Az úgynevezett „8 km-es szabály”

Ahogy korábban már említettem, a 2015 őszén létesített ideiglenes biztonsági határzár és az ezzel párhuzamosan bevezetett büntetőjogi intézkedések ellenére 2016 februárjától a menedéket kérő személyek száma meredeken emelkedni kezdett Magyarországon.

A tavaszi hónapokban az érkezők száma elérte, majd meghaladta a heti 1000 főt, akiknek döntő többsége a határzáron keresztül érkezett az országba. Számos esetben, mivel nem történt tettenérés, nem lehetett velük szemben büntetőeljárást indítani. A jelenséggel szembeni fellépést nehezítette az is, hogy hiába észlelte a határvédelmet ellátó rendőrség a szerb oldal felől közeledő migránsokat, mindaddig nem tudott velük szemben intézkedni, amíg át nem jöttek a „kerítés” Magyarország felőli oldalára. Amint ez megtörtént, akkor pedig már az ország területén tartózkodtak, ahol lehetőséget kellett számukra biztosítani a menedékkérelem előterjesztésére, amivel az elfogott migránsok tömegesen éltek is.

Ennek a helyzetnek a megoldása, de legalábbis kezelése érdekében az Országgyűlés módosította az idegenrendészeti és a menedékjogi jogszabályokat, és 2016. július 5-i hatállyal bevezette az ún. 8 km-es szabályt.

A Met. 71/A. § (1) bekezdése értelmében: „Ha a külföldi a kérelmét a) Magyarország területére történő beléptetés előtt, vagy

b) Magyarország területének a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexének létrehozásáról szóló 2016/399 EU rendelet 2. cikk 2. pontjának megfelelő külső határ szerinti határvonaltól, illetve a határjeltől számított 8 km-es sávon belüli feltartóztatása után az államhatárról szóló törvényben meghatározott államhatár rendjének védelmét biztosító létesítmény kapuján való átvezetés után

465 Ahogy a módosítás tervezetével kapcsolatban a UNHCR megjegyezte: „a bírósági felülvizsgálati kérelemhez kapcsolódó automatikus felfüggesztő hatály tervezett megszüntetése tekintetében a tervezet indoklása nem tartalmaz semmilyen komoly, meggyőző érvet, hogy miért szükséges ilyen jelentős módosításokat bevezetni. Csak megjegyzi, hogy a felfüggesztő hatály nem követelménye a hatékony jogorvoslatnak, és nem következik az irányelvből sem, ezért a jogszabályból törlésre kerül.” UNHCR Comments and Recommendations on the Draft Modification of Certain Migration, Asylum-related and Other Legal Acts for the Purpose of Legal

Harmonisation; 24. UNHCR Budapest; 2015.

http://www.unhcr-centraleurope.org/_assets/files/content/resources/_pdf_en/UNHCR%20comments%20and%20recommendations

%20to%20Draft%20Legal%20Amendments.pdf; letöltés ideje: 2016. március 30.

466 Lásd a 419. lábjegyzetet!

a tranzitzónában nyújtja be, e fejezet rendelkezéseit az e §-ban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.”

Ezt egészítette ki a harmadik országbeli állampolgárok beutazásának és tartózkodásának szabályairól szóló 2007. évi II. törvény szintén ekkor hatályba léptetett 45/C. §-a, amelynek értelmében [az általános szabályoktól] „eltérően az idegenrendészeti hatóság nem utasítja ki azt a jogszerűtlenül tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt, aki a menedékjog iránti kérelmét a menedékjogról szóló törvény 71/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint nyújtotta be”.

A bonyolultan megfogalmazott szabály azt jelenti, hogy ha egy külföldi átjön az ideiglenes biztonsági határzáron és a határtól számított 8 km-en belül a Rendőrség elfogja, akkor kiutasítási eljárás lefolytatása nélkül átkísérik a határzáron. Hogy ezt követően hogyan jut el a tranzitzónába, ahol (ha sorra kerül; jelenleg több hét az átlagos várakozási idő) a menedékkérelmét majd benyújthatja, azzal a jogszabály nem foglalkozik.

