A korai angol parlamentarizmus alapelvei és feltételei

„Általános szabály, hogy a kormányzati politika minden fontos részéért az egész Kabinet elkötelezi magát, és tagjai együtt állnak vagy buknak. A pénzügyminiszter eltávolítható a Külügyminisztérium egy rossz intézkedése miatt, és egy kitűnő belügyminiszter ihatja meg a levét egy hülye hadügyminiszter baklövésének. A Kabinet egységet alkot − egységes egészként jelenik meg az uralkodó, és a törvényhozás előtt.”

[Lord Morley of Blackburn]

Az angol kabinetrendszer sajátosságait már sokan és sokféleképpen írták le, ám ennek nem az az oka, hogy a parlament helyszíne után gyakran „westminsteri”-nek nevezett parlamentarizmus elvei oly homályosak, vagy nehezen megismerhetők lettek volna. Inkább ugyanazokat az alapelveket és konvenciókat jellemezték különbözőképpen. Másrészt a mai jellemzések sokszor nem tesznek különbséget a kabinetkormányzás más és más korszakaiban kifejlődött intézmények és szokások között, vagyis rendszerint olyan képet kapunk, mely annak modern formáját és működését mutatja be.

Számomra azonban ezúttal kifejezetten a korai angol kabinetrendszer elvei és feltételei fontosak, annak érdekében, hogy ehhez mint a parlamentarizmus archetípusához hasonlíthassuk majd a korabeli Európa más államainak kormányzati rendszereit. „Korai”

időszak alatt a kabinetkormányzás kialakulásától az 1832. évi választójogi reformig terjedő periódust értem, miután, mint látni fogjuk, ezt követően új, érett szakaszába lépett az angol parlamentarizmus, ami bizonyos intézményi változásokban is testet öltött.

Az biztos, hogy a kormány parlamenttel szembeni politikai felelősségének elve nélkülözhetetlen része volt az eredeti angol parlamentarizmusnak, hiszen éppen attól kezdve tekintették parlamentárisnak az angol kormányformát, amikor ez az elv bevett része lett az alkotmánynak, illetve a politikai rendszernek. Igaz viszont, hogy a politikai felelősség a westminsteri kabinetrendszernek csak egyik, bár talán a legfontosabb jellemzője volt és maradt. Az angol közjogi felfogásban a kabinetrendszer, illetve a parlamentarizmus valójában

bizonyos alapelvek és konvenciók összességét jelenti, amelyek között ugyan kitüntetett jelentősége van a kormány politikai felelősségének, ám emellett több más princípiumot is hasonlóan fontosnak tartottak. Ugyanakkor, mint látni fogjuk, a későbbi kontinentális rendszerek együttesen tulajdonképpen az angol minta valamennyi más elemét saját(os) intézményekkel illetve karakterjegyekkel helyettesítették, ám a végrehajtó hatalom politikai felelősségének elve − igaz, annak is többféle formájában − mindegyik európai parlamentáris rendszerben megtalálható volt, sőt az vált a parlamentarizmus legfőbb ismérvévé.

A kabinet politikai felelősségének elve az angol alkotmányos gyakorlatban „[k]özönséges értelemben a minisztereknek a parlamenttel szemben való felelősségét jelenti, vagyis a minisztereknek azt a kötelességét, hogy visszalépnek, ha a képviselőház bizalmát elvesztették.”²⁴

A miniszteri felelősség elvét ugyan nem foglalták törvénybe, ám alkotmányos konvencióként az 1780-as évektől bevett és állandó jellemzője volt az angol alkotmányos rendszernek.

Bár az angol alkotmányos gyakorlat elismerte az egyéni miniszteri felelősséget is, a végrehajtó hatalom parlamenti felelőssége alapvetően kollektív jellegű volt, ami azt jelentette, hogy az egész kabinetnek távoznia kellett, ha elveszítette a parlament többségének bizalmát.

A kabinet tagjai együttesen és egyenként is felelősek voltak egymás tetteiért. Mivel minden kabinet kormányon maradása a képviselőház tetszésétől függött, kormányváltozás esetén minden miniszternek le kellett mondania.²⁵ A kollegialitás eredetileg a király tanácsadóinak az uralkodóval szembeni kollektív felelősségét jelentette, s csak később, a kabinet parlamenti felelőssége elvének elismerését követően terjedt ki a végrehajtó és a törvényhozó hatalom viszonyára is.²⁶ A kabinet kollektív felelősségének, vagyis a kollegialitás elve politikai értelemben a miniszterek közötti politikai szolidaritáson alapult, ami a közös célok elérésének politikai feltétele volt.

