatározó volt az Európai Unió története során. Az 1951-ben alakult Montánunió¹⁴⁷is foglalkozott már ezzel a problémával, ha nem is annyira részle-tekbe menõen, mint a mai szabályozások. Ha a munkaerõ szabad áramlására gondolunk, akkor nem is meglepõ, hogy már a Montánunió alkotott munkavédelmi elõírásokat, s hogy erre utalás szintjén szinte minden azóta keletkezett nagyobb politikai jelentõségû szer-zõdés hivatkozik, beleértve az 1957-es Római Szerszer-zõdést is, illetve a késõbbi módo-sításokat, hiszen nem valósul meg a munkaerõ szabad áramlása mindaddig, amíg a munkavállalónak szociális biztonsággal és balesetvédelemmel kapcsolatos kérdéseket kell mérlegelnie külföldi munkavállalását megelõzõen.

A Montánunióban a bányászat meghatározó iparág volt, s ez egyben az egyik legtöbb baleseti kockázatot rejtõ iparág is,¹⁴⁸így könnyen érthetõ, hogy a szervezet ilyen gyorsan reagált a munkahelyi balesetek jelentette kihívásokra.¹⁴⁹Ezek alapján pedig elengedhe-tetlen volt a balesetekben érintett személyek számára megnyugtató szociális szabályozás kialakítása és az ehhez kapcsolódó statisztikák elkészítése.¹⁵⁰

Hamarosan bizottságokat is állítottak fel, mely a statisztikákat kiértékelte, s orvosi ta-nácsadókkal együttmûködve javaslatokat tett a balesetek megelõzésére. Mindezek ered-ményeképpen 1957-ben létrejöhetett a Bányászati és Egyéb Kitermelõ Iparágak Biz-tonsági és Egészségügyi Bizottsága,¹⁵¹amely az elmúlt évek tapasztalatai alapján már jogszabályok megalkotására tehetett javaslatot a Bizottságnak. A felállított szerv célki-tûzése az volt, hogy a különösen veszélyes kitermelési iparágakban meghatározza a leg-gyakoribb baleseti kockázatokat és nagy létszámban, a föld alatti, illetve bányászati mun-kavégzés eredményeként jelentkezõ foglalkozási megbetegedéseket, majd javaslatot tegyen ezek megelõzésére, illetve hatékony kezelésére. A foglalkozási megbetegedések közül a leggyakoribb a nevezett bizottság állásfoglalása szerint a légzõrendszeri megbete-gedés és a halláskárosodás volt.¹⁵²Ezzel az uniós megállapítással a magyar gyakorlatban is számos alkalommal találkozunk, munkavállalók több keresetet terjesztettek elõ légzés-károsodás¹⁵³és halláskárosodás¹⁵⁴miatt.

147 Más néven ESZAK, azaz Európai Szén- és Acélközösség.

148 A hazai szabályozásunkban a Munkavédelmi törvény is ismeri a bányászati munkabaleset fogalmát: Az a baleset, amely a bányászati tevékenység során következett be bármely munkáltatónál. Mvt. 87.§ (3).

149 A bányászat során jelentõs kockázatot jelentõ omlások és csuszamlások, illetve a kohászatban gyakran je-lentkezõ robbanások és égési sérülések rendkívül gyakoriak voltak. A Montánunió idõszakának csaknem 1000 esettel kellett megbirkóznia.

150 A Montánunió ennek eredményeként kötelezõvé tette a balesetek és a bányászatot, illetve kohászatot érintõ foglalkozási megbetegedések kapcsán az összehasonlítható statisztikák elkészítését.

151 Safety and Health Commission of Mining and Other Extracting Industries.

152 Ennek visszaszorítására általánosan és kötelezõen használt védõfelszereléseket alakítottak ki, és a munka-vállaló védelme érdekében kötelezõ munkaközi szüneti idõtartamokat, többletszabadságokat állapítottak meg.

153 Mfv. I.11.229/2001: Azbesztózis által okozott rosszindulatú tüdõmegbetegedés miatt két munkáltatóval szemben érvényesített kártérítés esetében nem jogszabálysértõ a munkáltatók egyetemleges marasztalása.

