Áttelepítés, áthelyezés, humanitárius befogadási program

A külföldön kérhető menedékjog kapcsán érdemes kitérni az áttelepítés (resettlement) intézményére. Ez a három ún. tartós megoldás – áttelepítés, integráció, visszatérés – egyike, és olyan személyek esetében hívható életre, akiket a UNHCR már a saját mandátuma alapján menekültként elismert, ám akiknek a származási országba való visszatérése nem megoldható, ahogy az sem, hogy beilleszkedjenek annak az általában a származási országgal szomszédos másik államnak (az első menedék országa) a társadalmába, ahol a UNHCR menekültként elismerte őket.

A származási országba történő visszatérés jellemzően azért nem jelent megoldást, mert az elismerés feltételei változatlanul fennállnak, tehát a menekültet a hazájában még mindig üldöztetés fenyegeti, míg az első menedék országában való integráció tipikusan azért nem lehetséges, mert az adott állam ezt nem támogatja, vagy kifejezetten ellenzi.³⁷⁵

Ilyen esetekben az jelenthet megoldást, ha a UNHCR felajánlása alapján harmadik, áttelepítő országok vállalják ezeknek az ún. mandátumos menekülteknek a saját területükre történő beutaztatását, és ott azonos jogokat biztosítanak nekik, mint az általuk menekültként elismert személyeknek, tehát területi menedékjogot élveznek.³⁷⁶

Értekezésem témája, a menedékkérők területhez való hozzáférése szempontjából speciális kategóriát képeznek a következők miatt. Szigorúan véve a területhez való hozzáférésük nem menedékkérőként, hanem már elismert menekültként biztosított, hiszen esetükben a UNHCR a mandátuma alapján már biztosította a szükséges nemzetközi védelmet. A nemzetközi szervezet azonban jellegéből adódóan nem tud területi menedékjogot biztosítani, ezért van szükség az áttelepítésre. Az áttelepítést végző országok gyakorlata alapján esetükben inkább egyfajta speciális, egyszerűsített eljárásról van szó, amelynek keretében az áttelepítő állam formálisan is menekültként ismeri el az áttelepített, a UNHCR által egyébként már nemzetközi védelemben részesített személyeket. Így például Magyarországon is az áttelepített személyek nem a korábbi, UNHCR elismerés, hanem egy önálló, formális elismerés alapján szereznek az itt elismert menekültekkel azonos jogállást.³⁷⁷

Lényeges leszögezni, hogy az áttelepítés nem jog, hanem lehetőség, amelyet az áttelepítést végző államok önkéntesen vállalnak. Ennek megfelelően a UNHCR által elismert menekültek főszabály szerint nem választhatják meg, hogy hova legyenek áttelepítve. Azt, hogy ténylegesen hova valósulhat meg az áttelepítés, a UNHCR – értelemszerűen nem kötelező erejű – ajánlása szerint a következő kritériumok határozzák meg:

374 Az Alkotmánybíróság 22/2016 (XII. 5.) AB határozata

375 Akár azért mert nem részese a genfi egyezménynek (mint pl. Thaiföld), akár azért, mert földrajzi korlátozással alkalmazza azt (mint pl. Törökország).

376 „Az áttelepítésnek ugyanakkor van két fontos hátránya, ami alkalmatlanná teszi arra, hogy válaszoljon a „a menedékjog és a hozzáférés kihívásának” nevezett jelenségre. Először is az áttelepítés sokkal inkább politika, mint jog. Védelemre szoruló egyének meghívásáról szól, ahelyett, hogy feljogosítaná őket a védelemhez való hozzáférésre. Másodszor mennyiségi hozzájárulása a menekültek védelméhez csekély, mivel a világ menekültjeinek kevesebb, mint 1%-a nyer védelmet áttelepítés segítségével.” NOLL (2003)2.

377 Met. 7. § (5) bekezdése: „A miniszter menekültként ismerheti el azt a más állam hatósága vagy az Egyesült Nemzetek Szervezete Menekültügyi Főbiztossága által menekültként elismert külföldit, akire nézve a menekültügyi hatóság a genfi egyezmény alkalmazhatóságát megállapította.”