A kiutasítás mellőzése látszólag kedvező a külföldi számára, azonban valójában egy teljesen ellenőrizetlen, eljárásnak nem nevezhető intézkedés révén elveszíti a kiutasításhoz kapcsolódó eljárási és jogi garanciákat (így mindenekelőtt a bírói jogorvoslat lehetőségét).

A szabályozás pragmatikusságához nem férhet kétség, amennyiben az volt a cél, hogy a menedékkérők száma csökkenjen. Ahogy korábban már említettem (lásd a Melléklet 9.

ábráját!) statisztikai adatok alátámasztják, hogy a jogszabály hatályba lépését követően töredékére esett vissza a menedéket kérők száma. A szabállyal – és a hozzá kapcsolódó gyakorlattal – kapcsolatban azonban komoly aggályok merülnek fel.

A Met. személyi hatályára tekintettel csak azokra a külföldiekre vonatkozik, akik menedéket kívánnak kérni, ami egyértelműen kihat a területen maradási jogukra. Ha a külföldi nem kér menedéket, akkor az általános szabályok vonatkoznak rá, így vele szemben idegenrendészeti eljárásnak kellene indulnia. Az idegenrendészeti eljárás keretében előállítanák, majd elhelyeznék (vagy őrizetbe vennék, vagy közösségi szállásra helyeznék). Míg ha menedéket kér, a határrendészeti feladatot ellátó rendőrök csupán átkísérik a határzáron, ahol aztán elgyalogolhat a tranzitzónába, majd megvárhatja, amíg – napok, vagy hetek múlva – sorra kerül és benyújthatja a kérelmét. A szabályozás eredménye ezért „kissé” abszurd: aki menedéket akar kérni Magyarországtól, azt átkísérik a kerítésen, aki nem, azzal szemben – az ország területén – idegenrendészeti eljárás indult. A menedékkérő nem fér hozzá a területhez, a menedéket nem kérő migráns viszont igen.

Megjegyzésre érdemes, hogy az elhelyezés szempontjából is jobb helyzetben van az a migráns, aki nem kér menedéket, mint aki igen. Ráadásul, ha már az idegenrendészeti szerv elhelyezte, később is lehetősége van menedéket kérni – és ez jó eséllyel még mindig hamarabb megtörténhet, mintha a tranzitzónában próbálná ezt megtenni.

Mégsem ez az általános gyakorlat. Mivel az elfogott menedékkérőkkel szemben idegenrendészeti eljárás nem indul, így nehezen igazolható, hogy valóban menedéket kértek, ahogy az is, hogy megfelelő tájékoztatást kaptak a jogaikról, illetve annak következményeiről, ha kérnek menedéket, és ha nem. A megfelelő garanciák hiányában nem lehet kizárni azt, hogy esetleg a rendőrség bárkit, akit elfog, automatikusan menedékkérőnek tekint és átkísér a határzáron.⁴⁶⁷

467 2016 első felében (tehát a 8 km-es szabály bevezetése előtt) a Szerbiával határos Bács-Kiskun és Csongrád megyékben összesen 15577 fő határrendészet általi előállításra került sor. A jogintézmény bevezetését követő 5 hónapban (júliustól novemberig) ez a szám mindössze 861 fővel emelkedett. Rendőrség: Határrendészeti helyzetkép 2016. június és november. (A kézirat lezárásának időpontjában a decemberi adatok még nem

Szintén problémás annak ellenőrzése, hogy az elfogásra a jogszabályban hivatkozott 8 km-es sávon belül, és nem azon kívül történt. A rendőrség szabályos eljárása egyfajta bizarr

„versenyfutást” ösztönöz. Ha a külföldi eljut a határtól 8 km-re, és ott fogják el, majd kér menedéket, akkor a hatóságoknak kötelessége vele szemben megfelelő garanciákkal körbebástyázott, bírósági jogorvoslattal védett eljárást lefolytatni, amelynek időtartamára el kell a külföldit helyeznie, számára ellátást kell biztosítania. Míg ha a külföldit 8 km-en belül fogják el, akkor átkísérik a kerítésen, ahol esetleg heteket várhat, amíg bejut a tranzitzónába, ahol menedéket kérhet.

