Menedékkérők áthelyezése

Részben a dublini szabályokhoz kapcsolódik az áthelyezés intézménye, azonban szükséges terminológiai distinkciót alkalmazni, mivel az áthelyezés (relokáció) egyszerre két különböző jogintézményt jelöl. Mindkét esetben arról van szó, hogy a nemzetközi védelemben érintett harmadik országbeli állampolgár az EU területén van, és egyik tagállamból szervezett keretek között egy másik tagállamba kerül. Az áthelyezés kétféle értelme közötti különbséget az adott személy jogállása teremti meg, hogy még „csak” kérelmező, vagy már nemzetközi védelemben részesült.

A két – azonos nevű – jogintézmény jogi, társadalmi és politikai megítélése jelentős mértékben eltér egymástól, így mindenképpen célszerű ezeket külön tárgyalni. Ezen alfejezetben a menedékkérők áthelyezéséről esik szó, a nemzetközi védelemben részesített személyek áthelyezésének ismertetésére a következő alfejezetben kerül sor.

A kérelmezők áthelyezése³⁶⁴ szerepelt a Bizottság már említett 10 pontos akciótervében, mint a migrációs válság kezelésének, a tagállamok egymás közötti szolidaritása kifejezésének egyik gyakorlati eszköze. A 2015. június 25-26-án tartott EU-csúcson az

362 Az 1959. április 20-án Strasbourgban aláírt, a menekültek vízumkötelezettségének eltörléséről szóló európai megállapodás alapján, amit Magyarországon a 2009. évi XC. törvény hirdetett ki és 2009. szeptember 25-én lépett hatályba. A Megállapodás hatályos Belgiumban, Csehországban, Dániában, Finnországban, Németországban, Magyarországon, Izlandon, Írországban, Olaszországban, Lichtensteinben, Luxemburgban, Máltán, Hollandiában, Norvégiában, Lengyelországban, Portugáliában, Romániában, Szlovákiában, Spanyolországban, Svédországban és Svájcban. Franciaország 1986-ban, az Egyesült Királyság 2003-ban függesztette fel az alkalmazását. Az Európa Tanács honlapja: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/031/signatures?p_auth=ua540Xj4; letöltés ideje: 2017. január 7.

363 Az Európai Parlament és a Tanács 2011/51/EU irányelve (2011. május 11.) a 2003/109/EK tanácsi irányelv hatályának a nemzetközi védelmet élvező személyekre történő kiterjesztése tekintetében a fenti irányelv módosításáról

364 Magyarországon az utóbbi időszakban ez a politikai közbeszédben „kötelező betelepítési kvótaként” szerepel.

Európai Tanács döntött a javaslatról,³⁶⁵ és elfogadta, hogy az elkövetkező két évben a legnagyobb migrációs nyomásnak kitett Olaszországból és Görögországból összesen 40.000 menedékkérő áthelyezése történhet meg. Később a 2015. év folyamán fokozódó migrációs válság egyértelművé tette, hogy ez a 40.000-es szám az igényekhez képest elenyésző, így nem sokkal később további 120.000 fő áthelyezésére vonatkozó tervek fogalmazódtak meg.³⁶⁶ A migrációs válságnak leginkább kitett két déli tagállam gyors és hatékony megsegítése érdekében a Tanács – több tagállam, így Magyarország tiltakozása ellenére – 2015.

szeptember 22-én elfogadta 2015/1601 számú határozatát a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról. A határozat értelmében az unió többi tagállama tagállamonként meghatározott számú kérelmezőt (innen a „kvóta” megnevezés) venne át a két déli országból, némileg tehermentesítve ezzel azokat. Az áthelyezési programba csak olyan személyek vonhatók be, akik állampolgársága (vagy hontalanok esetében: szokásos tartózkodási helye) szerint az EUROSTAT előző negyedéves adatai alapján a nemzetközi védelemben részesítés aránya uniós átlagban meghaladta a 75%-ot, ami a határozat elfogadásának idején a szíreket és az eritreaiakat jelentette.

