Okmányokkal kapcsolatos előírások – úti okmányok és vízumok

Leegyszerűsítve a beutazási feltételek rendkívül összetett rendszerét, ki lehet jelenteni, hogy külön megállapodások hiányában egy külföldinek legalább két feltételt kell teljesítenie ahhoz, hogy egyáltalán beutazhasson egy adott államba: rendelkeznie kell érvényes, az adott állam által elfogadott úti okmánnyal, valamint az országba való belépésre jogosító engedéllyel (és értelemszerűen ne álljon beutazási tilalom alatt).

144 ELSPETH GUILD,CATHRYN COSTELLO,MADELINE GARLICK,VIOLETA MORENO-LAX,MINOS MOUZOURAKIS: New Approaches, Alternative Avenues and Means of Access to Asylum Procedures for Persons Seeking International Protection 24.; Európai Parlament; Brüsszel, 2014. Az Európai Parlament honlapja;

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509989/IPOL_STU(2014)509989_EN.pdf; letöltés ideje: 2015. március 21.

145 SYLVIE DA LOMBA: The Right to Seek Asylum in the European Union; 169. Intersenia; Antwerp; 2004.

146 RITECZ –SALLAI; 82.

Számos esetben már az úti okmány beszerzése sem problémamentes. „Gyakran (…) a kérelmezőnek nincs módja állításait alátámasztani dokumentumokkal, vagy egyéb bizonyítékkal, és az tekinthető kivételnek a főszabály alól, ha valamennyi kijelentését bizonyítékokkal tudja alátámasztani. Az esetek többségében az üldözés elől menekülő nincstelenül és általában okmány nélkül érkezik.”¹⁴⁷

„Ha (…) a menekülő nincs abban a helyzetben, hogy érvényes útlevele, hazatérésre jogosító igazolása, oda-visszaútra váltott menetjegye és kellő mennyiségű költőpénze legyen (hogy a további feltételekről ne is szóljak), akkor elméletileg nem szökhet üldözői elől.”¹⁴⁸

Egyes esetekben az üldöztetés, üldöztetéssel felérő marginalizáció, vagy a védelem megtagadásának egyik formája lehet az állam részéről a személyazonosító okmány, vagy az útlevél kiállításának megtagadása. „Előfordul, hogy a kérelmezőtől [a származási országának hatóságai] megtagadtak különböző szolgáltatásokat (pl.: a nemzeti útlevelet, vagy az útlevél érvényességének meghosszabbítását, vagy a visszafogadást a származási ország területére), amelyek többi honfitársa számára általában biztosítottak, úgy ez a védelem megtagadásaként értékelhető a definíció értelmében.”¹⁴⁹ Az elefántcsontparti polgárháború egyik kiváltó oka például épp az volt, hogy az állam megtagadta a dioula nemzetiségű, többségében muzulmán vallású lakossághoz tartozóktól a személyazonosításra alkalmas okmányok kiállítását.¹⁵⁰ Nyilván ilyen helyzetből menekülők esetében nem reális lehetőség az érvényes úti okmány birtoklása.

Azonban az érvényes okmány megszerzése sem mindig elegendő a feltétel teljesüléséhez, kell hozzá az is, hogy az adott ország elismerje a konkrét okmányt. Magyarországon például semmilyen típusú szomáliai okmány nem elismert, így szomáliai állampolgárok főszabály szerint nem utazhatnak be legálisan az országba.¹⁵¹

Amennyiben rendelkezésre áll az érvényes és elfogadott útlevél, ahhoz még – külön megállapodás hiányában – szükséges egy belépésre jogosító engedély, azaz tipikusan vízum (esetleg tartózkodási engedély).

Sok esetben már magának a vízum-igénylésnek a kérdése is problémás. „Egy üldözött személy számára gyakran lehetetlen felkeresni egy konzulátust a vízumigénylés érdekében, mivel a diplomáciai képviseletek általában a fővárosok olyan részeiben találhatók, amelyeket a biztonsági erők intenzíven figyelnek.”¹⁵² E probléma megoldására született egyik javaslat a mobil „Schengeni Vízum Központok felállítása, amelyek alkalmasak lennének nagyobb földrajzi területet lefedni és így több lehetőséget kínálni a vízumkérelmek előterjesztésére.”¹⁵³ Ha sikerül is az érintettnek vízumot igényelnie, a vízum kiadása a befogadó ország diszkrecionális jogköre, itt nyilvánul meg a fejezet bevezetőjében említett nemzetközi jogi alapelv: valamennyi állam saját szuverenitásának része, hogy kit enged a területére

147 Kézikönyv, 196.

148 NAGY (2011) 204.

149 ibid 99.

