A Met. 2015. augusztus 1-je utáni szabályai

A jogszabály fentiekben kifejtett hiányosságain túlmenően a 2014 utolsó negyedévében kezdődő rendkívüli migrációs nyomás miatti szigorítási igény alapozta meg az ismételt kérelmezők területen maradási jogának újraszabályozását.

A módosítás végül 2015. augusztus 1-jén lépett hatályba, és – bár az újraszabályozást nem a harmonizáció szándéka vezette – alapját az átdolgozott eljárási irányelv jelentette, amelynek átültetési határideje 2015. július 20-án lejárt.

Az irányelv jellegéből adódóan a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a menedékkérők számára kedvezőbb irányban térnek el az uniós szabálytól, tehát az abban megkövetelt mértéktől bővebb körben biztosítják a területen maradás jogát. A magyar jogalkotó ezzel a lehetőséggel nem kívánt élni, az uniós keretek között lehető legszigorúbb szabályozást fogadta el.

A módosítás célja egyértelműen kiderül a jogszabály-módosításhoz fűzött indoklásból: „a területen maradás jogának korlátozása nélkülözhetetlen a kiutasítási, illetve kiadatási eljárások hatékony végrehajtásához”.⁴⁵⁹

A hatósági eljárás tekintetében végül az irányelvi rendelkezéseknek teljes mértékben megfelelő szabályt fogadta el az Országgyűlés. Figyelemmel az átdolgozott eljárási irányelv 41. cikk a) pontjában foglalt esetkör szűk alkalmazhatósági körére, a 41. cikk b) pontjában foglalt esetkör határozza meg érdemben a területen maradási jog korlátait. Eszerint: „A tagállamok kivételt tehetnek a területükön maradáshoz való jog alól, amennyiben az adott személy (…) az első ismételt kérelmet a 40. cikk (5) bekezdése alapján elfogadhatatlannak minősítő jogerős határozatot vagy a kérelmet megalapozatlansága miatt elutasító jogerős határozatot követően ugyanabban a tagállamban ismételten nemzetközi védelemért folyamodik”.

459 T/5416. számú törvényjavaslat az ideiglenes biztonsági határzár létesítésével, valamint a migrációval

összefüggő törvények módosításáról; az Országgyűlés honlapja;

http://www.parlament.hu/irom40/05416/05416.pdf; letöltés ideje: 2015. október 8.

Ez alapján megállapítható, hogy két eljáráson keresztül azok kimenetelétől függetlenül megilleti a kérelmezőt a területen maradás joga. Az ezt követő helyzet azonban annak függvénye, hogy a második eljárás hogyan fejeződött be. Ha – akár elfogadhatatlanság, akár megalapozatlanság miatti – végső elutasító döntéssel, akkor a területen maradás joga a továbbiakban már nem illeti meg a külföldit, hiába terjeszt elő újabb menedékjog iránti kérelmet. Azonban ha a második eljárás csupán megszüntetéssel zárul, e szabály már nem érvényesül, és a harmadik kérelem alapján újra meg fogja illetni a külföldit a területen maradás joga. Értelemszerűen, ha a harmadik eljárás is megszüntetéssel zárul, akkor a negyedikben is rendelkezni fog a kérelmező a joggal, és így tovább.

Annak érdekében, hogy ezzel ne lehessen a végtelenségig visszaélni, az irányelv biztosít a tagállamok számára bizonyos lehetőségeket. Egyrészt az eljárás megszüntetése sosem kötelező: ha a kérelem érdemben elbírálható, a tagállami hatóságok elutasító döntést is hozhatnak, függetlenül attól, hogy egyébként a megszüntetés feltételei is fennállnak.⁴⁶⁰ Másrészt annak érdekében, hogy az ügy elbírálásához szükséges információk rendelkezésre álljanak, a tagállamok élhetnek a befogadási irányelv átdolgozott változatának⁴⁶¹ 8. cikke által biztosított őrizet elrendelésének lehetőségével.

A magyar szabályozás módszere – már hagyományosnak számító módon – a Met. 54. §-át érintően a területen maradási jog megvonásának esetköreinek meghatározásával történt.