A kabinet felelősségének másik alakzata, a jogi felelősség közjogi értelemben „az uralkodó nem vétkezhet” (the king can do no wrong) elvhez kötődő alkotmánygarancia volt. A király középkori eredetű sérthetetlenségének elve ugyanis csak úgy volt továbbra is fenntartható, ha

24 DICEY: i.m. 296. Ehhez hasonlóan: GREY: i.m. 21.; TODD: i.m. II. kötet. 361. „A brit[t] alkotmány legfőbb vezérelvét a mai értelmezés szerint tehát a fejedelem személyes sérthetetlensége, a miniszterek felelőssége, és a parliament vizsgálati joga képezi.” TODD: i.m. I. kötet. 9.

25 TODD: i.m. II. kötet. 361. és 371.; MARRIOTT: i.m. 81.

26 JENNINGS: i.m. 100.

az általa gyakorolt végrehajtó hatalom által elkövetett jogsértésekért való felelősséget más viseli. Ez viszont megkívánta, hogy az uralkodó aktusainak meghozatalában, illetve azok végrehajtásában a király tanácsadói ténylegesen vegyenek részt, hiszen nyilvánvalóan csak ebben az esetben viselhettek miattuk felelősséget. A politikai felelősség ugyanezen a megfontoláson alapult, csak immár nem az esetleges alkotmány- vagy törvénysértések, hanem a végrehajtó hatalom által folytatott politika tekintetében. A miniszterek előbb csupán kötelező közreműködésének, majd meghatározó befolyásának érvényesítésében viszont már kellő biztosítékot láttak arra, hogy a király felelőtlensége nem vezet ténylegesen is a végrehajtó hatalom „felelőtlen” gyakorlásához.

A parlamentáris kormányzás kifejlődésének e korai szakaszában még nem szilárdult meg teljesen a miniszterelnök kiemelkedő alkotmányos pozíciójának elve és gyakorlata, mindenesetre már volt rá precedens, ami a következő évtizedekben erősödött alkotmányos konvencióvá.²⁷ A miniszterelnök (prime minister) a király legfőbb bizalmasa, aki egyfajta közvetítő a fejedelem és a parlament között, s akinek mindkét fél által elfogadott politikát kell folytatnia ahhoz, hogy e két irányú bizalomnak megfelelhessen.²⁸

A kabinet szerepének megerősödésével párhuzamosan a korai parlamentáris kormányzás sajátossága volt az uralkodó tényleges hatalmának csökkenése, különösen a Hannover-ház trónra lépését követően.²⁹ Az angol felfogás szerint a parlamentáris kormányzásban a korona formálisan mindvégig megőrzött jogköreit a minisztereken keresztül gyakorolja épp annak érdekében, hogy a gyakorlásuk felelős módon történjen.³⁰ Mint láttuk azonban, ez ebben a korszakban még inkább csak kialakulóban volt, s elég volt egy olyasféle határozott uralkodó, mint III. György, s az uralkodó máris − akár tartósan is − visszaszerezhette a kezdeményezést a politikaalakításban. Igaz azonban az is, hogy talán épp III. György volt az utolsó ilyen uralkodó. A fokozatosan megerősödő szokás szerint tehát a korona elfogadja minisztereinek tanácsát, mégis van bizonyos befolyása a kormányzás fölött, kivételes esetekben pedig

27 A miniszterelnök tisztsége − akárcsak a kabinettanácsé − egészen 1905-ig nem jelent meg a brit írott jogban.

Rendszerint azonban más, fontos tisztséget is viselt egyben, 1806 óta például mindig ő volt a Kincstár Első Lordja (First Lord of the Treasury). Régtől fogva elvárás volt továbbá, hogy tagja legyen a parlamentnek; az első miniszterek a XIX. század elejéig jellemzően a Lordok Házából, később a House of Commons képviselői közül kerültek ki. Lásd ehhez: MARRIOTT: i.m. 83.; TODD: i.m. II. kötet. 411.

28 TODD: i.m. II. kötet. 361.

29 HALLAM, Henry: Constitutional History of England. Henry VII to George II. Vol. 3. J. M. Dent & Sons Ltd., London and E. P. Dutton & Co. New York, 1912. 254−256.; MARRIOTT: i.m. 78.

