Visszafogadási egyezmények

Az illegális migrációval szembeni intézkedések készletrendszerének jelentős része feleslegessé válna, ha azokat a külföldieket, akik már elérték az adott ország területét, tehát oda már ténylegesen beléptek, nem tudnák az érintett államok a területükről „eltávolítani”. A tényleges eltávolítás nem csupán fizikai képesség (tehát a külföldi rendelkezésre áll, és akár meggyőzéssel, akár erővel érvényesíthető a döntés vele szemben), hanem jogi lehetőség Német Szövetségi Belügyminisztérium; Zeit Online: Innenminister will Bootsflüchtlinge nach Afrika zurückschicken; http://www.zeit.de/politik/deutschland/2016-11/thomas-de-maiziere-fluechtlinge-mittelmeer-nordafrika; letöltés ideje: 2017. január 15.

Orbán Viktor, magyar miniszterelnök, majd Szíjjártó Péter, külügyminiszter; Foreign Policy: Hungarian FM: We want to processmigrants at offshore centers like Australia does; http://foreignpolicy.com/2016/09/22/hungarian-fm-we-want-to-process-migrants-at-offshore-centers-like-australia-does/; letöltés ideje: 2017. január 15.

kérdése is. Az eltávolítás ugyanis „valahova” történik. Tekintettel arra, hogy nincs – különösen a migráció cél- és tranzit-országai közelében – olyan földterület, amelyet egyetlen állam sem vall a sajátjának, az eltávolítás szükségszerűen valamelyik országba fog történni.

Ez azonban nem mindig problémamentes.²⁷⁵

A külföldiek részéről az állampolgársággal járó alapvető jogok egyike, hogy mindig jogosultak visszatérni a származási országukba. A saját állampolgárok visszafogadásának kötelezettsége a nemzetközi jog általánosan elismert szabálya, amely levezethető a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 12. cikkéből: „senkit nem lehet önkényesen megfosztani attól a jogától, hogy saját országába beléphessen”.²⁷⁶ Sajnos sokszor ez az alapjog is megkérdőjeleződik, elég csak a rendszerváltás előtt létezett „disszidens”

kategóriára gondolni, amely a világ egyes részein jelenleg is létezik. Így például Kuba nem fogadja vissza azon állampolgárait, akik engedély nélkül több mint 24 hónapot töltenek az országon kívül.²⁷⁷

Az említett alapjog ráadásul jellemzően nem illeti meg az adott országban élő hontalanokat, legyenek azok kurdok, palesztinok vagy bidunok. Az ő esetükben a származási országok vonakodnak elismerni a visszafogadási kötelezettségüket, még akkor is, ha az érintett személy hajlandó lenne a visszatérésre.

Tulajdonképpen ugyanennek az esetnek a komplementere az, amikor az állampolgárság nem kérdéses, a származási ország hajlandó is lenne visszafogadni a saját állampolgárát, de az nem hajlandó önként visszatérni és a származási ország kizárólag az önkéntes hazatérést támogatja (pl. úti okmányok kiállításával, amelyek nélkül a visszatérés nem valósulhat meg). Ennek általában a mozgásszabadsághoz való jog „kreatív” értelmezése az alapja, tehát az, hogy a mozgásszabadságba beleértendő az is, hogy ha valaki nem akar visszatérni a hazájába, akkor arra nem kényszeríthető. Jelenleg ilyen gyakorlatot folytat Irán és Afganisztán.²⁷⁸

„A harmadik országok állampolgárai és a hontalanok visszafogadására viszont semmilyen általános nemzetközi jogi kötelezettség nincs: ezt éppen a [visszafogadási] egyezmények teremtik meg.”²⁷⁹ A nemzetközi jog fejlődése során az államok már ennek megfelelően több esetben meghaladták azt az álláspontot, hogy csak a saját állampolgáraikért vállalnak

275 2016 decemberében pl. Mali két, Franciaországból deportált személyt küldött vissza ugyanazzal a repülővel, amelyikkel érkeztek, mivel nem látták igazoltnak, hogy valóban Mali állampolgárai. BBC News: Mali sends back migrants deported by France; http://www.bbc.com/news/world-africa-38467244; letöltés ideje: 2017.

január 1.

