Végrehajtó hatalom és kormányforma a XIX. századi magyar közjogban

Miután Magyarországon az 1848. évi III. és IV. törvénycikkek vezették be a népképviseleti kormány intézményét, az 1848 előtti közjogi munkák természetesen nem ismerték a parlamentáris kormányzás, sőt a kormányforma fogalmát sem, amelyek csak az 1867. évi kiegyezést követően terjedtek el, illetve váltak használatossá. Az 1848-as polgári forradalom

245 VERMES Gábor: Tisza István. Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 158.

előtti közjogi tankönyvek a kormányzással kapcsolatban csupán a király személyes, alkotmányosan korlátozott hatalmát emelték ki.²⁴⁶

E tekintetben lényeges változást tehát csak az 1848. áprilisi törvények hozhattak, igaz, az akkor bevezetett felelős kormányzás elve csak később jelent meg a közjogi irodalomban: az 1849 utáni provizórium ugyanis egyáltalán nem kedvezett az ilyesféle tanok, sőt általában a magyar történeti alkotmány nyilvános tárgyalásának. Cziráky Antal gróf 1851-es megjelenésű (bár korábban írt) munkája például csak az 1848 előtti magyar közjogot tárgyalta, s a 48-as törvények csak függelékként szerepeltek benne.²⁴⁷ A korszak másik legjelentősebb közjogi műve, Virozsil Antal könyve is korábban, 1843-ban íródott, de a cenzúra 1854-es hazai kiadásakor sem engedte annak eredeti formájában való megjelenését.²⁴⁸ 1848 után tehát valójában még a forradalom előtt írt munkák jelentek meg, s nem csoda, hogy azokat nem egészítették ki az 1848-as törvények magyarázatával.

1867 után azonban a magyar közjogi irodalomban teljes volt az egyetértés a közhatalom tagoltságát illetően, vagyis abban, hogy a közhatalom nálunk (is) a klasszikus hatalmi ágakra oszlik, s ettől fogva csaknem minden közjogi munka önállóan is tárgyalta a végrehajtó hatalom gyakorlásának módját. A korabeli alkotmányjogászok az 1848. évi III. tc-ből, valamint a bírói hatalomról szóló 1869. évi IV. tc.-ből vezették le, hogy a magyar alkotmány a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalomra való hármas felosztást fogadja el.

Ez ugyan nem meglepő a XIX. második felében egy kontinentális jogrendszerben, ám úgy már nem volt magától értetődő, hogy a magyar közjogászok szinte egyöntetűen kiemelték az ezeréves magyar alkotmány hasonlóságát a történeti angol alkotmányhoz. Az utóbbiban ugyanis, mint ismert, a francia-kontinentális típusú hatalommegosztás sohasem nyert elismerést, s az alkotmányjog a parlamenti szuverenitás eszmei alapjára épült. S jóllehet az Országgyűlés törvényalkotó hatalmának korlátlansága − különösen az uralkodói hatalom

246 Mint például az első magyar nyelvű rendszeres közjogi kézikönyv. BEÖTHY Zsigmond: Elemi magyar közjog.

Emich Gusztáv bizománya, Pesten, 1846. 14−15.

247 CZIRÁKY, Antonius Moyses: Conspectus iuris publici Regni Hung. Ad annum 1848. hist. animadversionibus illustratus. Typ. Wallishausser, Viennae, 1851.

248 VIROZSIL, Antonio: Juris publici regni Hungariae specimen sextum, praemisse introductione generali doctrinam de origine, territorio, et incolis, seu viribus fundamentalibus regni hujus complectens : in complementum majoris, specimine isthoc plene consummati, typisque jam jam vulgati operis, in anniversaria Pest, die 25 Junii a. c. editum. Pest, 1854. Ehhez hasonlóan annak magyar (VIROZSIL Antal: Magyarország nyilván- vagy közjoga mint az alkotmánya eredetétől 1847/8-ig fennállott : Történelmi szempontból tekintve s röviden előadva. Buda, M. Kir. Egyet. Ny., 1861.) és német kiadása (VIROZSIL dargestellt: Das Staatsrecht des Königreichs Ungarn, vom standpunkte der Geschichte, und der vom Beginn des Reiche bis 1848 bestandenen Landes-Vervassung. H.n., 1865-66.) is csak 1848-ig tárgyalta a magyar közjogot.