150 „A személyazonosítás hiányából és az állampolgárság önkényes megvonásából eredő feszültséget mind a 2003-as Linas-Marcoussis-i, mint a 2007-es ouagadougoui béke-megállapodás az elefántcsontparti konfliktus fő okaként azonosította.” OPEN SOCIETY FOUNDATIONS: Litigation: People v. Côte d’Ivoire;

http://www.opensocietyfoundations.org/litigation/people-v-c-te-divoire; letöltés ideje: 2015. február 16.

151 A harmadik országbeli állampolgárok részére kiállított, magyarországi beutazás céljából elismert okmányok meghatározásáról szóló 328/2007. (XII. 11.) Korm. Rendelet 1. mellékletének 1. pontja alapján.

152 AZ EUALAPJOGI Ü^GYNÖKSÉGE (FRA): Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a toolbox; 2. 2015. az FRA honlapja; http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-focus_02-2015_legal-entry-to-the-eu.pdf; letöltés ideje: 2015. április 16.

153 ibid.; 16.

lépni. Jelenleg nincs olyan egyértelmű, általános nemzetközi kötelezettség, amely alapján az egyes államoknak belépési engedélyt kellene kiadniuk a védelmi igénnyel rendelkező személyek számára,¹⁵⁴ különös tekintettel arra, hogy általában a vízumkiállító hatóságoknak gyakorlati szempontból lehetősége, jogi szempontból hatásköre nincs arra, hogy a védelmi igényt felmérjék. Emiatt számos esetben kritikák fogalmazódtak meg az államok vízum-kiállítási szabályaival és gyakorlatával szemben. „A vízum-rezsimeket úgy hangolták, hogy kívül tartsák a menekülteket, ahogy azt Svédország és Svájc gyakorlata illusztrálja.”¹⁵⁵

„Az, hogy a menekülteket megakadályozzák Európa elérésében, egyértelműen az EU vízum-politikájának egyik célkitűzésévé vált.”¹⁵⁶

A Vízumkódex¹⁵⁷ 21. cikke kétségkívül a vízumhatóság feladatává teszi, hogy meggyőződjön arról, „a kérelmezőnek szándékában áll-e a kérelmezett vízum lejárta előtt a tagállamok területét elhagyni”. Ez nyilván nem valósul meg egy menedékkérő esetében, így a vízummal beutazni kívánó menedékkérő előtt egyetlen lehetőség áll, megtéveszteni a hatóságot a beutazási szándéka tekintetében.¹⁵⁸ Egy magyar ügyben, ahol a közép-ázsiai család turistavízumot igényelt, majd annak birtokában beutazott az EU területére, ahol aztán menedéket kértek, a vízumkiállító hatóság az esetet a következőképpen értékelte: „a kérelmezők a megszerzett schengeni turistavízummal visszaéltek, a visszatérési szándékot színlelték, a magyarországi turizmus szándékával a konzuli hatóságot megtévesztették, félrevezették.” Egy másik, afrikai ügyben a hatóság azt állapította meg, hogy a „Magyar Nagykövetségen kiadott, konferencia célú beutazást engedélyező vízumokkal visszaélve, (…) 3-3 fő (…) állampolgár menekültkérelmet nyújtott be Németországban.”

A vízum-kiállítási gyakorlat, vagy vízumliberalizáció és a menedékkérelmek közötti kapcsolat könnyen kimutatható. „[A Sri Lanka-i tamil menekültek tömeges érkezése Nyugat-Európába a ’80-as években] éles vitákat váltott ki az egyes államok kötelességeiről olyan emberekkel kapcsolatban, akik beutazzák a fél világot azért, hogy menedéket kérjenek, noha otthonukhoz sokkal közelebb eső alternatívát is találhattak volna. (…) A legtöbb európai kormány ezért vízumkényszert vezetett be a Sri Lanka-i állampolgárokkal szemben.”¹⁵⁹