154 Mfv. I.10.048/2000: Megállapítható a betegségnek – halláskárosodásnak – a munkaviszonnyal való okozati kapcsolata, ha a munkavállaló 85 dB-t meghaladó zajban korszerûtlen füldugóval dolgozott.

Ezekbõl a javaslatokból, illetve szabályozásokból is egyértelmûen, jól látható, hogy az Unió már a kezdetektõl úgy viszonyult a munkahelyi balesetekhez, hogy a legnagyobb hangsúlyt a prevencióra, megelõzésre helyezte, mely mind a munkavállaló, mind az állam számára kedvezõbb, hiszen megõrzi a munkavállaló munkaképességét, ugyanakkor az ál-lamot sem kényszeríti túlzott mértékû anyagi áldozatok vállalására, amit egy esetleges baleset vagy megbetegedés utáni pénzbeli ellátás eredményezne.¹⁵⁵

Az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK)¹⁵⁶ sikereinek következményeként 1957-ben a Római Szerzõdéssel létrejött az Európai Gazdasági Közösség, mely az elmúlt évek tapasztalatainak megfelelõen már alapszerzõdés szintjén foglalkozott a munkahelyi balesetekkel és a foglalkozási megbetegedésekkel kapcsolatos prevenciós politika megha-tározásával.¹⁵⁷

Az elsõ jelentõs, általános érvényû szabály, mely az Unió egész elkövetkezõ munka-hely-biztonsági politikáját meghatározta, az 1951-es Párizsi Szerzõdés 55. cikkének 2.

szakasza, mely kötelezõen elõírta, hogy a tagállamok munkahelyein felméréseket végez-zenek, mely felderítheti azokat a tipikus kockázatokat, melyek munkabalesetekhez vezet-hetnek, illetve melyek kiküszöbölésével a munkahelyek biztonságosabbá tehetõk.

Az Európai Gazdasági Közösség már jóval nagyobb nehézségekkel találta szemben magát akkor, mikor a munkahelyi balesetek szociális jogi szabályozását kívánta koordi-nálni. Ennek magyarázata, hogy tagjai fejlett gazdasággal rendelkezõ európai államok voltak, amelyek felismerték az újabb generációs alapjogok között az egészséges környe-zethez¹⁵⁸és biztonságos munkakörnyezethez való jogokat, s más-más módon ugyan, de megpróbálták ezeket megvalósítani a gyakorlatban.¹⁵⁹

Némelyik tagállam a közvetlen állami beavatkozás oldalán állva kötelezõ feltételeket írt elõ a munkáltatók számára, melyeket biztosítani kellett annak érdekében, hogy a munkát egyáltalán törvényes keretek között végezhessék.¹⁶⁰Ezzel szemben más tagál-lamokban az állami felelõsségvállalás volt hangsúlyosabb, vagyis a balesetet szenve-dettek, illetve foglalkozásuk összefüggésében megbetegedettek állami ellátása, illetve tá-mogatása. Az Európai Gazdasági Közösség persze nem akarta egyik tagállam belsõ jogát sem közvetlenül megváltoztatni, ezért a prevenció érdekében minimális, a tagállamok által alkalmazandó elõírásokat állapított meg. 1962 és 1966 között sorra készültek olyan ajánlások, melyek a baleset és megbetegedés megelõzését szolgálták. Ilyen az üzemor-vosok kötelezõ alkalmazása, a foglalkozási megbetegedések foglalkozási csoportonként specifikusan meghatározott felsorolása, a különös veszélyeknek kitett munkavállalók rendszeres egészségügyi felülvizsgálata, a fiatal munkavállalókkal kapcsolatosan

alkal-155 Már akkor is, amikor látókörébe még csak a bányászat és a kohászat tartozott.