ellensúlyozása érdekében − nagy hangsúlyt kapott a korszak közjogi gondolkodásában, a magyar alkotmányjogban a szuverenitás hagyományosan a Szent Koronában „egyesült”, vagyis egy spirituális tárgy jelenítette meg az egységes közhatalmat. A szuverenitásból, azaz a Szent Koronából származó jogosítványok, hatalmak gyakorlása viszont már a klasszikus hatalmi ágak szerint elkülönült intézmények által történt, azzal, hogy a bírói hatalom önállósága a végrehajtó hatalomtól − a vonatkozó közjogi szabályozást követve − csak a XIX.

század második felében − különösen a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV.

törvény után − nyert általános elismerést.²⁴⁹

A magyar közjogi hagyományban a végrehajtó hatalom − a kontinentális mintákhoz hasonlóan − önálló hatalmi ág volt. Az általános felfogás szerint, amíg a törvényhozó hatalom az államhatalom gyakorlásának szabályait állapítja meg, a végrehajtó hatalom (potestas executiva) feladata, hogy e szabályoknak érvényt szerezzen; tevékenységének tárgya a törvények végrehajtása, és azon intézmények illetve rendszabályok létrehozása és felügyelete, amelyek a nép biztonsága és jóléte érdekében kívánatosak.²⁵⁰ A végrehajtó hatalom egyébként bizonyos értelemben éppoly analitikus kategória volt a hazai közjog-tudományban, mint a parlamentáris kormányzás, mivel a törvények sem a hatalmi ágak elválasztásának elvét, sem a végrehajtás fogalmát nem határozták meg; a törvényekből, illetve a tételes jogból csak annyi következett, hogy a végrehajtó hatalomba tartozott minden, ami nem volt a törvényalkotás és a bíráskodás része.²⁵¹

Az 1867 utáni közjogi szerzők megegyeztek abban, hogy a végrehajtásnak két fő ága, területe van: egyrészt a kormányzás, vagyis az államélet irányítása, a törvények végrehajtásának biztosítása, az állami tevékenység fő irányainak meghatározása. A kormányzás „mint funkció az államélet és hatalom legfőbb vezetésére és irányzására vonatkozó központi tevékenység”,

„a végrehajtó hatalom működésének irányzása”.²⁵² Másrészt a végrehajtó hatalom része a

249 Igaz, néhányan továbbra is fenntartották azt a nézetet, hogy jellegét tekintve a bíráskodás is a végrehajtó hatalom része, még ha más módon és intézményeken keresztül működik is. Lásd HARRER Ferenc: Az állami szervezet alapjai különös tekintettel a végrehajtó hatalomra. Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest, 1910.

53−58.

250 HORVÁTH János: A Magyar Királyság közjoga. Dobrowsky és Franke, Budapest, 1894. 344.

251 POLNER Ödön: A végrehajtó hatalom a magyar közjogban. Singer és Wolfner, Budapest, 1891. 2.

252 KMETY Károly: A magyar közjog tankönyve. Politzer Zsigmond és fia kiadása, Budapest, 1905. 389.

közigazgatás, ami a törvények, illetve a közfeladatok konkrét, egyedi esetekben való végrehajtása, közvetlen megoldása az arra hivatott állami szervek által.²⁵³

A kormányforma kategóriája is ekkor jelenik meg a magyar közjogi irodalomban. A hazai szerzők egy része ugyanis − különösen a történeti alkotmány hasonlósága miatt − ismerte a korabeli angol szerzők közjogi munkáit, akik már az 1850-es évek óta nagy teret szenteltek a parlamentáris kormányzati rendszer tárgyalásának,²⁵⁴ de egészen korán már német − igaz, az angol parlamentarizmusról szóló − szakirodalom is eljuthatott hozzájuk,²⁵⁵ míg a század utolsó harmadában nagy hatású művek jelentek meg magyarul is.²⁵⁶

Mindezek alapján Magyarországon is a szokásos értelemben használták a kormányformák fogalmát, értve alatta mindenekelőtt a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ág viszonyát. A kormányformák ezek szerint abban különböznek, „hogy az állami főszervek közti hatalomeloszlás eredményeként melyik főszerv akarata lesz döntő a többivel szemben az államélet irányára nézve”.²⁵⁷ Jóllehet a kormányformák osztályozásában előfordultak eltérések, a tekintetben nem volt különbség, hogy a modern alkotmányos államok egy részének kormányformája a parlamentáris kormányzás, vagyis hogy az a kormányzati rendszerek egyik önálló típusa.

