Az átdolgozott eljárási irányelv

Részben az említett tapasztalatok miatt szükség volt az irányelv átdolgozására. Az Európai Bizottság 2009. október 21-én nyilvánosságra is hozta a módosításra vonatkozó javaslatát,⁴³⁹ amelynek bevezetője így fogalmazott a korábbi szabályokkal kapcsolatban: „a minimumkövetelmények elégtelenek és általánosak, így hiányzik belőlük a lehetőség, hogy tisztességes és hatékony vizsgálatot biztosítsanak”, ezért a Bizottság új javaslatot készített, amelyben az új sztenderdek „létfontosságúak abból a szempontból, hogy megakadályozzák a visszaélést és megőrizzék a menekültügyi rendszeres integritását. Ezzel összefüggésben a bizottsági javaslat figyelembe veszi a tagállamok által megfogalmazott aggályokat is, az ismételt és a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelmek kapcsán”. Ennek figyelembe vételével konkréten a területen maradási jog kapcsán a következőket fogalmazta meg: „a javaslat tovább erősíti az irányelv ismételt kérelmekkel kapcsolatos rendelkezéseit, lehetővé téve a tagállamoknak, hogy egy ismételt kérelmet elfogadhatósági ellenőrzésnek vessenek alá a res iudicata elvnek megfelelően, és a többszörös ismételt kérelmek esetében eltérjenek a területen maradási jogtól, megakadályozva ezzel a menekültügyi eljárásokkal való visszaélést”.

A 2013. június 26-án elfogadott 2013/32/EU irányelv, amelynek átültetési határideje 2015.

július 20-án telt le, az említett célkitűzéseknek megfelelően a korábbi irányelvnél már sokkal konkrétabb, és a gyakorlatban is hatékonyan végrehajtható korlátozásokat tartalmaz. A korábbi szabályozáshoz hasonlóan rögzíti a (25) preambulum-bekezdésben, hogy „[a]

nemzetközi védelem iránti kérelmek vizsgálatára irányuló eljárásoknak továbbá a kérelmezők számára alapesetben biztosítaniuk kell legalább: az eljáró hatóság döntéséig a területen maradáshoz való jogot”, azonban a tagállamok e kötelezettségét tovább konkretizálja a (26) preambulum-bekezdésben, amely szerint „[a]mennyiben az említett személyek a tagállam

438 EUROPEAN COMMISSION: Report from the Commission to the European Parliament and the Council; 2010.

szeptember 8., Brüsszel, 15.; az Európai Bizottság honlapja; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0465:FIN:EN:PDF; letöltés ideje: 2015. március 21.

439 Az átdolgozásra vonatkozó bizottsági javaslat száma: COM(2009)0554; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0554:FIN:EN:PDF; letöltés ideje: 2015. március 19.)

felségvizein tartózkodnak, a szárazföldre kell szállítani őket, és ezen irányelvvel összhangban el kell bírálni kérelmüket”.

A normatív szabályozás kapcsán a bizottsági javaslatban szereplő szöveg a jogalkotás folyamán érdemben nem változott. A kérelmezők területen maradási jogát alapelvi jelleggel biztosító 9. cikk nem sokban tér el a korábbi irányelv 7. cikkében foglaltaktól, azokat mindössze néhány helyen pontosítja. Az új irányelv azonban a teljes 41. cikket annak szenteli, hogy milyen esetekben lehet eltérni a főszabálytól, tehát a területen maradási jogot megvonni, illetve nem biztosítani. Eszerint:

„A tagállamok kivételt tehetnek a területükön maradáshoz való jog alól, amennyiben az adott személy:

a) csak azért nyújtott be első alkalommal olyan ismételt kérelmet, amelyet a 40. cikk (5) bekezdésével összhangban nem vizsgálnak tovább, hogy késleltesse vagy meghiúsítsa egy olyan határozat végrehajtását, amely a tagállamból való azonnali kiutasítását eredményezné;

vagy

b) az első ismételt kérelmet a 40. cikk (5) bekezdése alapján elfogadhatatlannak minősítő jogerős határozatot vagy a kérelmet megalapozatlansága miatt elutasító jogerős⁴⁴⁰ határozatot követően ugyanabban a tagállamban ismételten nemzetközi védelemért folyamodik.”

Az a) pontban foglalt esetkör némileg hasonlít a korábbi szabályozáshoz. Ebből következően az első ismételt kérelmet – ami ténylegesen a második kérelem – be kell venni, az eljárást meg kell indítani, és a területen maradási jogot legalább addig biztosítani kell, amíg a hatóság azt a döntést meg nem hozza, hogy a kérelmet nem vizsgálja tovább.

Utóbbira jellemzően azért kerül sor, mert a kérelmező nem tudott olyan új tényeket, vagy körülményeket felhozni, amelyek alapján indokolt lenne a védelemben részesítése, tehát a korábbi döntéstől eltérő döntést hozni.