A 8 km-es szabály felveti a kollektív kiutasítás tilalmát, illetve a non-refoulement megsértését is.⁴⁶⁸ A kollektív kiutasítást tiltja az Emberi Jogok Európai Egyezménye Negyedik Kiegészítő Jegyzőkönyve 4. cikke, valamint az EU Alapjogi Chartájának 19.

cikkének (1) bekezdése.

Az egyéni körülményektől függetlenül történő átkísérés a határzáron kétségkívül kimeríti a kollektív kiutasításnak azt a jellegét, hogy nem történik egyéni értékelés (ahogy azt az 5.1.4.

fejezetben már ismertettem), ugyanakkor az átkísérés nem egy másik ország területére történik, tehát szigorúan véve nem tekinthető kiutasításnak. Ha viszont a jogalkotó ebből indult ki, akkor a határzár túloldalán tartózkodó személyek a joghatósága alá tartoznak, és mint ilyen személyekkel szemben bizonyos ellátási kötelezettségei (pl. sürgősségi egészségügyi ellátás biztosítása) vannak. Ez kétségkívül nem történik meg. A határzáron átkísért személyek lényegében egyfajta ex lex állapotban vannak.

A genfi egyezmény 33. cikke a non-refoulement kapcsán így fogalmaz: „Egyetlen Szerződő Állam sem utasítja ki vagy küldi vissza („refouler”) a menekültet azon ország területének határára, ahol élete vagy szabadsága faji, vallási okokból, nemzeti hovatartozása miatt, vagy abból az okból van veszélyeztetve, hogy bizonyos társadalmi csoporthoz tartozik, vagy bizonyos politikai véleményt vall.” E kötelezettség a határrendészeti feladatokat ellátó szerveket is terheli a Schengeni határ-rendészeti kódex alapján, azaz minden ügyben egyedileg meg kell győződniük arról, hogy a szerb határra történő visszaküldésük nem fenyeget a refoulement veszélyével, hiszen a határzár mögötti terület egyértelműen Szerbia határán van. Nyilván Szerbia esetében nem vetődik fel a szisztematikus üldözés veszélye, ez ugyanakkor nem mentesíti a hatóságokat az egyéni elbírálás kötelezettsége alól. Arról nem is beszélve, hogy a biztonságosság vélelme – amely Szerbia esetében fennáll – megdönthető.

Alkotmányos szempontból is problémásnak tekinthető egy olyan hatósági intézkedés – jelen esetben az átkísérés – amellyel szemben nincs bírósági jogorvoslatnak helye, hiszen az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése alapján „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti”.

hozzáférhetők) http://www.police.hu/sites/default/files/hatarrendeszet_hk_2016._06.pdf;

http://www.police.hu/sites/default/files/hatarrendeszet_hk_2016._11.pdf; letöltés ideje: 2017. január 8.

468 Hogy a 8 km-es szabály a Negyedik Kiegészítő Jegyzőkönyv 4. cikkébe ütközik-e, azt csak az EJEB tudná megállapítani, azonban a probléma jellegéből adódóan nem valósszínű, hogy lesz olyan külföldi, akinek az ügye valaha is eljutna az EJEB elé.

Az Alapjogi Charta 11. cikkének (1) bekezdésébe ütközést az Európai Unió Bírósága vizsgálhatná, ugyanakkor – hasonló okokból – szintén valószínűtlen, hogy a jogintézmény e bírói fórum elé kerüljön.

Elvileg lehetőség lenne az Alkotmánybíróság utólagos normakontrolljára is, azonban mindeddig semelyik, az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezni jogosult személy és szerv sem fordult az ügyben a taláros testülethez.