„Nagy-Britannia (…) őszinte volt, amikor vízumkötelezettséget vezetett be a zimbabwei állampolgárokkal szemben 2003-ban: a Zimbabwéért felelős főbiztos kijelentette, hogy „a vízumkötelezettség célja csökkenteni az Egyesült Királyságban menedéket kérő zimbabweiek számát. (…) A vízumellenőrzés hatékonysága egyértelműen a tényleges menekülteknek a

154 Ezzel ellentétes álláspontot képvisel pl. Nuala Mole és Catherine Meredith. Véleményük szerint „elvileg a [genfi] egyezmény alkalmazandó arra a menedékkérőre, aki vízumot kér egy nagykövetségtől annak érdekében, hogy a nagykövetség szerinti országba meneküljön.” NUALA MOLE ÉS CATHERINE MEREDITH: Asylum and the European Convention on Human Rights; 107. Council of Europe, Human rights files, No. 9: Asylum and the European Convention on Human Rights; Európa Tanács; 2011.; http://www.refworld.org/docid/4ee9b0972.html;

letöltés ideje: 2016. április 1.

155 NOLL (2003) 3.

156 SONIA SIRTORI,PATRICIA COELHO:Defending Refugees’ Access to Protection in Europe; 26. 2007. Az ECRE honlapja; http://www.ecre.org/component/downloads/downloads/60.html; letöltés ideje: 2015. március 22.

157 Az Európai Parlament és a Tanács 810/2009/EK rendelete (2009. július 13.) a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról (vízumkódex)

158 Megjegyzésre érdemes, hogy az Európai Unió Bírósága a C-83/12. számú ügyben 2012. április 10-én hozott döntésében megállapította, hogy a Vízumkódex „21. és 34. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes a külföldiek becsempészése miatt a nemzeti jogszabályok alkalmazásából azokban az esetekben eredő büntethetőség, amelyekben a becsempészett, harmadik országok állampolgárságával rendelkező személyek csalárd módon – a vízumot kiadó tagállam illetékes hatóságainak az utazás valódi céljával kapcsolatos megtévesztése útján – szerzett vízummal rendelkeznek, amelyet nem semmisítettek meg.”

C-83/12. számú ügy; az Európai Unió Bíróságának honlapja;

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=121501&pageIndex=0&doclang=HU&mode=l st&dir=&occ=first&part=1&cid=1227069; letöltés ideje: 2016. március 10.

159 UNHCR (2001) 157.

védelem biztosításától való elzárásának egyik eszköze. Például, amikor Svédország 1992-ben vízumkötelezettséget vezetett be a bosnyákokkal szemben, a bosnyákok által benyújtott menedékkérelmek száma azonnal heti 2000-ről kevesebb mint 200-ra csökkent.”¹⁶⁰

Kanada 2008. március 1-jével biztosított vízummentes beutazást több Közép-Kelet-európai ország között Magyarország állampolgárai számára is. Az ezt követő években a magyar állampolgárok által előterjesztett menedékkérelmek számának radikális emelkedése miatt 2012-ben módosítania kellett a menekültügyi rendszerén.¹⁶¹

Magyar szempontból ezzel ellentétes, de tágabb uniós nézőpontból ugyanilyen folyamat zajlott le azt követően, hogy az Európai Unió vízummentességet biztosított a nyugat-balkáni országok állampolgárai számára 2009 decemberétől. Egészen addig a szerb kérelmezők alkották az egyik legnagyobb menedékkérői csoportot Magyarországon, majd a vízumliberalizációt követően gyakorlatilag azonnal eltűntek a magyar menekültügyi rendszerből. A szerb állampolgárságú menedékkérők száma 2008-ban 327, 2009-ben 536 fő volt. A vízumliberalizációt követően, 2010-ben e szám 67-re, majd 2011-ben 27, 2012-ben pedig 20 főre csökkent (ld. a Mellékletben található 10. ábrát).¹⁶²

Ez nem azt jelenti azonban, hogy megszűnt a kivándorlás Szerbiából, csupán azt, hogy a lehetőséget kihasználva akadálytalanul utazhattak keresztül Magyarországon, hogy eredeti célországukban, Németországban nyújtsák be a kérelmüket. Így míg nálunk gyakorlatilag eltűntek a szerb állampolgár kérelmezők, addig Németországban és más nyugat-európai országokban a korábbiak sokszorosára emelkedett a számuk.¹⁶³