A korábbi hasonló kezdeményezésektől két jelentős tényezőben különbözik a határozat által megteremtett mechanizmus: egyrészt kérelmezőkre vonatkozik, másrészt nem önkéntes alapon történik, hanem kötelező erejű mind az érintett személyekre, mind a tagállamokra nézve.

Az áthelyezés célországait terheli az áthelyezést követően a menekültügyi eljárás lefolytatása, majd – a valószínűsíthető védelemben részesítést követően – az érintettek integrálása a befogadó társadalomba. A határozat az érintettek másodlagos mozgását a szociális juttatások korlátozásával, illetve esetleges nemzeti beutazási és tartózkodási tilalom elrendelésével kívánja megakadályozni.

A határozat már elfogadása előtt is komoly viták kereszttüzébe került, amelyek – jelentős részben épp a magyar álláspont miatt – azóta sem csillapodtak. Magyarország 2015.

december 3-án megtámadta a határozatot az Európai Unió Bírósága előtt, kérve annak Magyarországra vonatkozó kötelező erejének megsemmisítését.³⁶⁷ A magyar kereset az alábbi érveket sorakoztatta fel:

- a Tanács nem rendelkezett megfelelő felhatalmazással olyan kötelező erejű döntés meghozatalára, amely eltérést jelent egy érvényes jogszabálytól, jelent esetben a Dublin III. rendelettől;

365 EUCO 22/15

366 Az Európai Bizottság honlapja; Az Európai Bizottság Nyilatkozata a Bel- és Igazságügyi Tanács Rendkívüli Ülését Követően; http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-15-5646_en.htm; letöltés ideje: 2015.

október 6.

A korábban vállalt 40.000 fő áthelyezése sem zökkenőmentes. A Bizottság 2016. december 8-i jelentése alapján mindössze 8162 fő (ebből 6212 Görögországból, 1950 fő Olaszországból) áthelyezését sikerült megvalósítani. A Bizottság honlapja: Eighth report on relocation and resettlement; 2. https://ec.europa.eu/home- affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/20161208/eighth_report_on_relocation_and_resettlement_en.pdf; letöltés ideje: 2017. január 18.

367 C-647/15. sz. ügy; Magyarország kontra Tanács;

http://curia.europa.eu/juris/fiche.jsf?id=C%3B647%3B15%3BRD%3B1%3BP%3B1%3BC2015%2F0647%2FP

&pro=&lgrec=hu&nat=or&oqp=&lg=&dates=&language=hu&jur=C%2CT%2CF&cit=none%252CC%252CCJ

%252CR%252C2008E%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252Ctrue%252Cfals

e%252Cfalse&num=C-647%252F15&td=%3BALL&pcs=Oor&avg=&mat=or&etat=pend&jge=&for=&cid=748083; letöltés ideje:

2016. március 8.

- nem teljesül az ideiglenes jelleg, mivel a határozat 24, illetve 36 hónapos periódust érint, ráadásul hatásai (az integrációs feladatok) még ezen az időszakon is jócskán túlmutatnak;

- formailag nem volt megfelelő a határozat elfogadása; a Bizottság javaslatától csak egyhangúlag lehetett volna eltérni;

- a határozat tartalmilag jogalkotási aktusnak minősül, így biztosítani kellett volna a nemzeti parlamentek számára rendelkezésre álló véleményezési jogot;

- a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően jelentősen módosította a határozat tervezetét, a módosítás tartalmát azonban nem konzultálta meg az Európai Parlamenttel;

- a határozat elfogadásakor nem álltak rendelkezésre hivatalos nyelvi változatok;

- a határozat ellentétes az Európai Unió működéséről szóló szerződés 68. cikkével,³⁶⁸ és a Tanács korábbi következtetéseivel;

- sérti a jogbiztonság és a normavilágosság követelményeit.