156 Az Európai Szén- és Acélközösséget a francia kormány 1950. május 9-ijavaslata nyomán hat nyugat-eu-rópai (Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Nyugat-Németország és Olaszország) állam alapí-totta. Az 1951-ben köttetett Párizsi Szerzõdés (ESZAK-Szerzõdés) hatályba lépésével 1952-ben jött létre.

157 Ez már önmagában, természetszerûleg is jelentett bõvülést a korábbi Montánuióban érvényben lévõ szabá-lyokhoz képest. Nevezetesen az ESZAK EGK-vá alakulásával tulajdonképpen egy hatáskörbõvülés ment végbe, mely éreztette hatását az európai munkahelyi biztonságpolitika és a foglalkozási megbetegedés és munkahelyi baleset prevenciós tervei között is.

158 Az egészséges környezethez való jog az alapjogok harmadik generációjának része. In: Sári János: Alap-jogok, Alkotmánytan II. 3., átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 2005.

159 E tekintetben azonban eltérõ szabályozási utak nyíltak a tagállamok számára.

160 Ez persze alapvetõen a munkáltatók terheit növelte, hiszen sokkal könnyebben eredményezte a munkáltató felelõsségének megállapítását a kötelezõ elõírások betartásának elmulasztása miatt.

mazott munkavédelmi többletkövetelmények, illetve a foglalkozási megbetegedésekben szenvedõk kötelezõ ellátása.¹⁶¹

A tagállamok szabályainak közelítésének felgyorsítása érdekében hosszú távú akció-programok megfogalmazására volt szükség, melyek lehetõvé tették a legfontosabb priori-tások meghatározását és minél hatékonyabb végrehajtását. Ennek koordinációjához pedig egy konzultatív testületet választottak. 1974-ben jött létre a Munkahelyi Biztonság, Hi-giénia és Egészség Védelmének Tanácsadó Bizottsága,¹⁶² amely kulcsfontosságú sze-repet játszott az Unió késõbbi akcióterveinek meghatározásában. Elõkészítette, koordi-nálta és végrehajtotta azokat a többéves akcióterveket, melyek a munkahelyi balesetek európai szintû megelõzését segítették elõ.¹⁶³

Ezeknek az akcióterveknek jogelméleti és politikai jelentõsége is volt. Míg korábban a baleset-megelõzés szabályozása kizárólag a nemzeti jogalkotás számára volt lehetséges, s egy-egy munkavállaló csak annak a jognak a védelmére számíthatott, amelynek a hatálya alá munkahelye, illetve a konkrét munkavégzés éppen tartozott, addig az akcióprogramok során megfogalmazott irányelvek ezeket a szabályozásokat folyamatosan közösségi szintre emelték. Mivel pedig ezek az irányelvek túlnyomó többségében minimális elõírá-sokat, betartandó standardokat tartalmaztak, így ez azt jelentette, hogy ezeknek az iparte-rületeknek a vonatkozásában a közösségi szintû jogalkotás határozta meg a kötelezõen be-tartandó minimális szabályait, míg a tagállami szintû, vagyis nemzeti jogalkotás ezeket nem hághatta át, vagyis legalább ilyen vagy ennél a munkavállaló számára kedvezõbb sza-bályokat alkothatott. Mindez a munkahelyi balesetekkel és foglalkozási megbetegedé-sekkel kapcsolatos szabályozást jelentõsen átalakította, s a tagállamok törvényhozásának mozgásterét korlátozta.¹⁶⁴

Az európai szociális modellnek a munkahelyi balesetekkel és a foglalkozási megbete-gedésekkel kapcsolatosan kialakított prevenciós politikája számára az 1986-os Európai Egységes Okmány¹⁶⁵jelentett jelentõs elõrelépést, mely a 80-as években felgyorsította az Unióban a munkavédelemmel és baleset-megelõzéssel kapcsolatos jogszabályok megal-kotását. Ennek oka, hogy a prevenciós politika ekkorra éri el azt a szintet, hogy ezzel kap-csolatosan tényleges jogalkotási szabályok és jogalkotási eljárási normák kerülnek meg-határozásra az elsõdleges jogforrások között. Ekkor került elfogadásra a híres 118A cikk,¹⁶⁶mely felhatalmazást adott az Európai Unió Tanácsának, hogy – minõsített

több-161 Ez egyben azt is jelentette, hogy a foglalkozási megbetegedést éppen úgy a munkavégzés, illetve annak kö-rülményeinek folyományának kellett tekinteni, mint például a munkahelyi balesetet.