Bár a fogalomhasználat nem volt egyöntetű, s előfordultak apróbb különbségek, a parlamentáris kormányzásra való utalás mindig jól felismerhető módon történt (ezt többféleképpen fejezték ki: „parlamenti kormány”, „parlamentárizmus”, „parlamentáris kormányzat”, „miniszteriális rendszer”, stb.). Néhány esetben azonban a fogalomhasználat következetlen volt, ami épp a kormányforma jellegét fedhette el. Így például egyesek szinonimaként használták a parlamentarizmust és a „népképviseleti rendszert”, míg mások

253 BALOGH Arthur: Politika. Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest, 1910. 224.

254 Lásd különösen GREY,Henry George^: Parliamentary Government considered with reference to a Reform of Parliament. An Essay. Richard Bentley, London, 1858.

255 BUCHER, Lothar: Der Parlamentarismus wie er ist. Duncker, Berlin, 1855.

256 MILL, John Stuart: A képviseleti kormány. Ford. Jánosi Ferencz. Emich Gusztáv tulajdona, Pest, 1867.; TODD, Alpheus: A parliamenti kormányrendszer Angliában. s annak eredete, kifejlődése, és gyakorlati alkalmazása. I-III. kötet. Ford.: Dapsy László. A Magyar Tudományos Akadémia Könyvkiadó-Hivatala, Budapest, 1877.;

LAVELEYE Emil: Kormányformák az újkori társadalmakban. Ford. Tóth Lőrincz. A Magyar Tudományos Akadémia Könyvkiadó-Hivatala, 1881.

257 BALOGH: i.m. 259.; Ehhez hasonlóan FALUHELYI Ferenc: Magyarország közjoga. II. kötet. Karl Könyvesbolt kiadása, Pécs, 1926. 229.

„képviseleti kormány” alatt csak az „alkotmányos”, ám nem parlamentáris kormányformát értették.²⁵⁸

A XIX. századi magyar közjogtudomány parlamentarizmus-fogalma gyakorlatilag egybeesett a korabeli európai felfogással, mely a parlamentáris kormányzás legfontosabb ismérvét a kormány parlament előtti politikai felelősségében látta. „Parlamentárizmuson azt a kormányrendszert értjük, mely szerint az államfő (fejdelem, elnök) által kinevezett kormány (kabinet) nemcsak a törvény megsértéséért (jogilag) felelős a népképviseletnek; hanem politikája is annak akaratához van kötve (politikai felelősség); törvényt pedig csak a parlament és államfő egyező akarata létesíthet.”²⁵⁹ A parlamentáris kormányzásban tehát a kormány parlamenti felelőssége a korábbi hagyományos jogi felelősség mellett kiegészül a politikai természetű felelősséggel, ami abból a felfogásból indul ki, hogy a kormány tevékenysége és egész politikája megfeleljen a közvélemény elvárásainak, illetve kívánságainak. A választók a választásokon kifejezett akaratukkal jelölik meg a követendő irányt, amelynek érvényesítése kötelező a képviselőház többségéből alakult kormány számára.

