Ismételt menedékkérelmek

Kizárólag a közigazgatási jog keretei között gondolkodva szokatlan lehet, hogy egy ügyfélnek többször is lehetősége van ugyanarra a jogra ugyanannál a hatóságnál eljárást kezdeményeznie. Gyakorlatilag úgy, mintha a hatóság korábban ugyanannak a kérelemnek a tárgyában nem hozott volna döntést. Hogy ez mégsem így van, az a menedékjog sajátos jellegéből következik: bármikor bekövetkezhet egy olyan változás, amely indokolhatja a korábbitól eltérő döntés meghozatalát. Kitör a származási országban egy polgárháború (mint annak tanúi lehettünk a közelmúltban Maliban, Szíriában és Ukrajnában), hatalomra kerül egy olyan politikai erő, amely a lakosság egy részét meg akarja semmisíteni (mint a muzulmán szélsőségesek napjainkban Szíriában, Irakban, Nigériában és Líbiában), és a korábban meghozott jogerős, esetleg bíróság által is jóvá hagyott döntés máris elveszti eredeti jelentőségét. Már csak azért is, mert a menedékjog iránti kérelem legsarkalatosabb részkérdésére, azaz a származási országba való visszaküldhetőség kérdését mindig ex nunc jelleggel, tehát a döntés pillanatában rendelkezésre álló információk alapján kell vizsgálni.

Bár az EJEE nem tartalmaz menedékjoggal kapcsolatos rendelkezést és így az EJEB közvetlenül nem foglalkozik menekültüggyel, a visszaküldés tilalmának 3. cikkbe⁴²⁴

422 Érdekesség ugyanakkor, ami tükrözi a menedékkérők speciális, függő jogi helyzetét, hogy pl. maga az eljárási irányelv rendelkezik úgy a 7. cikk (1) bekezdésének utolsó mondatában, hogy a menedékkérői jogállásra tekintettel biztosított területen maradás nem tartózkodási engedélyre jogosító körülmény.

423 A magyar fordításban tévesen „jogerős”-ként szerepel, azonban a két kifejezés között jelentős különbség van.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 73/A. § (1) bekezdés c) pontja értelmében „a hatóság első fokú döntése jogerőssé válik, ha (…) a fellebbezésnek – ideértve a végzések elleni önálló fellebbezést – nincs helye”, a Met. 46. § a) pontjának első fordulata pedig generálisan kizárja a menekültügyi hatóság döntéseivel szembeni fellebbezés lehetőségét. A menekültügyi hatóság elsőfokú döntései így a kihirdetéssel jogerősek, ám az eljárási irányelv értelmében nem tekinthetők végsőnek.

424 „A kínzás tilalma: Senkit sem lehet kínzásnak, vagy embertelen, megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni.”

ütközése kapcsán számos közvetlen relevanciával bíró megállapítást tett az elmúlt évtizedek során. Nem véletlen, hogy a magyar menedékjogi törvény is alapelvi jelleggel rendeli el, hogy a törvényt a 3. § (1) bekezdésének második fordulata alapján az EJEE-vel összhangban kell alkalmazni, amelynek értelmezésére az EJEB jogosult. A szabály fontosságát jelzi, hogy a genfi egyezményen kívül ez az egyetlen olyan emberi jogi dokumentum, amelyre vonatkozóan kifejezett hivatkozás található a Met.-ben.