162 Advisory Committee for Safety, Hygiene and Health at Work.

163 Az elsõ akcióterv 1978-tól 1982-ig tartott, és eredménye több irányelv megfogalmazása volt, melyek álta-lában egy-egy speciális terület vonatkozásában jelentettek elõrelépést, átfogó védelmet a munkaválla-lóknak.

164 Ráadásul mindezt úgy, hogy a közösség sem a tényleges szociális jogi ellátási formákat, sem ezek finanszí-rozásának alapját nem határozta meg, s érintetlenül hagyta a tagállam szintjén azokat a szabályokat, amelyek segítségével a rászorulók tényleges ellátása vagy akár az irányelvekben megfogalmazott célok el-érése ténylegesen megvalósulhatott volna.

165 Single European Act.

166 118a. cikkely: „(1) A tagállamok a munkavállalók biztonságának és egészségvédelmének javításán ke-resztül, és célul tûzik ki az e területen meglévõ feltételek harmonizálását, az elért eredmények fenntartá-sával.

(2) Az (1) bekezdésben kitûzött cél megvalósításának elõsegítésére a Tanács – a 189c. cikkelyben leírt el-járás szerint, a Gazdasági és Szociális Bizottság meghallgatása után – az egyes tagállamokban meglévõ

séggel – szabályokat fogadjon el, melyek a munkavállalók egészségét és biztonságát védik, a foglalkozási megbetegedések kialakulását és a munkahelyi balesetek bekövetke-zését megelõzik. A nevezett 118A cikk alapján a Tanács általános felhatalmazást kapott arra, hogy a tagállamok számára kötelezõ erejû munkabiztonsági és munkavédelmi szabá-lyokat alkosson.¹⁶⁷Ezt követõen rövid idõn belül több olyan irányelv is megjelent, amely a tagállamok törvényhozását arra kényszeríttette, hogy növelje munkavédelmi és baleset-, valamint betegségmegelõzési standardjait az irányelv által megkövetelt szintre, majd ezektõl csak kedvezõbb, magasabb védelmet biztosító irányba tudjon jogalkotásában el-mozdulni. Az egyoldalú eltérést megengedõ 118A cikket gyakran említik együtt a szintén az Egységes Európai Okmány által beiktatott 100A cikkel, mely arra adott felhatalmazást a Tanácsnak, hogy – minõsített többséggel – meghatározza azoknak a forgalomba kerülõ munkavédelmi eszközöknek a feltételeit, melyeket a fenti szakasz alapján kötelezõen al-kalmazni kellett. Jelentõs jogelméleti különbség, hogy – megelõzendõ, hogy a szabály az áruk szabad mozgását akadályozza – a 100A cikk¹⁶⁸szigorúbb irányú eltérést sem tett le-hetõvé a tagállamok számára az effajta termékek kapcsán, tehát egyértelmû, imperatív szabályt fogalmazott meg, szemben a 118A cikk féloldalasan zárt szabályával.

Az Európai Gazdasági Közösség alapvetõen pénzügyi, kereskedelemi célok megvaló-sítása érdekében jött létre, s az, amit európai szociális modellnek nevezünk, inkább a közös piacot érintõ szabályok mögött, másodlagos területként, mellékesen jött létre. Jól látható, hogy a munkahelyi balesetekkel és foglalkozási megbetegedésekkel kapcsolatos prevenciós politika mindvégig meghatározója volt az európai szociális modellnek. Alap-vetõen a munkavállalók biztonsága az, aminek következtében a közösség folyamatosan kiterjesztette kompetenciáját a szociális kérdések közösségi szintû szabályozása felé.