Ráadásul az átdolgozott irányelv a korábbi szabályozáshoz képest szigorít annyiban, hogy a területen maradási jog korlátozásának további feltételt szab, miszerint e szabály csak akkor alkalmazható, ha a kérelmező csak azért nyújtotta be ismételt kérelmét, hogy késleltesse azonnali kiutasításának végrehajtását. Kérdéses, hogy melyik hatóság és hogyan tudja igazolni, hogy a kérelmező kizárólag a kiutasításának végrehajtása érdekében nyújtotta be új kérelmét. Szintén kérdéses továbbá, hogy mit kell az „azonnali” kitételen érteni? E szabály alkalmazhatósága tehát erősen megkérdőjelezhető.

A joggal való visszaéléssel szembeni fellépés kapcsán érdemi előrelépést jelent viszont a b) pontban részletezett, kétféle szűkítést tartalmazó esetkör. Az egyik ilyen szűkítés arra vonatkozik, hogy hányadik kérelemtől alkalmazható: az első ismételt kérelem elutasítását követően előterjesztett – tehát a harmadik – kérelem alapján a külföldit már nem illeti meg a területen maradási jog. A másik szűkítés tartalmi jellegű abból a szempontból, hogy csak akkor vonható meg a területen maradási jog, ha az első ismételt kérelmet végső, jogorvoslattal tovább nem támadható döntéssel elfogadhatatlanság, vagy megalapozatlanság miatt elutasították. Nem elegendő tehát, ha a korábbi eljárást a hatóság

440 A magyar fordítás téves, illetve félrevezető. „Jogerős” helyett a megfelelő terminológia a „végső” lenne, abban az értelemben, hogy az irányelv 1. cikk e) pontja értelmében ellene további jogorvoslatnak nincs helye. A magyar jogi terminológiában a jogerős és a jogorvoslattal tovább nem támadható kifejezések nem feleltethetők meg egymásnak. Menekültügyi területen például a menekültügyi hatóság döntései, mint fellebbezéssel tovább nem támadható döntések a kihirdetésüket követően jogerőssé válnak, de ez nem jelenti azt, hogy jogorvoslattal nem támadhatók. Ezzel ellenkezően, az Alaptörvény alapján a hatósági döntésekkel szembeni bírósági felülvizsgálat lehetősége biztosított.

csak megszüntette. Ez teljesen jogos elvárás, hiszen a megszüntető döntések esetében a hatóság nem rendelkezik a nemzetközi védelmi szükségletről, és indokolt, hogy a területen maradási jog csak akkor kerüljön megvonásra, ha az érintett szervek tovább nem támadható döntésben megállapították, hogy a külföldit nem kell nemzetközi védelemben részesíteni.

Az elvárás jogos és érhető, ám magyar viszonyok közötti alkalmazhatóságát megkérdőjelezi az, hogy a menekültügyi hatóság döntéseinek meghatározó többsége (az ügyek 60-90%-a, évente változó mértékben) megszüntető végzés, a kérelmezők ismeretlen helyre távozása miatt.⁴⁴¹ A gyakorlati alkalmazhatóság esetleges problémáin túl azonban megállapítható, hogy ez a szabály valós, és hatékony korlátozást jelenthet az ismételt kérelmekkel való visszaéléssel szemben.

Az irányelv alapján felállított korlátozás tehát felemás, a területen maradás részben korlátlan, részben korlátos. Korlátlan akkor, ha nem sikerült az adott elismerését kérő egyetlen ügyében sem további jogorvoslattal nem támadható elutasító döntést hozni. (Például mert ismeretlen helyre távozásával folyamatosan kivonja magát az eljárás alól, akkor az újabb és újabb kérelmek alapján továbbra is biztosítani kell számára területen maradási jogot.)⁴⁴² Korlátos a rendszer ugyanakkor, hogy amennyiben a fenti körülmények beállnak, akkor a külföldit „csak” két teljes eljárásig illeti meg a tagállam területén maradás.

A jogorvoslati szakaszra kiterjedő területen maradási jog kapcsán – míg a norma korábbi változata általánosságban a tagállamokra bízta a kérdés eldöntését – az átdolgozott irányelv már részletesebb szabályokat tartalmaz, kijelölve a nemzeti jogalkotás határait. A 46. cikk (5) bekezdésében megfogalmazott főszabály egyértelműen a jogorvoslati szakra is kiterjedő területen maradási jog biztosítását írja elő. „A (6) bekezdés sérelme nélkül a tagállamok lehetővé teszik a kérelmező számára, hogy a területén maradjon mindaddig, amíg le nem jár a kérelmező hatékony jogorvoslathoz való jogának gyakorlására adott határidő, és amennyiben a kérelmező a határidőn belül élt ezen jogával, a jogorvoslati kérelem elbírálásáig.” Egyes, jól körülhatárolt esetekben azonban a tagállamok eltérhetnek a főszabálytól és a területen maradás jogának automatikus biztosítása helyett a bíróság mérlegelésére bízhatják azt.