Ahogy arra a magyar kereset is felhívja a figyelmet, a határozat alapján a kiválasztott kérelmezők ügyeiben a tagállamok részben – a felelős tagállam beazonosítása tekintetében – eltérnének a Dublin III. rendelet szabályaitól. A menedékkérők áthelyezése azonban nem felülírja, hanem egy speciális esetben és csupán egy szűk körben módosítja a dublini szabályokat. A rendelet lényege – hogy mindig legyen egy tagállam, és mindig csak egy legyen, amelyik felelős a kérelem megvizsgálásáért – változatlan maradna. Épp ezért a dublini rezsimmel kapcsolatos problémák, így például a végrehajtás során tapasztalható alacsony hatékonyság (lásd a Melléklet 13. ábráját!), ugyanúgy jellemeznék.

A határozat tényleges végrehajthatóságával kapcsolatban az alábbi kételyek fogalmazódhatnak meg:

- a hagyományos áttelepítéssel és áthelyezéssel ellentétben ez nem önkéntes, a kérelmező nem dönthet úgy, hogy nem megy a számára kijelölt tagállamba; ez minden bizonnyal számos esetben nem fog találkozni a kérelmezők szándékával, akik emiatt valószínűleg nagy számban fogják kivonni magukat az áthelyezés alól, és inkább irreguláris módon útnak indulnak eredeti célországukba;

- a kérelmező a dublini átadáshoz hasonlóan megtámadhatja az áthelyezéséről szóló döntést a bíróság előtt; amennyiben a kérelmezők élnek e lehetőséggel, a bírósági eljárás leterheli az adott állam bírósági rendszerét, valamint – a végrehajtás felfüggesztése esetében szükségszerűen elhúzza az áthelyezés folyamatát, illetve a teljes menekültügyi eljárást;

- amennyiben a kérelmező vállalja az áthelyezésben való részvételt, semmilyen érdemi eszköz nem áll a tagállamok rendelkezésére a másodlagos migráció megakadályozására; az esetleges kedvezmények megvonásának legfeljebb néhány tagállam relációjában lehet érdemi hatása;

- amennyiben sor kerül a nemzetközi védelemben részesítésre (különösen a menekültkénti elismerésre) – ami a fentiek alapján valószínűsíthető – akkor jogi lehetőség sem lesz a másik tagállamba utazás, a másodlagos migráció megakadályozására.

368 EUMSZ 68. cikk: „Az Európai Tanács meghatározza a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségen belüli jogalkotási és operatív programok tervezésére vonatkozó stratégiai iránymutatásokat.”

Mindezek miatt a menedékkérők áthelyezése legfeljebb szimbolikus, a tagállamok közötti szolidaritást jelző lépésnek tekinthető, amely alkalmatlan a migrációs válság kezelésére, azonban vélhetően jelentős erőforrásokat fog lekötni mind a tagállami hatóságok, mind az uniós szervek részéről, nem is beszélve a vele járó politikai tehertételről.³⁶⁹

Az Európai Unió Bírósága előtt indított eljárással párhuzamosan az Alapvető Jogok Biztosa az Alkotmánybírósághoz fordult „a menedékkérők tömeges áthelyezésével kapcsolatos jogi aggodalmak tisztázására”.³⁷⁰

Az ombudsman beadványának sarokponti elemét az a gondolat képezi, hogy egy menedékérő áthelyezése egy másik tagállamba a kérelmező akarata ellenére – bárhogy is nevezzék – kiutasításnak minősül. Ez az intézkedés pedig az adott személy egyéni körülményeinek figyelembe vételével hozható meg, figyelemmel a kollektív kiutasítás tilalmára, valamint arra is, hogy a menedékkérők mindaddig, amíg kérelmüket el nem bírálták, főszabály szerint jogszerűen tartózkodhatnak azon ország területén, ahol menedékjog iránti kérelmüket benyújtották.

