A Met. 2010. december 24-től 2012. december 31-ig hatályos szabályai

A 2008-2010 körül kérelmezők tömegei – jellemzően az összes kérelmező mintegy 40%-át kitevő koszovói állampolgárok – terjesztettek elő teljesen egyértelműen megalapozatlan kérelmeket, kifejezetten abból a célból, hogy a két eljárás teljes időtartamáig – ami a jogorvoslati eljárásokkal együtt évekig is eltarthatott – a menekültügyi hatóság gondoskodjon elhelyezésükről és ellátásukról. E visszaélési formával szemben a hatályos jogszabály nem nyújtott a hatóság számára megfelelő eszközt. Ezért az irányelvi kereteknek megfelelően bevezetésre került a magyar menekültügyi szabályozásba is a nyilvánvalóan megalapozatlanság fogalma, amelyhez rövid időtartamú, nemperes bírósági eljárás kapcsolódott. Eszerint, aki pl. kizárólag a hazájában tapasztalható gazdasági nehézségek miatt hagyta el származási országát, annak a kérelmét már a kétszakaszos közigazgatási eljárás első, ún. előzetes vizsgálati szakaszában el lehetett utasítani arra tekintettel, hogy a kérelem menekültügyi szempontból lényegtelen, vagy csekély relevanciával bír. E módosítást megelőzően az ilyen kérelmeket, mivel nem illettek bele az elfogadhatatlanság egyik esetkörébe sem, a kérelem és az eljárás lényegét illetően szükségtelenül, érdemi eljárásra kellett utalni, abban a szakaszban újra meghallgatást kellett tartani, ami egyrészt megnövelte az eljárás időtartamát, másrészt ezzel párhuzamosan pedig az ellátási és a tolmácsköltségeket is.

A joggal való visszaéléssel szembeni fellépés kiterjedt a területen maradás jogára is, noha a téma szempontjából releváns változás formailag kifejezetten csekély – tartalmilag azonban óriási jelentőségű – volt: a Met. 54. §-ából törlésre került a „két” szó. Ezzel a kérelmezők területen maradási joga egyetlen eljárásra korlátozódott, továbbra is függetlenül attól, hogy a korábbi eljárás megszüntetéssel, vagy a kérelem elutasításával zárult.⁴⁵¹

A területen maradási jog egy eljárásra korlátozása rendkívül szigorúnak tűnhet, nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni azt a körülményt, hogy a menekültügyi hatóság az eljárása során nem döntött a tartózkodás jogszerűségéről vagy jogszerűtlenségéről, sem a kiutasításról. Vizsgálata kizárólag a nemzetközi védelmi szükségletre korlátozódott és az előbbi témakörökben az idegenrendészeti hatóság hozott döntést a saját, jogi garanciákkal körbebástyázott eljárásában. Mindaddig, amíg az idegenrendészeti eljárásban jogerős és végrehajtható döntés nem született, addig a külföldi az ország területén maradt. A korábbiakban említett, az EJEB által eldöntött Gebremedhin v. Franciaország-ügyben megfogalmazott követelménynek a komplexen vett magyar jogszabályi rendszer eleget tett, hiszen a jogorvoslati kérelem felfüggesztő hatálya biztosított volt. Épp csak ez a hatály nem az ismételt kérelem előterjesztéséhez fűződött, hanem a kiutasító döntéssel szembeni jogorvoslathoz.

A másik jelentős módosítás, amely kedvezően hatott a visszaélésszerű kérelmek számának csökkentésére, azon rendelkezés volt, amely alapján valamennyi menedékkérőnek az eljárás első, legfeljebb 15 napját az előzetes eljárás lefolytatására kijelölt zárt befogadó állomáson, a békéscsabai befogadó állomáson kellett töltenie. A jellemzően budapesti egzisztenciával rendelkező, kiskereskedelemből élő vietnámi és kínai személyi körnek ez már „nem érte meg”.

451 A jogszabályhely módosításához fűzött indoklás szerint: „Indokolatlan a területen maradás jogát két jogerős elutasító döntésig engedélyezni. A módosítás szerinti korlátozás nem ellentétes az Eljárási Irányelvben foglaltakkal, tekintettel arra, hogy a tagállamok az ismételt kérelmek esetében eltérhetnek az irányelv II.

fejezetében foglalt alapelvek és garanciák érvényesítésétől. A szabályozás nem ellentétes a Dublini Rendelettel sem, hiszen az nem rendelkezik a területen maradás jogáról.” (2010. évi CXXXV. törvény 105. §)

Jól jellemzik ennek az időszaknak a gyakorlatát W.G. és A.R. afgán állampolgárok ügyei.