Ezek az esetek a következők:

- a kérelmező, benyújtott kérelmében és az általa előterjesztett tények tekintetében a (…) nemzetközi védelemre jogosultként való elismerés szempontjából csak irreleváns információkat közölt;

- a kérelmező (…) biztonságos származási országból származik;

- a kérelmező félrevezette a hatóságokat a személyazonosságára, illetve állampolgárságára vonatkozó hamis információ szolgáltatásával, vagy hamis dokumentumok benyújtásával, illetve olyan fontos információk vagy dokumentumok visszatartásával, amelyek hátrányosan befolyásolhatták volna a határozathozatalt;

- feltételezhető, hogy személyazonosító vagy úti okmányát – amely segíthetett volna személyazonossága, illetve állampolgársága megállapításában – rosszhiszeműen megsemmisítette, vagy eldobta;

441 Adatok forrása: Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal;

http://www.bmbah.hu/index.php?option=com_k2&view=item&layout=item&id=177&Itemid=1232&lang=hu;

letöltés ideje: 2017. január 14.

442 Annak érdekében, hogy ez lehetőség szerint ne történhessen meg korlátlanul, az uniós menekültügyi keretrendszer ismeri a menekültügyi őrizet jogintézményét. A befogadási irányelv 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján lehetőség van annak a kérelmezőnek az őrizetbe vételére, akinek esetben fennáll a szökés veszélye, és ezzel akadályozná az eljárás lefolytatását.

- a kérelmező egyértelműen összefüggéstelen és ellentmondásos, egyértelműen hamis vagy nyilvánvalóan valószínűtlen, a származási országgal kapcsolatos, kellően ellenőrzött információknak ellentmondó nyilatkozatokat tett, ami világossá tette, hogy kérelme nem meggyőző annak tekintetében, hogy (…) minősülhet-e nemzetközi védelemre jogosult személynek;

- a kérelmező ismételt, nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be;

- a kérelmező kizárólag azért nyújt be kérelmet, hogy késleltesse vagy meghiúsítsa egy olyan korábbi vagy közelgő határozat végrehajtását, amely a kiutasítását eredményezné;

- a kérelmező megtagadja az ujjnyomatvétel-tűrési kötelezettség teljesítését;

- a kérelmező súlyos okokból veszélyt jelenthet a tagállam nemzetbiztonságára vagy közrendjére; vagy a kérelmezőt a nemzeti jogszabályokban meghatározott komoly közbiztonsági vagy közrendvédelmi okokból kitoloncolták;

- a kérelmező részére más tagállam már nemzetközi védelmet biztosított;

- a kérelmező esetében olyan ország minősül az első menedék országának, amely nem tagállam;

- a kérelem hallgatólagos visszavonását követően a meghatározott, legalább 9 hónapos határidő letelt és az ügyet nem nyitják újra;

- a kérelmező biztonságos európai harmadik országból kíván belépni, vagy lépett be illegálisan a tagállam területére.

Ezekben az ügyekben a tagállamok felhatalmazhatják az eljáró bíróságot arra, hogy – vagy automatikusan, vagy a menedékkérő kérelme alapján – eldönthesse, biztosítja-e a jogorvoslati szakra a kérelmező számára a területen maradás jogát.

Nyilván a jogorvoslati szakra kiterjedő területen maradási jog követi a közigazgatási szakban biztosított jogosultságot annyiban, hogy ha a kérelmező már a közigazgatási szakban sem rendelkezett területen maradási joggal, úgy arra – a bíró döntésétől függetlenül – nem tehet szert a jogorvoslati szakban sem. Kérdéses lesz ugyanakkor, hogy egy ilyen szabályozás elfogadása mennyiben fog megfelelni az EJEB által a hatékony jogorvoslathoz való joghoz fűzött elvárásokkal. Hiszen ahogy az EJEB a 2013. június 6-ai Mohammed v. Ausztria-ügyben – dublini eljárás keretében Magyarországnak történő visszaadás tárgyában – hozott döntésében kijelentette, „a Bíróság elismeri az EU tagállamainak igényét arra, hogy csökkentsék a sok fogadott menedékkérő által kifejtett nyomást és különösen arra, hogy módot találjanak az ismételt és egyértelműen visszaélő, vagy nyilvánvalóan megalapozatlan menedékkérelmek kezelésére. Másrészről viszont a Bíróság egyértelműen megfogalmazta, hogy amennyiben egy kérelmező megalapozott érvet hoz fel az Egyezmény 3. cikke kapcsán, akkor rendelkeznie kell automatikus felfüggesztő hatályt biztosítani képes jogorvoslati lehetőséggel, azaz a potenciális kitoloncolás megakadályozására”.⁴⁴³

Tekintettel arra, hogy az irányelvet a magyar jogalkotás még nem ültette át teljesen – annak ellenére, hogy a határidő már letelt –, az átdolgozott irányelv területen maradási szabályaival kapcsolatos gyakorlati tapasztalat még nem áll rendelkezésre, az ugyanakkor aggálytalanul megállapítható, hogy a korábbi normaszövegnél egyértelműbb, a visszaélésekkel szembeni fellépést hatékonyabban segítő eszközöket biztosít a tagállamok számára.

443 Kérelem szám: 2283/12; 80. HUDOC: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-120073;

letöltés ideje: 2015. június 28.