Eszerint „(1) Ha a kérelmező ismételt kérelmét azt követően nyújtja be, hogy korábbi kérelme tárgyában jogerős megszüntető vagy elutasító döntés született, a menekültügyi hatóság megvizsgálja, hogy a korábbi döntést követően felmerül-e olyan új körülmény vagy tény, amely alapján a kérelmező menekültkénti vagy oltalmazottkénti elismerésének lenne helye.

(2) Ha a menekültügyi hatóság az (1) bekezdés szerinti esetben megállapítja, hogy az ismételt kérelem előterjesztésére a kérelmező kiutasításának végrehajtását közvetlenül megelőzően került sor, és a kérelmet az 51. § (2) bekezdés d) pontja alapján elutasítja, a kérelmezőt a döntés közlését követően nem illetik meg az 5. § (1) bekezdés a)–c) pontjában foglalt jogosultságok.

(3) Ha ugyanaz a kérelmező azt követően nyújt be kérelmet, hogy korábbi ismételt kérelme tárgyában jogorvoslattal tovább nem támadható elutasító döntés született, a kérelmezőt nem illetik meg az 5. § (1) bekezdés a)–c) pontjában foglalt jogosultságok.”

Az (1) bekezdésben foglalt szabály a területen maradás joga szempontjából neutrális, csupán az új kérelem megvizsgálására vonatkozó kötelezettséget tartalmazza. A (2) bekezdés tartalmilag az átdolgozott eljárási irányelv 41. cikk a) pontjában foglaltaknak felel meg, és – némileg a korábbi szabályozáshoz hasonló módon – egy összetett, konjunktív elemekből feltételrendszert állít fel. Ezek az elemek a következők:

- a kérelem ismételt;

- a korábbi kérelmet a menekültügyi hatóság érdemben elutasította (ellenkező esetben nem értelmezhető az azonos ténybeli alap (Met. 51. § (2) bekezdés d) pontjára utalás) kritériuma);

- a kérelmezővel szemben van érvényben végrehajtható kiutasító döntés;

460 Ld. irányelv 27-28. cikkeit a kérelem visszavonása, hallgatólagos visszavonása, vagy a kérelemtől való elállás esetei kapcsán!

461 A Tanács 2003/9/EK irányelve (2003. január 27.) a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról, illetve az Európai Parlament és a Tanács 2013/33/EU irányelve (2013. június 26.) a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról (átdolgozás)

- és a kérelmező az ismételt kérelmét közvetlenül a kiutasítás végrehajtása előtt terjesztette elő.

E feltételek együttes teljesülése esetén, ha a menekültügyi hatóság az ismételt kérelmet azonos ténybeli alap miatt elfogadhatatlanként elutasítja, akkor e döntés közlésétől nem illeti meg a kérelmezőt a területen maradás joga, akár él jogorvoslattal a döntéssel szemben, akár nem.

Látható, hogy ez még mindig egy viszonylag szűkre szabott esetkört foglal magába, ugyanakkor a korábbi szabályozáshoz képest ésszerűbb és valószínűleg gyakrabban is alkalmazható. Ésszerűbb abból a szempontból, hogy csak olyan esetekben vonható meg a területen maradás joga, ahol már legalább egyszer érdemben döntött a hatóság (és potenciálisan a bíróság is) a nemzetközi védelem szükségességéről.

A gyakoribb alkalmazhatósághoz járul hozzá a Met. 2015. augusztus 1-jével hatályos módosításának egyik legnagyobb újítása, a menekültügyi kiutasítás (ismételt) megteremtése. A Met. módosított 45. § (5) bekezdése alapján „A [visszaküldési] tilalom fenn nem állása esetén a menekültügyi hatóság az elismerés iránti kérelmet elutasító döntésében rendelkezik a külföldi humanitárius célból kiadott tartózkodási engedélyének visszavonásáról, és – ha a külföldi más jogcímen nem jogosult Magyarország területén tartózkodni – a külföldi a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II.

törvény szerinti kiutasításáról és kitoloncolásáról, valamint megállapítja a beutazási és tartózkodási tilalom időtartamát”.