A beadvány számos érdekes kérdést vet fel. Nyilván Görögország, vagy Olaszország szempontjából nézve az áthelyezés gyakorlatilag kiutasítás, hiszen a kérelmezők el fogják hagyni ezen országok területét. Nem lehet azonban figyelmen kívül hagyni a tényt, hogy a menedékkérők jellemzően nem akarnak a déli tagállamokban maradni, így nem az onnan való elhozásuk ellen merül fel kifogásuk, hanem amiatt, hogy nem az általuk kívánt célországba történne az áthelyezésük. Hasonlóan nem lehet figyelmen kívül hagyni a tényt, hogy az áthelyezésre a kérelmező érdekében kerül sor. Leegyszerűsítve a helyzetet, a kérelmező nemzetközi védelmet kér, azonban azt Görögországban és Olaszországban belátható időn belül nem tudja megkapni, mert a görög és olasz menekültügyi rendszer túlterhelt, a számára szükséges védelmet sokkal hamarabb tudja biztosítani egy másik tagállam.³⁷¹ Úgy is meg lehet fogalmazni a dilemmát, hogy a kérelmezőnek nem a Görög-, vagy Olaszországból való „kiutasításával” van gondja, hanem azzal, hogy az nem oda történik, ahova ő szeretné.

Ez nem változtat azon a jogi alapálláson, hogy lényegében mégis kiutasításról van szó. Ahogy egyébként az összes dublini eljárásban is, hiszen ott is arról van szó, hogy a kérelmező nem maradhat abban a tagállamban, ahol (legutóbb) benyújtotta menedékjog iránti kérelmét, hanem akár akarata ellenére is egy másik tagállamba fogják szállítani, és ott fogják a kérelmét elbírálni. Azok az alapelvi aggályok, amelyek az áthelyezéssel szemben felvetődnek, ilyen alapon felvethetők lennének a dublini eljárással szemben is. Ennek alkotmányosságával, illetve Alapjogi Chartába, vagy az Emberi Jogok Európai Egyezménye szabályaiba ütközésével kapcsolatban azonban a magyar ombudsman a dublini rendszer immár 12 éves

369 A „kötelező betelepítési kvóta” elleni magyar küzdelem nem értelmezhető szakmailag, hiszen az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy sem a kérelmezők, sem a már nemzetközi védelemben részesített személyek nem akarnak tömegesen Magyarországon maradni, így a tanácsi határozat végrehajtásának sem lenne társadalmi szinten érzékelhető hatása. Ennek ellenére végül eredménytelen népszavazásra is sor került 2016 októberében, valamint számos önkormányzat is határozatot fogadott el a „kötelező betelepítési kvótával” szemben.

370 Alapvető Jogok Biztosa Hivatalának honlapja; http://www.ajbh.hu/-/az-ombudsman-az-alkotmanybirosaghoz-

fordul-a-menedekkerok-tomeges-athelyezesevel-kapcsolatos-jogi-aggodalmak-tisztazasara?redirect=http%3A%2F%2Fwww.ajbh.hu%2Fkezdolap%3Fp_p_id%3D101_INSTANCE_LDWG9z bBd7So%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn -7%26p_p_col_pos%3D1%26p_p_col_count%3D4; letöltés ideje: 2016. március 8.

371 Ez nem új jelenség a nemzetközi védelem történetében, nem történt más az 1956-ban Ausztriába – és kisebb mértékben Jugoszláviába – menekült magyarokkal sem. Ők is tovább akartak utazni, és rövid időn belül sor is került mintegy 29 országba (az Egyesült Államoktól Ausztráliáig) való továbbszállításukra.

De lényegében ugyanez történt a bosnyák menekültek tízezreivel is, ők sem maradtak tömegesen Magyarországon és Ausztriában, hanem jelentős arányban utaztak tovább Európa más országaiba.

magyarországi működése alatt nem indított eljárást. A kérdés azért sem választható el mechanikusan az egész dublini rezsimtől, mert a tanácsi határozat alapján áthelyezés esetén is a dublini szabályokat kell alkalmazni,³⁷² így vonatkozik rájuk az áthelyező döntéssel szembeni jogorvoslat lehetősége is.