276 OROSZ PÉTER: A harmadik országbeli állampolgárral szemben alkalmazható kényszerintézkedések; 282.; In.:

LÉKÓ ZOLTÁN (szerk.): A migrációs jog kézikönyve; CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.;

Budapest, 2009.

277 „Ha a személyt a 24 hónapos periódus után küldik vissza Kubába, Kuba nem fogja beengedni, mivel az ilyen személyt emigránsként és árulóként kezelik” Immigration and Refugee Board of Canada: Cuba: Treatment by authorities of failed asylum seekers that have returned to Cuba, including the treatment of family members that remained in Cuba; http://www.refworld.org/docid/5152b0a82.html; letöltés ideje: 2015. május 5.

278 E tekintetben az afgán külképviseletek eltérő gyakorlatot folytatnak, jellemzően a fogadó ország diplomáciai súlyának függvényében. Lásd az Európai Migrációs Hálózat kérdőívét! Az Európai Bizottság honlapja:

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/ad-hoc-queries/return/517_emn_ahq_organization_for_return_of_tcns_from_afghanistan_algeria_morocco_wider_disse mination.pdf; letöltés ideje: 2015. május 6.

2016 októberében azonban megállapodás született az EU és Afganisztán között, amelynek értelmében a további támogatások fejében Afganisztán visszafogadja az EU-területére irreguláris körülmények között beutazó állampolgárait. Európai Külügyi Szolgálat: Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the

EU; az Európai Külügyi Szolgálat honlapja:

https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_afghanistan_joint_way_forward_on_migration_issues.pdf; letöltés ideje: 2017. január 1.

279 OROSZ; 282.

felelősséget, és egyre inkább hajlandóak elismerni azon külföldiekkel szembeni felelősségüket is, akik a területükön tartózkodtak, vagy azon átutaztak. A köznyelvben

„toloncegyezményeknek” nevezett visszafogadási egyezmények egyre gyakrabban tartalmazzák azt a felelősséget, hogy az államok nem csak a saját állampolgáraikat, hanem azokat a külföldieket is kötelesek meghatározott feltételek teljesülése esetén visszafogadni, akiket „átengedtek” a területükön.

Épp erre a fejleményre tekintettel az ún. visszatérési irányelv²⁸⁰ kifejezetten akként rendelkezik a (7) preambulum-bekezdésben, hogy „[a] kiutasítási eljárás megkönnyítése érdekében határozottan szükség van a Közösség és harmadik országok közötti, valamint kétoldalú visszafogadási egyezményekre”.²⁸¹

Magyarország számos kétoldalú visszafogadási egyezményt kötött – főleg európai államokkal – ugyanakkor az Európai Unió tagjaként élvezi a Közösség, illetve az Unió által megkötött visszafogadási egyezmények előnyeit is. Utóbbiak több esetben „kiváltották” a korábbi kétoldalú egyezményeket, így pl. az Albániával, vagy a Szerbia és Montenegróval kötött egyezményeket felváltotta a Közösségi visszafogadási egyezmény.²⁸²

A visszafogadási irányelvek a nemzetközi védelem szempontjából alapvetően semlegesek, ugyanakkor eszközül szolgálnak a fentiekben kifejtett bevándorlás-ellenőrző intézkedések végrehajtásához.²⁸³ A biztonságos harmadik ország elve például nem sokat érne, ha nem lennének olyan harmadik országok, amelyek az említett visszafogadási egyezmények alapján visszafogadnák azokat a személyeket is, akik nem az állampolgáraik.