Ezt követően a menekültügyi hatóság a kérelem elutasítása esetén tehát nem csak arról dönt, hogy a kérelmező a származási országába (vagy egy számára biztonságos harmadik országba) visszaküldhető, hanem vissza is küldi oda. Középhosszú távon ez minden valószínűség szerint az ismételt kérelmekkel való visszaélés csökkenését fogja eredményezni anélkül, hogy a kérelmezők jogai sérülnének, hiszen az ismételt kérelem alapján sem fog megszűnni a területen maradás joga, ha az nem a korábbiakkal azonos ténybeli alapon nyugszik.

Kockázati tényezőt jelent ugyanakkor az, hogy sem irányelvi, sem nemzeti jogszabályi szinten nem meghatározott, mikor tekinthető úgy, hogy a külföldi közvetlenül a kiutasítás végrehajtása előtt nyújtja be ismételt kérelmét? Hogyan kell ilyen esetekben értelmezni a

„közvetlenül” kifejezést? E kérdésben jogszabályi értelmezés nem áll rendelkezésre és a jogintézmény viszonylagos frissessége miatt jelentős gyakorlat sem alakult ki rá.

Bár valószínűleg a korábbiaknál gyakrabban fog előfordulni az, hogy a Met. 54. § (2) bekezdése alapján veszítse el egy menedékkérő a területen maradás jogát, a leggyakoribb esetkört a (3) bekezdésben szabályozottak fogják jelenteni. Itt is megfigyelhető egy összetett, konjunktív feltételrendszer, azonban ez nem olyan szűkre szabott, mint a korábban ismertetett. Eszerint:

- a kérelmezőnek legalább két kérelme (erre utal „korábbi ismételt” kifejezés) alapján folyt eljárás;

- a másodikban is végső – jogorvoslattal tovább nem támadható – döntés született;

- e döntés elutasító volt.

E hármas feltétel teljesülése esetén a kérelmező hiába nyújtja be harmadik kérelmét, az alapján nem fog területen maradási joghoz jutni. Ebben az esetben mindegy, hogy az első eljárásban megszüntető, vagy elutasító döntés született, a területen maradási jogra kiható relevanciája csak a második eljárásban hozott végső döntésnek van.

Szintén ebből következik, ha érdemben nem sikerült a korábbi eljárások során elbírálni a kérelmet, és emiatt csupán az eljárást megszüntető döntések meghozatalára nyílik lehetőség, a kérelmező lényegében korlátlan számú eljáráson keresztül élvezheti a területen maradás jogát.

A megszüntetéssel lezárt eljárások nem számítanak a területen maradás joga szempontjából, ezáltal elkerülhetővé válik, hogy olyan személy veszítse el a területen maradás jogát, akinek kérelmét érdemben sosem vizsgálta meg a menekültügyi hatóság.

A hatósági eljáráshoz kapcsolódó területen maradási jog tehát teljesen összhangban van az uniós keretrendszerrel. Nem mondható el azonban ugyanez a jogorvoslati szak kapcsán. A menedékkérők, akik menekült (vagy kiegészítő védelmi) jogállás iránti kérelmét elutasították, vagy akiket nemzetbiztonsági okok alapján kizártak a nemzetközi védelemből, jogosultak a hatékony jogorvoslatra, amely egyszerre jelenti a jogot az elutasító döntés ésszerű időn belüli megtámadására, és azt, hogy a területen maradjanak a jogorvoslat elbírálásának idejéig.⁴⁶² Az átdolgozott eljárási irányelv 46. cikkének (5) bekezdése alapján a főszabály az, hogy a jogorvoslati szakaszra is kiterjedően biztosítani kell a területen maradás jogát. E főszabály alól biztosít kivételeket ugyanezen cikk (6) bekezdése, és ezen esetekben – ha a tagállam nem biztosítja automatikusan a területen maradás jogát, akkor – a bíróságoknak kell rendelkezniük azzal a lehetőséggel, hogy biztosítsák e jogot, ami a magyar jogszabályi környezetben a végrehajtás felfüggesztésére vonatkozó döntési jogkörnek felel meg, ám amíg a bíróság erről nem dönt, addig biztosítani kell a területen maradás jogát.⁴⁶³ Ha az ismételt kérelem alapján a kérelmező nem rendelkezik a területen maradás jogával, az átdolgozott eljárási irányelv 41. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a tagállamok eltérhetnek utóbbi szabálytól, tehát nem szükséges biztosítaniuk a területen maradás jogát addig sem, amíg a bíróság dönt a végrehajtás felfüggesztéséről.⁴⁶⁴

