Következtetés

Az illegális migráció és a menekültügy napjainkban egymástól elválaszthatatlan jelenség, nem kezelhetők egymástól függetlenül. Elvileg ugyan uniós szinten van arra vonatkozó célkitűzés, amely a migráció kérdését komplex módon közelítené meg, ez azonban egyelőre csak a politikai nyilatkozatok szintjén valósul meg. Az Európai Bizottság migrációval és mobilitással kapcsolatos általános megközelítése (Global Approach to Migration and Mobility) ugyan magában foglalja a menedékjogot, azonban elsősorban a külső dimenzió szempontjából, tehát az unión kívüli államok menekültügyi rendszereinek támogatása kapcsán foglalkozik a témával.⁴⁷⁵

A helyzet már évek, meglehet évtizedek óta az, hogy az Európai Uniót elérő migráció ún.

vegyes migráció, tehát a nemzetközi védelemre szorulók együtt érkeznek a megalapozott nemzetközi védelmi igénnyel nem rendelkező személyekkel. Ennél fogva a felelős hatóságok kötelezettsége lenne e két személyi kört minél hamarabb beazonosítani és elválasztani egymástól, tekintettel arra, hogy különböző jogi rezsimek vonatkoznak rájuk. Épp csak ezek a rezsimek nem veszik figyelembe azt a tényt, hogy a nemzetközi védelmi szükséglet nem látható azonnal, a beazonosítás nem végezhető el egyetlen pillanat alatt, alapos, körültekintő eljárás lefolytatását igényli. Az egyetlen formális aktus, ami valamilyen szempontból orientáló lehet – a menedékkérelem előterjesztése –, pedig egyre kevésbé jelent megbízható indikációt a tényleges védelmi szükséglet kapcsán. Mit árul el egy adott, pl. ukrán állampolgárságú személy nemzetközi védelmi szükségletéről az a tény, hogy a Romániából Svédországba tartó útja során Romániában, Ausztriában és Dániában nem kért menedéket, Magyarországon, Németországban és Svédországban azonban igen? Önmagában ebből a tényből nem vonható le a védelmi szükséglet megalapozottságát illetően semmilyen következtetés, mégis teljesen eltérő eljárást követel meg ugyanannak a személynek a kezelése a román és a svéd hatóságok részéről.

A mindennapi realitás az, hogy menedékre nem szoruló személyek tömegei nyújtanak be menedékjog iránti kérelmet,⁴⁷⁶ miközben védelemre szoruló személyek nem élnek ezzel a lehetőséggel.⁴⁷⁷

475 Az utóbbi évtizedben az EU jelentős lépéseket tett egy olyan valóban átfogó migrációs politikai megteremtése érdekében, amely közös politikai elveken és szolidaritáson alapul. A migrációval és mobilitással kapcsolatos általános megközelítés (GAMM) 2005 óta az EU külső migrációs és menekültügyi politikájának általános keretrendszere. Ez a keret határozza meg, hogy az EU világosan megfogalmazott prioritások mentén és beágyazva az EU általános külső tevékenységeibe, ide értve a fejlesztési együttműködéseket is, hogyan folytatja le szakpolitikai dialógusait és működik együtt nem-EU államokkal. Az Európai Unió Bizottságának honlapja;

Global Approach to Migration and Mobility; http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-to-migration/index_en.htm; letöltés ideje: 2015. június 30.

476 A 2011-ben érdemben elbírált kérelmek 25%-ában, 2012-ben 31,5%-ában, 2013 folyamán 33,2%-ában, 2014-ben 45,6%-ában született nemzetközi védelmet biztosító döntés, ami azt jelenti, hogy a többség nem volt arra jogosult. 2015-ben a védelemben részesítési arány ugyan meghaladta az 50%-ot (51,9%), ugyanakkor csaknem 600.000 érdemi döntésre vetítve ez több százezer megalapozatlan kérelmet jelent. Az arányt ráadásul tovább rontják azok a – fenti statisztikában nem megjelenő – esetek, amelyekben csak az eljárást megszüntető döntés születik, érdemi döntésre nem nyílik lehetőség. Adatok forrása: Eurostat; First instance decisions on asylum

applications by time of decisions – annual aggragated data;

http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tps00192&language=en;

letöltés ideje: 2017. január 15.