- családi kapcsolatok, különösen az áttelepítő országban;

- áttelepítési felajánlás elsősége, sérülékenység, az áttelepítő ország átlagos ügy-feldolgozási sebessége és kapacitása az ügyek gyors feldolgozásra;

- az áttelepítő országok kiválasztási szempontjai, az áttelepítő országok éves kvótájának allokációja;

- egészségügyi követelmények, ellátási lehetőségek;

- nyelvi képességek;

- kulturális aspektusok;

- nemzetiség;

- a család összetétele, és végül

- a menekült preferenciája, amennyiben ezt lehetséges figyelembe venni.³⁷⁸

Összhangban a fentebb kifejtettekkel, miszerint alapelvi szinten a nemzetközi védelemre szoruló személy nem választhatja meg, hogy melyik állam biztosítson számára védelmet,

„csupán” ahhoz van joga, hogy a nemzetközi közösség valamelyik tagja biztosítsa azt számára. Az áttelepítésre való felajánlás kapcsán tehát az utolsó, és legkisebb súllyal latba eső szempont az elismert menekült kívánsága, amelyet csak a lehetőségekhez mérten szükséges figyelembe venni. Ilyen értelemben áttelepítés esetében tehát nem külföldön

„kérhető” menedékjogról beszélhetünk, azonban mégis olyan esetkört jelent, amikor egy személy kifejezetten a nemzetközi védelmi szükségletére tekintettel kap hozzáférést az áttelepítő állam területéhez, léphet be oda.

Az áttelepítést vállaló országok általában meghatározzák, hogy évente hány fő telepedhet át a területükre, az ilyen személyeket a szakzsargon kvóta-menekülteknek nevezi. Egyes országok rendszeresen, minden évben vállalnak áttelepítést, mások csupán ad hoc jelleggel. A kvóta nagysága országonként változik: az Egyesül Államok esetében tízezres nagyságrendről beszélhetünk, Finnország éves kvótája 750 fő, míg Magyarország 2013-ban indította első áttelepítési programját 10 fős, 2014-2015-re pedig évente 20 fős kvótával.³⁷⁹

Az áttelepítés ugyan az államok önként vállalt tevékenysége, ám az áttelepítési programok fontosságát felismerve léteznek olyan ösztönzők, amelyek előmozdítják az államok hajlandóságát az áttelepítésre. Így uniós szinten a Bizottság áttelepített személyenként meghatározott – 4000-től 10000 euróig terjedő –, egyszeri összeggel támogatja az áttelepítő tagállamokat.³⁸⁰ Az áttelepítés volumenének növelése célkitűzésként szerepel az Európai Bizottság által a Földközi-tengeren kialakult, a Bevezetésben is említett migrációs krízis kezelését célzó 10 pontos akciótervben is, amely tervet támogatta a tagállamok bel- és külügyminisztereinek együttes tanácsa is. A 2015. június 25-26-án tartott EU-csúcson

378 UNHCR Áttelepítési Kézikönyv 354.; http://www.unhcr.org/3d464ee37.html; letöltés ideje: 2015. február 24.)

379 A 2014. és 2015. években nemzetközi szolidaritási program keretében elismerhető menekültek keretszámáról szóló 86/2014. (III. 18.) Kormányrendelet 1. §-a alapján.

380 Lásd az Európai Parlament és a Tanács 2007. május 23-i 573/2007/EK számú döntése 13. cikkének 3.

bekezdését és a 22/2008/EK számú bizottsági döntés 41. cikkét! Az Európai Bizottság honlapja; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0001:0021:EN:PDF; letöltés ideje: 2015. március 28. Az Európai Parlament és az Európai Tanács 516/2014/EU rendelete (2014. április 16.) a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap létrehozásáról (…) 7. cikke kifejezetten a „Nemzetközi védelmet vagy egyéb ad hoc humanitárius befogadást kérelmező vagy abban részesülő személyek áttelepítése, illetve egyik tagállamból egy másik tagállamba történő átszállításának” támogatásáról rendelkezik.

megegyezés született, hogy az eredeti terveknek megfelelően az elkövetkező két évben 20.000³⁸¹ menekült Európába történő áttelepítésére fog sor kerülni.³⁸²

Az áttelepítéshez hasonló jogintézménynek tekinthető a nemzetközi védelemben részesített személyek áthelyezése (relocation), amely annyiban tér el az előzőekben ismertetettektől, hogy az eredeti elismerésre nem egy harmadik országban, a UNHCR által kerül sor, hanem az Európai Unió egyik tagállamában, azon állam menekültügyi hatósága által. Ennek megfelelően az áthelyezés nem elsősorban a nemzetközi védelmi szükségletre, illetve a tartós megoldás hiányára kíván reagálni, hanem a tagállamok közötti szolidaritás gyakorlati eszközeként a nagy menekültügyi nyomásnak kitett tagállamokon kíván segíteni. Az áttelepítéshez hasonlóan – és a menedékkérők előző alfejezetben tárgyalt áthelyezésével ellentétben – a nemzetközi védelemben részesített személyek áthelyezése is önkéntességet feltételez, méghozzá mindkét oldalról, mind az áthelyezendő személy, mind a célország részéről. Amíg a dublini rezsim – és a menedékkérők áthelyezése – tehát a menedékkérők tagállamok közötti elosztási rendszerének tekinthető, addig az áthelyezés a már védelmet élvező személyek „redisztribúciója”. Az, hogy adott fogadó tagállam az áthelyezési programjába csak a menekülteket kívánja bevonni, vagy a nemzetközi védelem más kategóriáit is, az adott tagállam döntése.³⁸³