Ahogy az Európai Bizottság is megállapította a vízumliberalizáció eredményeiről szóló jelenésében, „[a]z öt nyugat-balkáni vízummentes ország¹⁶⁴ állampolgárai által az EU-ban és a schengeni társult államokban benyújtott menedékkérelmek száma folyamatosan emelkedik, mióta elérték a vízummentességet.”¹⁶⁵

A növekedés olyan radikális mértékű volt, hogy egyes államokban az is felmerült, hogy fel kellene függeszteni a vízummentességet,¹⁶⁶ bár ennek hivatalos kezdeményezésére végül mégsem került sor. Ehelyett azonban 2013. december 11-én az Európai Parlament és a Tanács

160 HATHAWAY; 292-293.

161 „2007-ben a Kanadában menedéket kérő magyar állampolgárok száma összesen 37 volt, míg 2010-ben már 2298.” National Post: Record number of Hungarian asylum-seekers landing on Canada’s doorstep;

http://news.nationalpost.com/2011/11/04/record-number-of-hungarian-asylum-seekers-landing-on-canadas-doorstep/; letöltés ideje: 2015. március 22.

162 A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal kezelésében lévő adatokból az adatgyűjtést a szerző végezte.

163 A szerb állampolgárságú menedékkérők száma Németországban 2009-ben pedig 581 fő volt és 2010-ben ennek több mint nyolcszorosára, 4978 főre nőtt. (A macedón menedékkérők száma pedig ugyanezen időszakban hússzorosára nőtt 109 főről 2466 főre.)

Adatok forrása: Német Szövetségi Belügyminisztérium; 41.332 Asylanträge im Jahr 2010;

http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2011/01/asylzahlen_Dezember2010.html;

Tehát míg nálunk nyolcadára csökkent a szerb kérelmezők száma 2009-ről 2010-re, addig Németországban ugyanezen időszak alatt hét-nyolcszorosára nőtt.

164 Macedónia, Montenegró és Szerbia 2009 decemberétől, Albánia és Bosznia-Hercegovina 2010 novemberétől.

165 Commission reports on visa-free travel from the Western Balkans; 2015; Az Európai Bizottság honlapja;

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4482_en.htm; letöltés ideje: 2015. március 22.

166 „Németország, Franciaország és négy másik EU tagállam vissza kívánja állítani a vízumkötelezettséget a Nyugat-Balkánról érkezőkkel szemben, arra az álláspontra helyezkedve, hogy ezen intézkedés szükséges ahhoz, hogy megküzdjenek a régióból érkező kiugróan nagy számú menedékkérelemmel. Az EU belügyminisztereinek jövő heti találkozója előtt Ausztria, Belgium, Franciaország, Németország, Luxemburg és Hollandia levelet küldött az Európai Bizottságnak nyomatékosítva, hogy a korábbi Jugoszláviából érkezők ezrei leterhelik a rendszert azzal, hogy hamis útlevelekkel kérnek menedéket.” euobserver.com: Germany and France demand reintroduction of Balkan visas; https://euobserver.com/justice/117869; letöltés ideje: 2015. március 25.

elfogadta a vízumrendelet olyan módosítását,¹⁶⁷ amely megteremtette a vízummentesség felfüggesztésének lehetőségét (bár továbbra sem éltek ezzel). A módosító rendelet 1. cikkének 2. pontja alapján a vízummentesség felfüggesztése kezdeményezhető, ha „jelentősen és hirtelen (főszabály szerint hat hónapon belül 50%-kal) megnő (…) a harmadik ország állampolgárai által benyújtott, alacsony arányban (3-4%-os elfogadási arányban) elfogadott, menedékjog iránti kérelmek száma, amennyiben ez a növekedés tagállam menekültügyi rendszerére különleges nyomást gyakorol”.