477 Ez a jelenség jellemzően azon a tényen alapul, hogy a védelemre szoruló személy nem abban az országban akar menedéket kérni, ahol épp van, és inkább vállalja pl. Magyarország esetében a Szerbiának való visszaadást, hogy újra próbálkozhasson, hátha a következő alkalommal akadálytalanul átjut Magyarországon.

A menedékkérői és ilyen kérelmet elő nem terjesztő, más tartózkodási jogcímmel nem rendelkező migráns „státusz” ráadásul rugalmasan változik, sokszor nem is határozható meg egyértelműen. Ha valakinek végső, jogorvoslattal tovább nem támadható döntéssel elutasítják a menedékkérelmét, akkor a kérelmezői kategóriából át-, vagy visszakerül az irreguláris migráns kategóriába. Ha viszont ugyanez a személy átmegy egy másik tagállamba, akkor a dublini rendeletek értelmében annak ellenére is menedékkérőként kell kezelni, és esetében lefolytatni a felelősség-megállapítási eljárást, hogy ebben az utóbbi tagállamban valaha is menedéket kért volna.

A jogszabályi környezet ugyanakkor erről a konfúzus helyzetről szemellenzősen nem vesz tudomást. A legális migrációra, illetve az illegális migrációval szembeni fellépésre vonatkozó eszközök rendkívül korlátozott mértékben veszik figyelembe a nemzetközi védelmi szükségleteket, a nemzetközi védelemmel kapcsolatos szabályozók pedig ugyancsak korlátozott lehetőségeket biztosítanak az illegális migráció elleni fellépésre.

Az értekezésben bemutatottak alapján igazoltnak látom az értekezésem hipotézisét: jelenleg az illegális migrációval szembeni eszközök egész sora jár közvetve, vagy közvetlenül olyan hatással, hogy az arra szoruló személyek nem kapják meg a szükséges nemzetközi védelmet, miközben a nemzetközi védelemre vonatkozó szabályok aktívan akadályozzák a megalapozott védelmi igénnyel nem rendelkező személyek eltávolítására irányuló intézkedéseket. Ennek eredményeként sem a védelemre szorulók védelemhez juttatása, sem a tartózkodásra nem jogosultak eltávolítása nem valósul meg elfogadható mértékben.

A jelenlegi jogi eszközök nem alkalmasak a nemzetközi migráció jelentette kihívások megfelelő kezelésére, csupán egy rendkívül költséges és bizonytalan status quo ideig-óráig történő fenntartására. A kényszermigrációt – legyen annak kiváltó oka üldözés, vallási türelmetlenség, háború, éhínség vagy szegénység – hosszú távon csak úgy lehet kezelni, ha a nemzetközi közösség a kiváltó okokat szüntetni meg, és nem magát a vándorlást akarja megállítani. Amennyiben – például a belügyekbe való be nem avatkozás nemzetközi jogi alapelvéből kiindulva – nem a kiváltó okokat célozza meg a nemzetközi fellépés, akkor a lehetőségek a rossz megoldások közül a legkevésbé rossz kiválasztására szűkülnek. Szigorúan a nemzetközi védelem keretein belül maradva ennek megfelelően jó, vagy optimális megoldásról nem beszélhetünk, csupán egy a jelenleginél hatékonyabb keretrendszer felállítása és működtetése lehet a cél.

A most rendelkezésre álló eszközök nem a jelenlegi világpolitikai helyzetre lettek kitalálva, hanem egy olyanra, amelyben a nemzetközi védelemre szoruló személyek száma nagyságrendileg kisebb volt. 2011 óta csak Szíriából csaknem 5 millió ember menekült el, és került nemzetközi védelemre jogosító helyzetbe, és akkor még nem beszéltünk a szomáliaiak, irakiak, eritreaiak, afgánok százezreiről, millióiról. Az Európai Unióban – és a teljes nemzetközi közösségben – nincs meg jelenleg a hajlandóság (meglehet a képesség sem) e védelmi igények kiszolgálására. Önmagában ez a mennyiség kétségessé teszi az olyan, a védelmi igényekre reagálni kívánó intézkedések hatékonyságát, mint az áttelepítés, a védelmi vízum, a relokáció.