A tényleges visszavétel előtt azonban ilyen esetekben is több akadály emelkedik. Ahogy Cseresnyés Ferenc írta még 2005-ben: „A visszavételi megkeresések esetén (…) az érintett harmadik állam értelemszerűen annak bizonyítását igényli, hogy területén keresztül utazott uniós területre az illető külföldi. Mivel azonban (…) a menedékkérők gyakran letagadják, vagy eltitkolják utazásuk útvonalát, hallgatnak identitásukról, megsemmisítve irataikat, csak ritkán, illetve alig teljesíthető a harmadik állam igénye. Ha pedig nincs befogadni kész harmadik állam, akkor nincs visszavétel sem. De abban az esetben sem működik a szabályozás, ha lejárt a szerződéses visszavételi határidő, vagy a származási országba történő visszatoloncolás egyszerűbb, mint a harmadik országba való visszaküldés.”²⁸⁴

280 Az Európai Parlament és a Tanács 2008/115/EK irányelve (2008. december 16.) a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról

281 Emellett a 3. cikk 3. pontja alapján: „„kiutasítás”: egy harmadik országbeli állampolgár visszatérési folyamata, függetlenül attól, hogy visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítéséről vagy kitoloncolásról van szó:

- a származási országába, vagy

- egy tranzit országba közösségi vagy kétoldalú visszafogadási, megállapodásoknak vagy egyéb megegyezéseknek megfelelően, vagy

- más harmadik országba, ahova az érintett harmadik országbeli állampolgár önkéntesen vissza kíván térni és amely őt befogadja;”

282 Az Uniós visszafogadási egyezmények listája megtalálható az Európai Bizottság honlapján:

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/irregular-migration-return-policy/return-readmission/index_en.htm; letöltés ideje: 2015. május 6.

283 „A vízumkövetelmények, a szállítókra kiszabott szankciók, a visszafogadási egyezmények, a bevándorlási tisztviselők külföldre történő kihelyezése és más hasonló intézkedések mind bevándorlást ellenőrző eszközök, amelyek megfelelő védelmi garanciákat és eljárásokat igényelnek, ha a menekültek biztonságba jutását el akarjuk érni.” VOLKER TÜRK and FRANCES NICHOLSON: Refugee Protection in International Law: an overall perspective; 5. In.: FELLER-TÜRK-NICHOLSON 2003.

284 CSERESNYÉS (2005) 163-164.

Amennyiben a fenti nehézségek ellenére mégis sor kerül a visszafogadási egyezmény keretében történő visszaadásra, az valóban kihat a menedékkérők területhez történő hozzáférésére, illetve a területen maradási jogra, ráadásul a kérelmezők számára kétségkívül negatív előjellel, épp ezért ezt a jogintézményt is számos kritika érte és éri mind a mai napig.

A veszélyekre az Európa Tanács parlamenti közgyűlése 1741 (2010) határozatának 3-4.

pontja is felhívja a figyelmet: „Fennáll ugyanakkor a veszélye annak, hogy a visszafogadási egyezmények közvetve vagy közvetlenül veszélyt jelentenek az irreguláris migránsok, vagy menedékkérők emberi jogaira. Ez különösen igaz arra a kockázatra, hogy a küldő, vagy a visszafogadó állam elmulasztja tiszteletben tartani a menekültek helyzetére vonatkozó 1951.

évi genfi egyezmény és annak 1967-es jegyzőkönyve, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján őt terhelő kötelezettségeit és a visszafogadási egyezményt egy hibás döntés végrehajtására használja. (…) Az olyan irreguláris migránsok, akiket egy olyan államba küldenek vissza, amely nem a származási országuk, azon kockázatnak lehetnek kitéve, hogy fenntarthatatlan helyzetbe kerülnek. Fennáll annak a kockázata, hogy a harmadik országbeli visszaküldöttek az úgynevezett „lánc-visszaküldés” alanyaivá válnak, ami azt jelenti, hogy visszaszállításra kerülnek a származási országukba anélkül, hogy lehetőségük lett volna menedékkérelmüket előterjeszteni, vagy menedékkérelmüket megvizsgálták volna bármelyik országban, amelyiken keresztülhaladtak. Néhány visszafogadási egyezmény gyorsított eljárást biztosít a határon, amely gyakorlatban hátráltathatja a migránsokat a menedékkérelem benyújtásában, vagy rossz minőségű értékelést eredményezhetnek.”²⁸⁵