W.G. először 2009. november 28-án nyújtott be menedékjogi kérelmet Magyarországon, majd ismeretlen helyre távozott, ezért a menekültügyi hatóság az eljárást 2009. december 17-én megszüntette. 2010. július 15-én dublini eljárás keretében került átvételre az Egyesült Királyságtól. Visszaadását követő idegenrendészeti meghallgatásán jelezte, hogy ismételten menedékjogot szeretne kérni. Tekintettel arra, hogy a hatályos jogszabályok alapján az ügyfelet nem illette meg a területen maradás joga, illetve az ismételt kérelem előterjesztésének nem volt halasztó hatálya a kiutasítására, az idegenrendészeti hatóság az ügyfelet az átvétel napján kiutasította Magyarországról, majd a kiutasítás végrehajtását a szükséges okmányok beszerzése érdekében felfüggesztette. A döntéssel szemben az ügyfél felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő. Az idegenrendészeti eljárással párhuzamosan futó menekültügyi eljárásban a menekültügyi hatóság az ügyfelet 2010. szeptember 29-én oltalmazottként elismerte. A kiutasító döntés jogszerűségét vizsgáló Fővárosi Bíróság a 2011.

január 4-én kelt 5.K.34.146/2010/4. számú döntésében a kiutasító döntést hatályon kívül helyezte, és indoklásában leszögezte, hogy az idegenrendészeti hatóságnak a kiutasítási eljárást, és nem annak végrehajtását kellett volna felfüggesztenie, figyelemmel arra, hogy a menekültügyi döntés előkérdésnek minősül a kiutasíthatóság szempontjából. A bírósági döntés érdemével, különösen a menekültügyi döntés ismeretében, nehéz vitatkozni, hiszen nemzetközi védelemben részesített személy esetében indokolatlan lett volna hatályában fenntartani egy kiutasító döntést, ugyanakkor az indoklás erősen vitatható. Hiszen ha a menekültügyi eljárás szükségszerűen előkérdésről dönt a kiutasítási eljárás tekintetében, akkor hogyan értelmezhető az akkor hatályos Met. azon szabálya, hogy a jogerős megszüntető döntést követően a kérelmező nem rendelkezik területen maradási joggal, és az ismételt kérelem előterjesztésének nincs halasztó hatálya a kiutasítás végrehajtására?

Hasonló aggályok voltak megfogalmazhatók A.R afgán állampolgár ügyében is. Az ügyfél 2009. október 16-án nyújtotta be első alkalommal menedékjogi kérelmet. Az eljárást a menekültügyi hatóság 2009. november 11-én megszüntette, mivel a kérelmező ismeretlen helyre távozott. Ezt követően az ügyfél 2010. január 21-én második alkalommal is menedéket kért, majd ismét ismeretlen helyre távozott, így a hatóság a második eljárást is megszüntette 2010. február 15-én. Ezt követően az ügyfél 2010. szeptember 15-én dublini átvétel keretében visszavételre került Franciaországtól. A korábbi ügyhöz hasonlóan A.R. is a visszaadását követő idegenrendészeti meghallgatásán jelezte, hogy ismételten – az ő esetében harmadszor – menedékjogot szeretne kérni. Tekintettel arra, hogy a hatályos jogszabályok alapján az ügyfelet nem illette meg a területen maradás joga, illetve az ismételt kérelem előterjesztésének nem volt halasztó hatálya a kiutasítására, az idegenrendészeti hatóság az ügyfelet az átvétel napján kiutasította Magyarországról. A döntéssel szemben az ügyfél felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő. A Fővárosi Bíróság a korábban említettel lényegében azonos logika mentén, miszerint a menekültügyi eljárás előkérdést jelent a kiutasítási eljárás kapcsán, a döntéshozatal időpontjában még folyamatban lévő menekültügyi eljárásra tekintettel a 2011. március 31-én kelt, 15.K.34.907/2010/5. számú döntésében hatályon kívül helyezte a kiutasító határozatot. Ismét csak ugyanaz a kérdés fogalmazható meg a bírósági döntéssel szemben: ha a menekültügyi eljárás tárgya előkérdést jelent a kiutasítási eljárás során, akkor a hatályos jogszabály vonatkozó rendelkezése lényegében értelmetlen. A bírói joggyakorlat az „előkérdéssel” gyakorlatilag kiüresítette a jogszabály normatív tartalmát.