A feladat teljesíthetetlensége azonban nem járhat azzal, hogy paralizálva a lehetséges cselekvőket, tétlenséget okoz. Azoknak a személyeknek, akikre kiterjed, igenis megoldást jelent az áttelepítés, vagy a többi hasonló intézkedés. A menekültügy fókuszának – elfogadva annak a realitását, hogy mindenkin nem lehet segíteni – annak kell lennie, hogy a lehető legtöbb védelemre szoruló személynek viszont segítséget nyújtson.

Ennek érdekében az említett programokon túl uniós szinten meg kell teremteni a szállítók felelőssége és a bevándorlási összekötő tisztek tevékenysége kapcsán folytatott gyakorlat átláthatóságát. Jelenleg semelyik külső, független szervezetnek nincs rálátása arra, hogy

adott szállító – a szankcióktól való félelmében – kinek és miért tagadja meg a fedélzetre lépését, ahogy arra sem, hogy a bevándorlási tisztek – akár formális, akár informális – tevékenysége kiknek a területhez való hozzáférését akadályozhatja meg.

A védelmi igények kapcsán azonban nem csupán uniós szinten jelentkezik feladat, a hazai jogalkotás és jogalkalmazás is adós több részletszabállyal:

 Ha nem is szükségszerűen alanyi jogként, de legalább diszkrecionális jelleggel célszerű lenne megteremteni a szabályozott lehetőségét annak, hogy egy megalapozott védelmi igénnyel rendelkező személy – akár a származási országában, akár valamelyik tranzitországban – kifejezetten védelmi szükségletére tekintettel szabad beutazási lehetőséget kapjon. Ennek leggyakoribb akadálya az okmányok hiánya, holott erre a történelem során számos megoldás mutatkozott a Nansen-útlevéltől kezdve Wallenberg-féle Schutz Passig.

 Részben ehhez kapcsolódóan, de nem szükségszerűen egymásra épülve, általános jelleggel, legalább a diplomáciai/külképviseleti állomány számára szóló iránymutatás, vagy utasítás szintjén szabályozni kellene a diplomáciai védelem biztosításának kereteit.

 Nemzetközi jogi kötelezettségeinkkel összhangban a jogellenes belépés, vagy tiltott határátlépés miatti szankciókat jogszabályi szinten is ki kell zárni, nem csupán a gyakorlat során érvényesíteni, ha a cselekményt „elkövető” személy nemzetközi védelmet kap, vagy arra szorul.

 Jogszabályi szinten szükséges rendezni az európai elfogató parancs és a menekültügyi eljárás viszonyát, figyelemmel a tagállamok biztonságosságára vonatkozó vélelem megdönthető voltára.

A nemzetközi védelmi kapacitás kétféleképpen növelhető: egyrészt az allokált erőforrások növelésével, másrészt a meglévő források hatékonyabb felhasználásával.

Figyelemmel arra, hogy a nemzetközi védelmi szükségletre elérhető források világszerte végesek, véleményem szerint a meglévő forrásokra indokolt koncentrálni.

Ki lehet jelenteni, hogy most a meglévő erőforrások jelentős részét kell olyan személyek menekültügyi eljárásaira fordítani, akik megalapozott védelmi igénnyel nem rendelkeznek, és csupán azért kérnek menedékjogot, hogy a menekültügyi rezsim kedvezőbb feltételei és garanciái segítségével kijátszhassák a szigorúbb idegenrendészeti intézkedéseket. Az ilyen, tartalmilag visszaélésszerűnek tekinthető cselekedetekkel szembeni hatékony fellépés jelentős kapacitásokat szabadíthatna fel. Az ezen kérelmek feldolgozásához szükséges kapacitásokat akár a megalapozott védelmi szükségletekkel rendelkezőkre is lehetne fordítani.