Azonban ahogyan a munkahelyi balesetek prevenciója folyamatosan általánossá vált, és egy-egy adott iparágról általános érvénnyel a teljes gazdaságra kiterjedt, úgy a fenti 118A

feltételek és technikai szabályozások figyelembevételével, minõsített többséggel, irányelvek formájában minimális követelményeket határoz meg, amelyek alkalmazását fokozatosan kell megoldani.

Ezek az irányelvek nem írhatnak elõ olyan közigazgatási, pénzügyi vagy jogi kikötéseket, amelyek akadá-lyozzák a kis- és közepes vállalatok alapítását és fejlõdését.

(3) Az e cikkely alapján kibocsátott rendelkezések nem akadályozzák az egyes tagállamokat abban, hogy a Szerzõdéssel összeegyeztethetõ, fokozottabb munkavédelmet szolgáló intézkedéseket tartsanak fenn vagy hozzanak meg.”

167 Ezzel a korábbi két akcióprogramban egyes iparágak számára megvalósult eljárás teljesen általánossá vált, s a tagállamok jogalkotási lehetõségének korlátozásával a minimális biztonsági feltételek megfogalmazása közösségi szintre került.

168 100a. cikkely: „(1) Ha e Szerzõdés másként nem rendelkezik, a 7a. cikkely céljainak megvalósítására, el-térõen a 100. cikkelytõl, a következõ rendelkezések érvényesek. A Tanács – a 189b. cikkelyben leírt eljárás szerint és a Gazdasági és Szociális Bizottság meghallgatása után – kibocsátja a tagállamok törvényeinek, rendeleteinek és közigazgatási elõírásainak közelítésérõl szóló azon intézkedéseket, amelyek tárgya a piac létrehozása és mûködése.

(2) az (1) bekezdés nem terjed ki az adókról szóló rendelkezésekre, a személyek szabad mozgásáról szóló rendelkezésekre és a munkavállalók jogairól és érdekeirõl szóló rendelkezésekre.

(3) A Bizottság az (1) bekezdésben említett javaslataiban az egészségügy, a közbiztonság, a környezetvé-delem és a fogyasztóvékörnyezetvé-delem területén magas védettségi szintbõl indul ki.

(4) Ha egy tagállam a Tanács minõsített többséggel elfogadott harmonizációs intézkedése után szüksé-gesnek tartja, hogy a 36. cikkely értelmében vett fontos érdekre vagy a munkakörülmények védelmére vagy a környezetvédelemre hivatkozva nemzeti szintû rendelkezéseket alkalmazzon, akkor ezeket a rendelkezé-seket közli a Bizottsággal.”

cikk következtében a szociális politika is folyamatosan bõvült, és a munkahelyi balesetek prevencióját túllépve általános, népjóléti célokat megfogalmazó szociális jogi szabály-rendszerré vált.¹⁶⁹ Ennek bizonyítéka 1989-ben a Közösségi Karta a Munkavállalók Alapvetõ Szociális Jogairól szóló dokumentum elfogadása,¹⁷⁰melyben a tagállamok kife-jezésre juttatták azon szándékukat, hogy a közös szociális jogi szabályozást épp olyan hangsúlyosnak tekintik, mint a közös piac egységes szabályozását. Nem minden tagállam fogadta el rögtön ezen szociális jogi vívmányokat, az Egyesült Királyság csak lényegesen késõbb fogadta el.¹⁷¹A Közösségi Kartától meg kell különböztetnünk az Európai Szo-ciális Kartát.¹⁷²Míg elõbbit a Közösség, addig az utóbbit az Európai Tanács fogadta el közel harminc évvel korábban. A Szociális Karta egy sokkal átfogóbb és általánosabb egyezmény a szociális jogok tekintetében.¹⁷³Gyulavári Tamás szerint a legmarkánsabb különbség azonban a két egyezmény között az, hogy a Közösségi Karta nem, a Szociális Karta viszont rendelkezik kikényszerítõ mechanizmussal.¹⁷⁴

3.7 AZ EURÓPAI UNIÓ ÜZEMI BALESETEKKEL ÉS FOGLALKOZÁSI