A humanitárius befogadási programoknak nincs széles körben elfogadott definíciója, de általában olyan, az áttelepítéshez hasonló programokra alkalmazzák, amelyekben az áttelepítés fentiekben ismertetett definíciós elemei közül valamelyik nem érvényesül. Így például áttelepítés helyett humanitárius befogadási programnak minősül az, ha a UNHCR bevonása, és felajánlása nélkül kerül sor menekültek „áttelepítésére”,³⁸⁴ de ilyen programnak minősülhet az is, hogy ha a kedvezményezett személyek nemzetközi jogi értelemben nem tekinthetők menekültnek, mert még a származási országukban tartózkodnak.³⁸⁵

E jogintézményeket – különösen az áttelepítést – a jelenlegi menekültügyi krízis egyik lehetséges kezelési módjaként szokták emlegetni, és kis mértékben valóban alkalmas lehet a

381 Pár nappal azelőtt, a Tanács 2015. július 20-i következtetéseiben ugyanakkor 22504 személy áttelepítésére vállaltak kötelezettséget. A Tanács honlapja: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/jha/2015/07/20/;

letöltés ideje: 2017. január 18.

382 EUCO 22/15; Az áttelepítés időarányosan jól halad, a Bizottság 2016. december 8-i jelentése alapján 2016.

december 5-ig 13.887 fő áttelepítése meg is valósult. A Bizottság honlapja: Eighth report on relocation and resettlement; 15. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-

migration/proposal-implementation-package/docs/20161208/eighth_report_on_relocation_and_resettlement_en.pdf; letöltés ideje: 2017. január 18.

383 Magyarországon a jelenlegi jogszabályi körülmények között a Met. 7. § (5) bekezdése alapján csupán a menekültek esetében érvényesülhet ez a lehetőség.

384 Minden bizonnyal ilyen humanitárius befogadási programnak lehet tekinteni annak a több ezer egyiptomi kopt kereszténynek a magyarországi befogadását is, akikről Balog Zoltán, az emberi erőforrások minisztere tett említést, a részletek azonban nem nyilvánosak. worldpress.com: Refugee Crisis in Hungary;

https://refugeecrisisinhungary.wordpress.com/2015/09/11/the-coptic-community-has-no-idea-about-the-whereabouts-of-the-thousand-christians-who-were-supposedly-given-asylum/; letöltés ideje: 2016. március 8.

A magyar megoldással ellentétben a UNHCR részt vett Ausztria humanitárius befogadási programjában, azonban a kiválasztási szempontok között olyanok is szerepeltek (pl. vallás), amelyek nem részei a UNHCR kritériumainak. European Resettlement Network: Austria expands the Humanitarian Admission Programme from 500 to 1500 Syrian refugees; http://www.resettlement.eu/news/austria-expands-humanitarian-admission-programme-500-1500-syrian-refugees; letöltés ideje: 2015. április 18.

385 „A humanitárius védelmi programok nem korlátozódnak szükségszerűen azon személyekre, akik menekültnek minősülnek, hanem más személyi kategóriákat céloznak, beleértve azokat is, akik még mindig a származási országukban tartózkodnak. A ’70-es évek elején például Kanada befogadott olyanokat, akik Chilében veszélyben voltak Salvador Allende megbuktatását követően, és az ő kiválasztásukra közvetlenül a származási országban került sor.” FRA; 8.

probléma csökkentésére. Tény azonban, hogy csak Libanonban 1,2 millió szír él menekülthelyzetben, és csaknem 3 millió Törökországban. A szír konfliktus miatt hazájukat elhagyók mellett pedig továbbra is ott vannak az afgánok, szomáliaiak, eritreaiak, irakiak milliói. Véleményem szerint kérdéses, hogy a nemzetközi közösségben, és különösen az Európai Unió tagállamaiban megvan-e a képesség és hajlandóság, hogy számottevő nagyságrendben vállaljon részt áttelepítésben.