Annak érdekében, hogy a megalapozatlan kérelmek feldolgozása csak a minimálisan szükséges kapacitásokat kösse le, nélkülözhetetlen – a megfelelő garanciák tiszteletben tartása mellett – a biztonságos származási, és a biztonságos harmadik országok elveinek következetes érvényre juttatása, valamint a gyorsított eljárások alkalmazása. Ezek az elvek és jogintézmények azonban a területen maradási jog korlátozása nélkül a hatékonyság szempontjából inkább károsak, mint hasznosak, ad absurdum sok egymást követő gyors eljáráshoz vezethetnének anélkül, hogy az országból való tényleges eltávolításra sor kerülhetne. Indokolt tehát a területen maradási jog lehető legszigorúbb érvényesítése az ilyen kérelmekkel szemben.

Az egyértelműen megalapozatlan kérelmek mellett a nemzetközi védelmi rendszer terheit jelentősen növelő tényező az ismételt kérelmek lehetősége és aránya, mind egyes országokon belül, mind uniós szinten.

E probléma eredője egyértelműen az, hogy a jelenlegi rendszerek nem veszik figyelembe a migráció legalapvetőbb realitását: a vándorlók szándékát, ami ritkán esik egybe a szabályozók által feltételezett „ideális” esetekkel. Kérdésként merülhet fel tehát, hogy figyelembe kell-e venni a menedéket kérők szándékát az úti cél vonatkozásában. Ha igen, akkor a legegyszerűbb lenne már a kiindulóponton megszervezni a várt célországba utazást, kifogva ezzel a szelet az embercsempészek vitorláiból. Ez azonban kétségkívül azzal az aránytalan következménnyel járna, hogy a migráció jelenlegi célországai – uniós szinten 6-8 ország – viselné a nemzetközi kényszermigráció valamennyi terhét, ide értve azt is, hogy egyfajta öngerjesztő folyamatként ezekben az országokban a lakosságon belül egyre növekedne a bevándorló hátterű személyek száma és aránya, ami nyilvánvalóan össztársadalmi szintű konfliktusokkal jár.

Tekintettel arra, hogy a célország megválasztásának joga még a kérelmezői érdekeket előtérbe helyező felfogás szerint sem illeti meg a védelmet kérőt, a válasz inkább az lehet, hogy a vágyott célország legfeljebb, mint utolsó, nem kötelezően figyelembe veendő szempontot jelent a migráció-menedzsment során (hasonlóan az áttelepítéssel kapcsolatos UNHCR állásponthoz). Ebben az esetben azonban a jelenleginél sokkal következetesebben kellene érvényesíteni az arra vonatkozó szabályozókat, hogy melyik állam legyen – a feltételek fennállása esetében – a védelem biztosítója. Erre jelenleg a dublini rezsim szolgál, amelynek a hatékonysága számos eszközzel javítható lenne.

Egyfelől indokolt a felelősséget megalapozó körülmények bővítése és bizonyos szempontból a kérelmezői érdekeket jobban érvényre juttató alkalmazása. Jelenleg például hiába tartózkodik „A” tagállamban annak a személynek a házastársa legálisan, aki

„B” tagállamban menedéket kér, utóbbi személy esetében egyéb felelősség-megalapozó feltételek teljesülésének hiányában „B” tagállam lesz az eljárás lefolytatásáért felelős. Ám ha az „A” tagállamban élő házastárs ott menedéket kér, akkor máris ez a tagállam lesz a felelős

„B” országban lévő kérelmező ügyében is. A helyzet abszurd és megmagyarázhatatlan.

Másik oldalról azonban sokkal következetesebben kellene érvényesíteni a felelősségi szabályokat, szükség esetén akár kényszerrel is végrehajtva azokat. Amíg a dublini transzferek hatékonysága alacsony,⁴⁷⁸ addig a rendszer létének nincs lényegi kihatása az Unión belüli másodlagos migrációra. A dublini átadási célú őrizet következetes, valamennyi tagállamra kiterjedő alkalmazása, és az átadások tényleges végrehajtása, bár rövid távon kétségkívül plusz forrásokat emésztene fel, hosszabb távon legalább a reményét megteremtené annak, hogy a másodlagos mozgások a jelenleginél radikálisan alacsonyabb szintre csökkenjenek, összuniós szinten csökkentve a költségeket.