A visszaküldhetőség vizsgálatának ex nunc jellegét az EJEB joggyakorlata során következetesen érvényesítette a kiutasítással kapcsolatos ügyekben. Már az 1991-es Cruz Varas v. Svédország-ügyben,⁴²⁵ amely chilei ellenzéki személyek kiutasításáról kellett dönteni, és a szintén 1991-es Vilvarajah és mások v. Egyesült Királyság-ügyben,⁴²⁶ amelyben tamil származású Sri Lanka-i állampolgárok származás országba való visszaküldésére került sor, a következők szerint rendelkezett: „mivel az ilyen típusú ügyekben a Szerződő Államok 3. cikkel kapcsolatos felelősségének természete azon nyugszik, hogy kiteszi az egyént a rossz bánásmód kockázatának, a veszély létét elsődlegesen azon tények alapján kell értékelni, amelyeket a Szerződő Államok ismernek, vagy ismerniük kellene a kiutasítás időpontjában; a Bíróság azonban nincs ugyanakkor elzárva attól, hogy figyelembe vegyen olyan információkat, amelyekre a kiutasítást követően derül fény. Ennek szerepe lehet a Szerződő Fél által elvégzett értékelés megerősítésében vagy cáfolatában, vagy a kérelmező félelmének megalapozottsága, vagy megalapozatlansága kapcsán.” Lényegében ugyanezt ismételte meg többek között az 1996-os Chahal v. Egyesült Királyság-ügyben,⁴²⁷ illetve részben felelevenítve, részben bővebben kifejtve a 2007-es Salah Seekh v. Hollandia-ügyben: „a 3. cikkel ellentétes bánásmód állítólagos kockázatának értékelésekor a külföldiek kiutasítása vagy kiadatása kapcsán egy teljes és ex nunc vizsgálat szükséges, mivel a célország helyzete idővel változhat. (…). Jelen ügyben, figyelemmel arra, hogy a kérelmezőt még nem utasították ki, a tényleges időpont az ügy Bíróság általi vizsgálatának ideje.”⁴²⁸ Éppen az EJEB következetes joggyakorlata alapján a fenti elv konkrét jogszabályi formát öltött akkor, amikor az átdolgozott eljárási irányelv 46. cikkének (3) bekezdése a következőket fogalmazta meg: „a tagállamok biztosítják, hogy a hatékony jogorvoslat mind a tények, mind a jogi szempontok teljes körű és ex nunc megvizsgálását tartalmazza – ideértve adott esetben a nemzetközi védelem iránti igényeknek a(z) 2011/95/EU irányelv szerinti vizsgálatát is –, legalább az elsőfokú bíróság előtti fellebbezési eljárásokban”.

A korábban említett példák – Mali, Szíria, Líbia, Nigéria, stb. – azokra az esetekre vonatkoznak, amikor a védelemre okot adó körülmény azt követően következett be, hogy a kérelmező elhagyta a származási országát. Ahogy a Kézikönyv 94-95. pontjában is szerepel

„Lehet, hogy valaki akkor határozza el menekült kérelmének benyújtását, amikor egy ideje már külföldön tartózkodik. Azt a személyt, aki az országa elhagyásakor még nem volt menekült, de egy későbbi időpontban azzá vált „sur place” menekültnek nevezzük. Utóbb válik menekültté, akinek származási országában a távollétében merülnek fel az azt kiváltó okok. Diplomaták és más külszolgálatot teljesítők, hadifoglyok, diákok, vendégmunkások és mások, külföldi tartózkodásuk alatt a tartózkodási helyükön kérnek és kapnak menekült státuszt”.

425 Kérelem szám: 15576/89; HUDOC: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57674;

letöltés ideje: 2015. július 2.

426 Kérelem szám: 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87; 107. (2); HUDOC:

http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57713; letöltés ideje: 2015. április 7.

427 Kérelem szám: 22414/93; 85.; HUDOC: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-58004;

letöltés ideje: 2015. április 7.

428 Kérelem szám: 1948/04; 136.; HUDOC: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-78986;

letöltés ideje: 2015. április 7.

Nem szükségszerű ugyanakkor, hogy az ismételt kérelem előterjesztését sur place okok indokolják, könnyen elképzelhető, hogy a védelemre okot adó körülmények már fennálltak a korábbi eljárás során is, azonban az erre vonatkozó információk nem álltak rendelkezésre.

Ilyen lehet például az, ha az ügyfél az új eljárásban olyan bizonyítékot csatol, ami helyreállítja a korábbi eljárásban megkérdőjeleződött szavahihetőségét, vagy utólag kiderül, hogy az ügyfél épp az üldöztetés miatti (vagy attól független, pl. az utazás alatt elszenvedett) traumák miatt nem volt képes valószínűsíteni, hogy esetében a védelemben részesítés feltételei fennállnak.

A menedékjognak nem az elszenvedett üldöztetés miatti reparáció a feladata, hanem a jövőbeli üldöztetésnek, súlyos sérelemnek kívánja elejét venni. Ezen jövőre irányultság miatt, abszolút mértékben sosem lehet kizárni, hogy majd be fognak következni olyan körülmények, amelyek alapján indokolt lehet a védelemben részesítés. Épp ezért indokolt, hogy a már elutasított kérelmezőknek is legyen lehetőségük kérni ismételten a menedékjogot.

A kérelmezők oldaláról ez éppen a fentiek miatt ésszerű igény, ugyanakkor a hatóságok oldaláról pedig az jogos elvárás, hogy e joggal lehetőség szerint ne lehessen visszaélni.

Így például csak a 2014-es év folyamán csaknem 43.000 fő, 2015-ben csaknem 178.000 fő, 2016-ban majnem 30.000 fő nyújtott be menedéket Magyarországon, majd jelentős többségük ismeretlen helyre, feltehetően Nyugat-Európába távozott, ahol aztán valószínűleg újra menedéket kért.⁴²⁹ Ugyanez a jelenség hasonló nagyságrendben fordult elő Olaszországban és Görögországban is.