Jól látható tehát, hogy a területen maradási jog korlátozottsága ebben az időszakban sem jelentette azt, hogy az érintett külföldi nem nyújthat be újabb kérelmet, és a menekültügyi hatóságnak a törvényes határidőn belül nem kell arról döntenie, csak azt jelentette, hogy a menekültügyi eljárással párhuzamosan folyhatott az idegenrendészeti eljárás is. Így például nem volt akadálya annak, hogy egy külföldi a kiutasító döntéssel szembeni felülvizsgálat

során azzal érveljen a bíróság előtt, hogy még folyamatban van az ismételt menekültügyi eljárása. A non-refoulement elvének érvényre juttatásáról így nem kizárólag a menekültügyi hatóság és eljárás, hanem a menekültügyi és idegenrendészeti szabályrendszer együttesen gondoskodott.

A korábbi szabályozással ellentétben ez a jogkorlátozás már heves kritikát váltott ki, álláspontom szerint részben megalapozottan, részben megalapozatlanul, függetlenül attól, hogy jogdogmatikailag ez a szabályozás sem volt jobb, vagy rosszabb, mint a korábbi.

A kritikák elsősorban a fentiekben ismertetettekhez hasonló, dublini eljárás keretében visszavett személyek esetén folytatott eljárásra vonatkoztak. Amennyiben egy külföldi menedéket kért Magyarországon, majd az eljárás lefolytatását be nem várva ismeretlen helyre – a példa szerinti esetben egy másik tagállamba – távozott, a menekültügyi hatóság megszüntette az eljárást. A megszüntető végzés hirdetményi közlését követően, ha letelt a jogorvoslatra rendelkezésre álló határidő, a döntés a továbbiakban már meg nem támadhatóvá vált. Figyelemmel arra, hogy a területen maradási jog a kérelmezőket az akkor hatályos szabályok alapján mindössze egyetlen eljárás erejéig illette meg – függetlenül attól, hogy az eljárás során sor került-e a nemzetközi védelmi szükséglet érdemének az értékelésére, vagy sem – a későbbiek folyamán más tagállamtól dublini eljárásban átvett külföldit már akkor sem illette meg a területen maradás jog, ha ismételten menedéket kért. Ezért vele szemben idegenrendészeti eljárás indult, és annak keretei között sor kerülhetett idegenrendészeti őrizetének elrendelésére.

A jogi helyzete ugyanez volt valamennyi olyan kérelmezőnek, akinek a korábbi eljárása akár megszüntetéssel, akár elutasítással befejeződött, de éles kritikákat a fentiek szerinti dublini eljárással érintett személyek ügyei váltottak ki. Előbb a Magyar Helsinki Bizottság jelezte aggályait a probléma kapcsán a 2011 decemberében,⁴⁵² majd a UNHCR helyezkedett ugyanerre az álláspontra 2012 áprilisában.⁴⁵³ Ezen megállapításokra támaszkodva az Európai Bizottság ún. pilot kötelezettségszegési eljárást indított Magyarországgal szemben,⁴⁵⁴ így a kritikák és az irányelvvel szembeni tényszerű ellentét miatt a területen maradási jog korlátozására vonatkozó szabályozás újra módosításra került.⁴⁵⁵

452 Magyar Helsinki Bizottság: Veszélyben a védelemhez való hozzáférés; 2-3.; A Magyar Helsinki Bizottság honlapja: http://helsinki.hu/wp-content/uploads/HHC-Access-to-protection-jeopardised.pdf; letöltés ideje: 2015.

március 19.

453 UNHCR: Hungary as a country of asylum; 8-9.; refworld.org: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=4f9167db2; letöltés ideje: 2015. március 19.

454 2013/4062. számú kötelezettség-szegési eljárás; http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/index.cfm?lang_code=EN&decision_date_from=&decision_date_to=&title

=&submit=Search&r_dossier=20134062; letöltés ideje: 2017. január 8.

455 „(…) a kötelezettségszegési eljárások számát mérsékelni hivatott EU Pilot programon keresztül az Európai Bizottságtól 2012. április 13-án megkeresés érkezett a magyar kormány részére a menekültügyi eljárásokkal kapcsolatban (3322-12-HOME EU Pilot ügy). Erre való tekintettel a nemzeti jogi szabályozást módosítani szükséges annak biztosítása érdekében, hogy kizárjuk annak lehetőségét, hogy egy menedékkérő Magyarországról történő kiutasításának elrendelésére vagy végrehajtására sor kerüljön azelőtt, hogy kérelmét a magyar hatóságok érdemben megvizsgálták volna.” T/8572. számú törvényjavaslat a Schengeni Információs Rendszer második generációja keretében történő információcseréről, továbbá egyes rendészeti tárgyú törvények ezzel, valamint a Magyary Egyszerűsítési Programmal összefüggő módosításáról; általános indoklás; 74.