Az általános dublini szabályokkal ellentétben az áthelyezés specialitását a kollektív kiutasítás tilalma teremtheti meg, amit – ahogy azt az ombudsmani beadvány is hangsúlyozza – tartalmaz az Alaptörvény, az EJEE és az EU Alapjogi Chartája is.³⁷³

Ahogy az EJEB a korábban már említett Hirsi Jamaa és mások ügyben hangsúlyozta, „a tény, hogy több külföldi hasonló döntés alanyává válik, önmagában nem vezet arra a következtetésre, hogy kollektív kiutasításra kerül sor, amennyiben minden érintett személy számára biztosították a lehetőséget, hogy a kiutasítással szembeni érveit egyedi alapon a felelős hatóságok elé tárhassák.” Ugyanez a követelmény jelenik meg az ombudsmani beadványban is, miszerint „amennyiben egy állam személyek nagyobb csoportjával kapcsolatban hoz kiutasító határozatot, anélkül, hogy figyelemmel lenne sajátos egyéni jogi helyzetükre, kollektív kiutasítást valósíthat meg”. Amennyiben a „kiutasító” döntést hozó hatóság figyelemmel van az egyéni körülményekre, illetve ezen egyéni körülményekkel kapcsolatos érveit az érintett szervek elé tárhatja, akkor nem valósul meg a kollektív kiutasítás.

Ezen az alapon azonban nehéz lenne megállapítani a tanácsi határozat Alaptörvénybe ütközését, hiszen maga a határozat írja elő, hogy az áthelyezés során kifejezetten figyelemmel kell lenni az egyéni körülményekre. A határozat (34) preambulum-bekezdése kifejezetten felsorolja, hogy az áthelyezés célországára vonatkozó döntés meghozatala során milyen szempontokat kell mérlegelni. „Ezért annak eldöntése érdekében, hogy mely konkrét tagállam legyen az áthelyezési céltagállam, különösen figyelembe kell venni az érintett kérelmezőknek az áthelyezési céltagállamba való beilleszkedését adott esetben megkönnyítő speciális képesítéseit és egyedi jellemzőit, például nyelvi készségeit, valamint az igazolt családi, kulturális, illetve társadalmi kötelékeken alapuló egyéb egyéni tényezőket. A különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő kérelmezők esetében figyelembe kell venni, hogy az áthelyezési céltagállam tud-e megfelelő támogatást nyújtani e kérelmezők számára, valamint azt is, hogy biztosítani kell az ilyen kérelmezők tagállamok közötti igazságos elosztását.”

Ennél több egyéni körülményt nehéz lenne figyelembe venni.

A preambulumban foglaltakon kívül ráadásul a határozat 6. cikke kifejezetten rögzíti az áthelyezéssel érintett kérelmezők jogait és kötelezettségeit, így a tagállamoknak a gyermek mindenek felett álló érdekét, a családi egység elvét és a részletes tájékoztatáshoz való jogot is hangsúlyosan érvényre kell juttatniuk. Mindezt azon túl, hogy az érintett kérelmezőket megilleti a Dublin III. rendelet által biztosított valamennyi jog, így az áthelyező határozattal szembeni felülvizsgálat lehetősége is.

Mindezek tükrében álláspontom szerint – a határozatban foglaltak betartása esetén – az egyéni körülmények értékelést nyernek, így a kollektív kiutasítás veszélye nem áll fenn, önmagában ebből nem következik szükségszerűen a tanácsi határozat Alaptörvény-ellenessége.

372 Ahogy ezt hangsúlyozza a határozat több pontja is: „(24) Az áthelyezési intézkedések nem mentesítik a tagállamokat a 604/2013/EU rendelet – ezen belül a családegyesítésre, a kísérő nélküli kiskorúak különleges védelmére, illetve a humanitárius okok mérlegelésére vonatkozó záradékra vonatkozó rendelkezések – teljes körű alkalmazása alól.”

„(35) A 604/2013/EU rendeletben meghatározott jogi és eljárási biztosítékokat továbbra is alkalmazni kell az e határozat hatálya alá tartozó kérelmezők tekintetében. (…)”

373 Alaptörvény XIV. cikk (1) bekezdés 3. mondat: „Tilos a csoportos kiutasítás.”; EJEE 4. kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikk: „Tilos a külföldiek kollektív kiutasítása.”; Alapjogi Charta 19. cikk (1) bekezdés: „Tilos a kollektív kiutasítás.”

Mindeddig nem született érdemi döntés az ügyben, bár az Alkotmánybíróság már határozott arról, hogy vizsgálhatja a kérdést.³⁷⁴