A visszafogadási egyezmények egy egészen sajátos formája a 2016. március 18-án megkötött EU-török visszafogadási megállapodás. Ennek értelmében Törökország mindent megtesz a területéről az EU irányába kiinduló migráció megállítása érdekében és visszafogad minden olyan harmadik országbeli állampolgárt, aki Görögországban nem kért menedéket, vagy kérelmét elfogadhatatlanként elutasították a UNHCR-ral szorosan együttműködő görög hatóságok. Cserébe az EU minden visszavett külföldiért cserébe ugyanannyi Törökországban tartózkodó, menekült-helyzetben lévő szír állampolgárt áttelepít az EU területére, pénzügyi támogatást nyújt Törökországnak, felgyorsítja a vízum-liberalizációt, és megnyitja a csatlakozási tárgyalások újabb fejezetét.

A megállapodás sajátossága a visszafogadás fejében vállalt áttelepítés, ugyanakkor – mivel a megállapodás az uniós jogi környezetbe ékelődik – nem minősül a területhez való hozzáférés szükségszerű és konkrét akadályának. A külföldiek továbbra is menedéket kérhetnek Görögországban, kérelmüket a felelős szervek meg fogják vizsgálni.²⁸⁶ Akadályt a szigorúbb török határőrizet fog jelenteni, amely nem engedi az ország területének szabálytalan elhagyását.

A megegyezés hatásossága vitatható. Kétségkívüli eredmény, hogy hatályba lépését követően radikálisan csökkent a Törökországból Görögországba tengeren érkezők száma (ennek mértékét illetően lásd a Melléklet 12. ábráját), és ezzel együtt a tengerbe vesző személyek száma is, ugyanakkor nagyon alacsony számban sikerült végrehajtani a Törökországnak történő visszaadásokat, miközben a naponta a görög szigetekre irregulárisan érkező személyek száma továbbra is meghaladja a 80-at.²⁸⁷

285 Az Európa Tanács parlamenti közgyűlésének honlapja; http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17874&lang=en; letöltés ideje: 2015. május 6.

286 Az automatikus visszaküldést cáfolja pl. az a tény, hogy a görög fellebbviteli bizottság többször is úgy döntött, hogy nem küldi vissza Törökországba az egyes kérelmezőket. euobserver: Greek court halts Syrian deportations to 'unsafe' Turkey; https://euobserver.com/migration/133691; letöltés ideje: 2017. január 12.

287 Európai Bizottság közleménye az Európai Parlament, az Európai Tanács és a Tanács számára: Negyedik haladási jelentés az EU-Törökország közötti megállapodás végrehajtásáról;

https://ec.europa.eu/neighbourhood-A visszafogadásért cserébe biztosított áttelepítés révén a megállapodás így egyszerre jelentheti – a szigorodó határőrizet miatt – a területhez történő hozzáférés akadályát, valamint – épp az áttelepítés révén – a területhez hozzáférés biztosítását. Az értekezésem témája szempontjából e megállapodás sem tartalmaz a hasonló tartalmú nemzetközi szerződésekhez képest egyéb jogkorlátozó intézkedést.

Önmagukban a visszafogadási egyezmények tehát – hasonlóan például az egyéb migráció-kezelő eszközökhöz kapcsolódó, azok hatékony működtetését lehetővé tevő biometrikus adatbázisokhoz – neutrálisak, csak azt biztosítják, hogy amennyiben megszületik a visszaküldésre vonatkozó döntés, azt ténylegesen lehessen hova végrehajtani. Azonban a megfelelő garanciák hiányában – amelyeket a visszaküldésre vonatkozó döntés során kell érvényre juttatni –, valóban hozzájárulhatnak ahhoz, hogy a menedékkérők területhez való hozzáférésére való jogát korlátozzák, vagy egyenesen megvonják.