De ha ez így van, a kormány csak addig maradhat a helyén, amíg a képviselőház többségének bizalmát bírja. Ha ez a bizalom meginog, a kormány erkölcsi alapja is megszűnik, és köteles távozni.²⁶⁰ A kormány (vagyis a korabeli szóhasználatban az 1848-as elnevezés után

„minisztérium”) egyrészt tulajdonképpen nem a király akaratának eredménye (még ha az uralkodó nevezi is ki és menti fel), hanem a parlamenti erőviszonyoké. A kormány egyrészt a király végrehajtó hatalmának felelős képviselője az Országgyűlés előtt, másrészt a parlament bizalmából közvetít az Országgyűlés és a király között − e kettős jellegéből ered parlamentáris természete.²⁶¹

Amíg az alkotmányos monarchiában a kormány, azaz az uralkodó miniszterei csak a fejedelemnek tartoztak politikai felelősséggel, addig parlamentáris viszonyok között a törvényhozásnak is, sőt „a miniszteri rendszer mellett a parlamenttel szembeni felelősség lép

258 Ugyanez a fogalomhasználati probléma Európa más részeit is jellemezte, mielőtt a parlamentáris kormányforma mint a képviseleti kormányzás egyik típusa általános elismerést nem nyert, vagyis az 1830-as évektől a század közepéig, vagy még tovább. Lásd erről: BEYME, Klaus von: Die parlamentarische Regierungssystemen in Europa. R. Piper & Co. Verlag, München, 1970. 34.

259 DEÁK Albert: A parlamenti kormányrendszer Magyarországon. I. kötet. Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest, 1912. 5.

260 FERDINANDY Gyula: Közjogi problémák. Tanulmány. Székely Nyomda és Könyvkiadó Vállalat, Budapest, 1937. 13−14.

261 FERDINANDY Gejza: Magyarország közjoga (Alkotmányjog). Politzer Zsigmond és fia kiadása, Budapest, 1902. 698.

előtérbe.”²⁶² Egyes szerzők megelégedtek a politikai felelősségnél enyhébb követelményekkel is, mint Polner Ödön, aki szerint „[a] parlamentáris kormányzat nem más mint a király gyakorolta végrehajtó hatalomnak a parlamenttől való befolyásolása.”²⁶³

A szakirodalom a parlamentáris kormányzás egyes intézményi és működési sajátosságait is tárgyalta, igaz, ennek során több szerző néha már a hazai politikai viszonyokra is tekintettel volt. Parlamentáris viszonyok között a törvényhozás válik a legfőbb állami szervvé, s immár nem csupán az uralkodói hatalom ellensúlya, vélte például Balogh Arthur.²⁶⁴ S bár a király jogilag a parlamentarizmusban sem rendelődik a parlament alá, kénytelen mégis meghajolni a többségi akarat előtt, máskülönben (a törvényhozás bizalmát elvesztett kormánnyal) nem lehetséges a kormányzás.²⁶⁵ Ez valóban fontos momentum volt az alkotmányos monarchiákhoz képest, s az is kétségtelen, hogy még a korai angol jogirodalomban is széles körű volt az a nézet, mely szerint a kabinet bizonyos értelemben a törvényhozás egyik bizottsága, ám Balogh ezt egy 1910-ben megjelent könyvében írta, amikor már számos európai parlamentáris rendszerben a kormány túlsúlya érvényesült a törvényhozással szemben. A parlament szerepének ilyen kiemelése ekkor valószínűleg inkább az uralkodói hatalommal szemben tűnhetett fontosnak, különösen az 1905−1910 közötti periódusban, amikor a magyar király, Ferenc József többször is meghatározó módon avatkozott be a belpolitikai eseményekbe. Mindenesetre jól megfigyelhető, hogy a XX. század első éveiig a magyar közjogászok különös hangsúlyt fektettek a parlament és az uralkodó viszonyára, azzal, hogy az államélet központja az Országgyűlésben kell, hogy legyen, miközben Nyugat-Európában ekkor már inkább a parlament−kormány politikai viszonya jellemezte a parlamentarizmus nemzeti változatait.

Néhányan azonban inkább a hatalmi ágak közötti egyensúlyban látták a parlamentáris kormányforma lényegét, ²⁶⁶ esetleg annak demokratikus jellegét emelték ki.²⁶⁷ A történeti alkotmány magyarázói számára könnyen elfogadható volt az az álláspont, hogy a parlamentarizmus kormányformája nem szabályozható az alkotmányban vagy

262 BALOGH: i.m. 226.; Faluhelyi: i.m. 229.

263 POLNER: A végrehajtó hatalom a magyar közjogban. 79.

264 BALOGH: i.m. 263.

265 BALOGH: i.m. 266.

266 Ez persze nem zárja ki, hogy a politikai élet súlypontja valóban a parlamentben, egészen pontosan az alsóházban legyen. Lásd DEÁK Albert: i.m. 23.