Ahhoz, hogy a dublini rendszer működéséhez szükséges, megrendült bizalom helyre álljon, célszerű a befogadási és az eljárási garanciák további közelítése – adott esetben rendeleti szabályozással a jelenlegi irányelvi helyett –, a kapcsolódó monitorozási rendszer egyidejű fejlesztése mellett.

Az egységes(ebb), harmonizált(abb) menekültügyi rezsim az ismételt kérelmek számának uniós szintű redukálását is megkönnyítené, ugyanis megnyitná az utat a döntések kölcsönös elismerése előtt. Jelenleg ez csupán korlátozottan érvényesül, lényegében kimerül annyiban, hogy a már védelmet élvező személyt adott esetben a védelmet nyújtó országba toloncolják vissza a tagállamok. Ezen túlmenően azonban nélkülözhetetlen lenne az elutasító döntések kölcsönös elismerése iránt megtenni a szükséges lépéseket, és megteremteni az unió területéről történő eltávolítás hatékony rendszerét.

478 Például 2014-ben a Magyarország felelősségét megállapító ügyek mindössze 11-12%-ában teljesült a tényleges transzfer. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal kezelésében lévő adatokból az adatgyűjtést a szerző végezte.

Utóbbi kapcsán az első lépésnek tekinthető, hogy Németország vezetésével több tagállam is úgy döntött, hogy a koszovói kérelmezők ügyét érdemben elbírálva, a visszaküldést a származási országba foganatosítja, figyelmen kívül hagyva azt a tényt, hogy a dublini rezsim alapján más tagállam (jellemzően Magyarország) felelőssége lenne megállapítható. A koszovói kérelmezők eljárásainak lefolytatása, majd a kiutasítás végrehajtása Koszovóba sok esetben még olcsóbb és gyorsabb is, mint a dublini eljárás keretében való visszaküldésük Magyarországra, ráadásul ezzel rendkívüli mértékű plusz feladatot vettek le az akkor amúgy is túlterhelt magyar menekültügyi hatóság válláról.

Az ehhez hasonló kezdeményezéseket kellene – szükség esetén a költségek megosztásával – kiterjeszteni a származási országok szélesebb körére a hatékony végrehajthatóság elvének szem előtt tartásával. Ha például egy adott tagállam a helyi külképviselet vonakodása miatt nem képes a kiutasítások hatékony végrehajtására, akkor célszerű lenne bevonni azon tagállamokat, amelyek nem küzdenek ilyen nehézségekkel.

És ami ezen értekezés fókusza szempontjából a legjelentősebb: a fent említett intézkedések tökéletesen hasztalanok lennének a területen maradási jog megfelelő – jogi garanciákkal ellátott – korlátozása nélkül. Mindaddig, amíg ismételt menedékkérelem előterjesztésével gátat lehet szabni az államterületről való eltávolításnak, addig a szofisztikált visszatérési szabályok gyakorlatilag értelmetlenek.

Elfogadásuk és alkalmazásuk esetén a fenti intézkedések magától értetődően tolnák az uniós menekültügyi munka súlypontját a jelenlegi célországokról a periféria, tehát a belépési pont országai felé (így Magyarországra is), azonban az uniós szinten felszabaduló kapacitások átcsoportosításával egy hatékonyabban működő menekültügyi és migrációs rendszer lenne létrehozható.

A jelenlegi ugyanis nem jó, sem a nemzetközi védelemre szorulóknak, sem a védelmet nyújtó államoknak. A mostani status quo legfőbb haszonélvezőinek a jelentős hasznot elkönyvelő embercsempész-hálózatok és a rendszer hiányosságait kihasználó, megalapozott védelmi igénnyel – és az Európai Unióban tartózkodási jogcímmel – nem rendelkező migránsok tekinthetők. A változtatás tehát halaszthatatlan.