Nemhogy nem kizárt, egyenesen gyakorlat az, hogy egy személy – akár egy éven belül is – három-négy tagállamban is menedéket kér, függetlenül attól, hogy nemzetközi védelmi igénye megalapozott volt-e vagy sem,⁴³⁰ megtöbbszörözve ezzel uniós szinten a menekültügyi hatóságok feladatait.

Az ismételt kérelmekkel nem csak a menekültügyi rendszert lehet működésképtelenségig leterhelni, (ami a ténylegesen védelemre szoruló személyek számára is rendkívüli mértékben hátrányos), de akadályát is jelentheti az illegális migrációval szembeni hatékony fellépésnek.

A korábbiakban kifejtettek szerint ugyanis a területen maradási jog akadályát képezi azon idegenrendészeti eljárásoknak, amelyek eredményeként a – menedékkérelemtől eltérő, más tartózkodási jogcímmel nem rendelkező – külföldiek az ország területéről eltávolíthatók (visszairányítás, kiutasítás, kiadatás). Épp ezért szögezi le alapelvi jelleggel az eljárási irányelv (36) preambulum-bekezdése, hogy: „abban az esetben, ha a kérelmező új bizonyítékot vagy érvet nem tartalmazó ismételt kérelmet nyújt be, aránytalan volna arra kötelezni a tagállamokat, hogy egy új, teljes körű vizsgálati eljárást folytassanak le. Ezekben az esetekben a tagállamoknak lehetőséget kell adni arra, hogy a res judicata elvvel összhangban egy kérelmet elfogadhatóság hiányában elutasítsanak”.

Az illegális migrációval szembeni fellépés jogos igényét⁴³¹ felismerve a vonatkozó uniós szabályok is tartalmaznak bizonyos korlátokat az ismételt kérelmek vonatkozásában.

429 Adatok forrása: Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal;

http://www.bmbah.hu/index.php?option=com_k2&view=item&layout=item&id=177&Itemid=1232&lang=hu;

letöltés ideje: 2017. január 14.

430 Így pl. Magyarországon az ismeretlen helyre távozás, majd a máshol történő menedékkérelem előterjesztés ugyanolyan jellemző a tipikusan megalapozott védelmi igénnyel rendelkező szír állampolgárokra, mint az ilyen igénnyel nem rendelkező koszovóiakra. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal kezelésében lévő adatokból az adatgyűjtést a szerző végezte.

431 Ahogy a 2008-ban elfogadott Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum fogalmaz: „a tagállamok területén illegálisan tartózkodó külföldieknek távozniuk kell e területről”. Az Európai Unió Tanácsának

Ezek egy része az általános menekültügyi eljárásban rendelkezésre álló eljárási garanciák megvonására vonatkozik (pl. a kérelem gyorsított eljárásban történő elbírálhatósága, a kérelem elfogadhatatlannak tekinthetősége, személyes meghallgatás mellőzhetősége),⁴³² a legfontosabb korlátot azonban a területen maradási jog megvonhatósága jelenti (lásd a 6.

fejezetben!).

A területen maradási jog szempontjából az ismételt kérelmekkel kapcsolatban elméleti szinten is csak két végletes eset képzelhető el. Az egyik eset korlátlan és következmények nélküli lehetőséget biztosít az ismételt kérelmek előterjesztésére, a másik ezzel ellenkezőleg, az első eljárást követően, annak kimenetelétől függetlenül – ide nem értve természetesen a tartózkodási jogot eredményező döntéseket – megvonja, illetve nem biztosítja a kérelmezők területen maradási jogát. E két véglet között célszerű megtalálni azt az átmenetet, amely hatékonyan biztosítja a kérelmezők számára a szükséges jogokat és megfelel az uniós szabályozásnak, ugyanakkor gátat szab a joggal való visszaélésnek és kapcsolódik hozzá a gyakorlati végrehajthatóság.

Magyarország mindkét véglettel kapcsolatban rendelkezik tapasztalatokkal. A korlátlan területen maradási jog jellemezte a magyar menekültügyi szabályozást 1998. január 1-je és 2007. december 31-e között, míg 2010. december 24-e és 2013. január 1-je közötti időszakban a másik véglet érvényesült, a menedékkérők területen maradási joga egyetlen eljárásra korlátozódott. Részletes ismertetésükre a 6.2. fejezetben kerül sor.

honlapja; http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=HU&f=ST%2013440%202008%20INIT; letöltés ideje 2015. március 19.)

432 Eljárási irányelv 31. cikk (8) bekezdés f) pont, 33. cikk (2) bekezdés d) pont, 42. cikk (2) bekezdés b) pont.