A vízummentesség tehát elősegíti a menedékkérők területhez való hozzáférését, ugyanakkor a vízummentesség biztosítására éppen olyan államok vonatkozásában szokott sor kerülni, amelyek jellemzően nem menedékkérőket kibocsátó országok.¹⁶⁸ Pont fordított folyamat szokott érvényesülni: ha megnő egy vízummentes országból a menedékjog iránti kérelmet benyújtók száma, az a vízummentesség felfüggesztésének lehetőségét szokta felvetni, azzal a ki nem mondott, de magától értetődő céllal, hogy a vízumkiállítás során kiszűrésre kerülnének azok, akik azért utaznának be, hogy menedéket kérjenek.¹⁶⁹

A vízumkiállítási hajlandóság az államok részéről és a nemzetközi védelmi szükséglet közötti összefüggésre kiváló példa a szír állampolgárok esete. 2010-ben, a konfliktust megelőzően a szír állampolgárok számára kiállított vízumok száma meghaladta a 30.000-et, hogy folyamatos, radikális csökkenés eredményeként 2013-ban csaknem 0-ra csökkenjen.¹⁷⁰

A vízumkiállítási gyakorlat tehát kifejezetten megakadályozhatja a megalapozott nemzetközi védelmi igénnyel rendelkező személyek hozzáférését a területhez. Az uniós tagállamok, illetve a schengeni rezsimben részes államok körén kívül viszonylag kevés ország állampolgára utazhat be vízum nélkül, jogszerűen a schengeni térségbe. E tekintetben tehát meghiúsulni látszik az a Stockholmi Programban¹⁷¹ is megerősített elképzelés, amely szerint a nemzetközi védelemre szorulóknak hozzáférést kell biztosítani a jogilag megbízható és hatékony menekültügyi eljárásokhoz, hiszen az eljáráshoz való hozzáférés nyilván nem valósulhat meg, ha a külföldi nem fér hozzá a területhez, ahol az eljárás számára biztosított.

A megoldást a humanitárius vízumok szélesebb körű alkalmazása jelentheti. Brazília 2013 és 2015 februárja között 5700 szír menekült számára biztosított humanitárius

167 Az Európai Parlament és a Tanács 1289/2013/EU rendelete (2013. december 11.) a külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló 539/2001/EK tanácsi rendelet módosításáról

168 A 44 ipari ország tekintetében 2014-ben a 10 legtöbb menedékkérőt kibocsátó ország – Szíria, Irak, Afganisztán, Eritrea, Koszovó, Pakisztán, Szerbia, Kína, Nigéria, Irán – közül csupán Szerbia állampolgárai utazhatnak be vízummentesen az EU-ba. Adatok forrása: ENSZ Menekültügyi Főbiztosság; Asylum Trends 2014 - Levels and Trends in Industrialized Countries; http://www.unhcr.org/551128679.html; letöltés ideje:

2015. március 30.; http://www.schengenvisainfo.com/who-needs-schengen-visa/; letöltés ideje: 2015. április 6.

169 A jelenlegi uniós jogalkotás abba az irányba halad, hogy az EU – amerikai, ausztrál és kanadai minta alapján – bevezessen egyfajta vízumrendszert a vízummentességet élvező országok állampolgárai kapcsán is. A tervezett rendszer (European Travel Information and Authorisation System – ETIAS) ugyan nem vízumnak nevezi a megszerezhető engedélyt, és valóban eltérő, könnyebb szabályok vonatkoznak a megszerzésére, mint a vízumok esetében, ugyanakkor mégis arról lenne szó, hogy az EU egy előzetes engedélyhez köti az unió területére történő belépést. Ami lényegét tekintve azonos a vízummal. https://ec.europa.eu/home-

affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-security/legislative-documents/docs/20161116/proposal_etias_en.pdf; letöltés ideje: 2017. január 6.

170 FRA; 3.

171 Az Európai Tanács 2009. december 10-11-i ülésén elfogadta a Stockholmi Programot, amely ismételten hangsúlyozta egy közös és szolidáris védelmi terület 2012-ig történő létrehozása melletti elkötelezettségét, amely terület alapja a közös menekültügyi eljárás és a nemzetközi védelemben részesülők egységes, magas védelmi normákon, valamint tisztességes és hatékony eljárásokon alapuló egységes jogállása képezi. (Eljárási irányelv (8) preambulum-bekezdés)

vízumot.¹⁷² Az Európai Unió – részben az említett jogi korlátok miatt, így amiatt, hogy a visszatérési szándékot elvileg ezekben az esetekben is vizsgálni és értékelni kell – nem nagyon alkalmazza ezt a jogintézményt, csupán ad hoc jelleggel.¹⁷³