A magyar jogszabály 2015. augusztus 1-jétől hatályos változata ezzel ellentétben – két kivételtől eltekintve – nem ismeri el a főszabályként a felülvizsgálati kérelmekhez kapcsolódóan automatikusan érvényesülő felfüggesztő hatályt, a módosítás az erre vonatkozó korábbi kifejezett deklaráció nélkül állapította újra meg a bírósági felülvizsgálatra

462 MARIAGIULIA GIUFFRÉ: Access to Protection – Negotiating Rights and Diplomatic Assurances under Memoranda of Understanding; 61. In.: JEAN-PIERRE GAUCI – MARIAGIULIA GIUFFRÉ – EVANGELIA (LILIAN) TSOURDI (szerk.): Exploring the Boundaries of Refugee Law – Current Protection Challanges; Brill; Leiden;

2015.

463 Átdolgozott eljárási irányelv 46. cikk „(5) A (6) bekezdés sérelme nélkül a tagállamok lehetővé teszik a kérelmező számára, hogy a területén maradjon mindaddig, amíg le nem jár a kérelmező hatékony jogorvoslathoz való jogának gyakorlására adott határidő, és amennyiben a kérelmező a határidőn belül élt ezen jogával, a jogorvoslati kérelem elbírálásáig.

(6) Egy olyan határozat esetében, amely:

a) egy kérelmet a 32. cikk (2) bekezdésével összhangban nyilvánvalóan megalapozatlannak vagy a 31. cikk (8) bekezdésével összhangban elvégzett vizsgálatot követően megalapozatlannak minősít, kivéve azon eseteket, mikor e határozatok a 31. cikk (8) bekezdésének h) pontjában említett körülményeken alapulnak;

b) egy kérelmet a 33. cikk (2) bekezdésének a), b) vagy d) pontjával összhangban megalapozatlannak minősít;

c) az eljárásnak a 28. cikk szerinti megszüntetését követően elutasítja a kérelmező ügyének újbóli megnyitását;

vagy

d) nem vizsgálja meg vagy nem teljeskörűen vizsgálja meg a kérelmet a 39. cikkel összhangban,

a bíróság – az érintett kérelmező kérésére vagy hivatalból – döntést hozhat arról, hogy a kérelmező a tagállam területén maradhat-e, ha a határozat célja a kérelmezőnek a tagállam területén maradáshoz való jogának megszüntetése és amennyiben ilyen esetekben a nemzeti jogszabályok nem írják elő, hogy a kérelmezőnek jogában áll a tagállamban maradni a jogorvoslati kérelem elbírálásáig.”

464 Átdolgozott eljárási irányelv 41. cikk (2) bekezdés c) pont: „Az (1) bekezdésben említett esetekben a tagállamoknak arra is lehetőségük van, hogy eltérjenek a 46. cikk (8) bekezdésétől.”

Átdolgozott eljárási irányelv 46. cikk (8) bekezdés: „A tagállamok lehetővé teszik a kérelmező számára, hogy a (6) és (7) bekezdésben említett eljárás – azaz az arról szóló döntéshozatal, hogy a kérelmező a tagállam területén maradhat- e vagy sem – befejezéséig területükön maradjon.”

vonatkozó 53. § (2) bekezdés, a 68. § (2) bekezdés és a 75. § (2) bekezdéseinek szövegét.⁴⁶⁵ Ezzel beállt a magyar jogi környezetben általánosnak tekinthető szabály, amely szerint a felülvizsgálati kérelemnek nincs halasztó hatálya.⁴⁶⁶

A két említett kivétel, amelyek esetében mégis biztosított az automatikus felfüggesztő hatály:

- ha a Met. 53. § (2) bekezdése alapján a biztonságos harmadik ország miatt a kérelem elfogadhatatlan;

- ha a gyorsított eljárást az alapozza meg, hogy a kérelmező ésszerű időn belül nem terjesztette elő kérelmét.

Ezzel az a visszás helyzet áll elő, hogy aminek irányelvi szinten előírt főszabálynak kellene lennie, csupán két speciálisnak tekinthető esetkörben jut érvényre, és az

„általános” ügyekben nem.