267 A parlamentarizmus ugyanis a társadalom és az állam viszonya szempontjából „nem is egyéb, mint a társadalom irányító befolyásának érvényesülése az állam kormányzatában”. DEÁK Albert: i.m. 6.

jogszabályokban, hiszen a politikai felelősségre vonás a mindenkori politikai helyzettől függ.²⁶⁸ Bár ez nem zárta volna ki a kormány politikai felelősségének egyértelmű kimondását, vagy annak az alkotmányos szabálynak a lefektetését, hogy annak a kormánynak, mely elvesztette a parlamenti többség bizalmát, le kell mondania, a korabeli alkotmányjogászok joggal látták megerősítve véleményüket azáltal, hogy az akkori alkotmányok valóban nem tartalmazták kifejezett formában a kormány politikai felelősségének elvét, ahogyan általában a bizalmatlansági szavazás sem nyert expressis verbis alkotmányos elismerést. Különösen célszerűtlennek tűnt az alkotmányos (illetőleg írott jogi) szabályozás azok számára, akik a kormány politikai felelősségét erkölcsi természetű kategóriának látták.²⁶⁹

Itt jegyzem meg, hogy − épp a történeti alkotmányra hivatkozva − egyesek a magyar közjogi hagyományokat látták veszélybe kerülni azáltal, hogy a korabeli közjogi írók egy része a tradicionális történeti megközelítés helyett a közjogi dogmatika irányába indultak el. E vélemény szerint a közjogi radikalizmus a szakirodalomba is behatolt, aminek az lett az eredménye, hogy a hazai alkotmányt is idegen alkotmányok elvei alapján magyarázták, és kiforgatták őket eredetükből. E szellemben egyes „újabb” közjogi munkák mellőzték a történelmi alapot, s jogdogmatikai megközelítésük azt jelentette, hogy a magyar felfogást a legújabb külföldi alkotmányjogi elméletekkel helyettesítették.²⁷⁰ Az új, jogdogmatikai irány kifejezett formában először Nagy Ernő munkájában jelentkezett, aki közjogi kézikönyvének egyik fő célját a „történeti módszer kizárólagos alkalmazásának” meghaladásában, s a magyar közjog dogmatikai alapjainak kifejtésében látta.²⁷¹ Megjegyzendő, hogy a későbbi magyar alkotmányjog-tudomány épp ezen az alapon igyekezett megkülönböztetni a magyar közjog-tudomány jogtörténeti és dogmatikai iskoláit,²⁷² aminek azonban inkább analitikus okai lehettek, mert a kétféle irányzat között mégsem volt olyan jelentős különbség; ahogy egy történeti alkotmánnyal rendelkező állam esetében a „jogtörténeti” megközelítés alighanem szükségszerűen meghatározó befolyással van jelen.

268 BALOGH: i.m. 265−266.

269 FERDINANDY Gyula: Közjogi problémák. 13.

270 FERDINANDY Gejza: Magyarország közjoga (Alkotmányjog). 5−10. Ferdinandy ugyanakkor az egyoldalú történeti megközelítési módot is bírálta. Ez utóbbiak okául azt hozta fel, hogy egyes német−osztrák szerzők a magyar alkotmányjogot támadó művei több hazafias érzelmű közjogi írót arra késztettek, hogy a nemzeti jogok és magyar alkotmányos intézmények minél ősibb voltát mutassák ki. Ugyanott, 9.

271 NAGY: i.m. III.

272 KOVÁCS István: Magyar államjog II. JATE Kiadó, Szeged, 1989. 194−195.; az újabb irodalomból lásd JAKAB, András: Ungarn. In Bogdandy, Armin von−Cruz Villalón, Pedro−Huber, Peter M. (Hrsg.): Handbuch Ius Publicum Europaeum. Band II. Offene Staatlichkeit, Wissenschaft vom Verfassungsrecht. C. F. Müller Verlag, Heidelberg, 2008. 782.