30 GREY: i.m. 4. Walter Bagehot híres ábrázolása szerint az uralkodó a kormányzás egyfajta „tiszteletbeli” feje, aki megtestesíti annak méltóságát, míg a végrehajtó hatalom feje ténylegesen a miniszterelnök. BAGEHOT, Walter: The English Constitution. Collins/Fontana, London and Glasgow, 1971. [Első kiadás: 1867.] 66.

elutasíthatja javaslataikat, ha azt a nemzet java megkívánja. Ha a kabinet (vagy egy miniszter) javaslatát elutasítja az uralkodó, ez legitim oka az egész kormány (a miniszter) lemondásának;

de ha a közvélemény (vagy annak alapján a parlamenti többség) a kabinet politikáját támogatja, akkor végső soron annak kell érvényesülnie.³¹

Az évszázados fejlődés egyik további eredményeként a brit kabinetrendszer fontos alkotmányos konvenciójává vált az a követelmény, mely szerint a kabinetnek csak olyan tagjai lehettek, akik tagjai voltak valamelyik parlamenti kamarának.³² Ez politikai értelemben elkerülhetetlen volt azt követően, hogy − az 1688. évi Dicsőséges Forradalommal − véglegesen eldőlni látszott a szupremácia kérdése az uralkodói hatalommal szemben a parlament javára. Közjogi értelemben ezt úgy fejezték ki, hogy a kabinet lényegében a parlament egyik − legfőbb − bizottsága.³³

Már kialakulásától kezdve a westminsteri típusú kabinetrendszer jellemzője volt a kétpárti váltógazdálkodás, vagyis a politikai rendszer azon sajátossága, hogy két párt versengett egymással a parlamenti többségért, s ezen keresztül a kormányzati hatalomért. Ennek következménye volt az a gyakorlat, hogy a kabinetben csak azonos párthoz tartozók vesznek részt. A parlamentáris kormányzás angol archetípusa szerint alapvetően pártok általi kormányzás volt.³⁴ E kormányzati rendszer logikája az volt, hogy a választásokon győztes párt alakíthat kormányt, vagyis a következő választásokig parlamenti többségére támaszkodva birtokolja a végrehajtó hatalmat. Mivel a kormányzás e modellben csak úgy lehetséges, ha a kormány politikai értelemben irányítja a parlamenti többséget, az angol szerzők e jelenséget a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szoros szövetségeként, majdnem teljes összeolvadásaként, „fúziójaként” írták le.³⁵

31 GREY: i.m. 5.

32 MARRIOTT: i.m. 80. Todd szerint például, ha ténylegesen érvényesült volna az Act of Settlement azon előírása, mely megtiltotta, hogy állami tisztviselők a parlament tagjai legyenek, nem fejlődhetett volna ki a parlamentáris kormányzás, amelynek fontos része volt, hogy a minisztereknek már III. Vilmos óta megjelenési joguk volt a parlament ülésein. TODD: i.m. II. kötet. 339. és 359.

33 BAGEHOT: i.m. 66., 69. Ezzel szemben Marriott szerint a kabinet nem tekinthető sem a parlament, sem a Titkos Tanács valamely bizottságának, s az alkotmányos konvenció csupán abban áll, hogy a kabinettanácsnak csak olyanok lehetnek a tagjai, akik egyben tagjai valamelyik kamarának és egyben titkos tanácsosok is.

MARRIOTT: i.m. 70.

34 GREY: i.m. 40.

35 Ennek első, autentikusnak tekintett leírását általában Walter Bagehotnak tulajdonítják. Lásd BAGEHOT: i.m.

65.; hasonlóan vélekedett Grey is, aki szerint a két hatalmi ág a gyakorlatban tulajdonképpen egyesül, jóllehet mindkettőnek vannak bizonyos korlátai − a végrehajtó hatalmat például kötik a törvények és a parlament kontrollja. GREY: i.m. 4. Ugyanakkor Grey pontosan fogalmazott, amikor arra utalt, hogy (ugyan) az angol

Mindezzel párhuzamosan alakult ki az a konvenció, mely szerint, ha a kabinet elvesztette parlamenti többségét, a miniszterelnök javaslatára a király feloszlathatta a parlamentet. Ennek közjogi magyarázata az volt, hogy ilyen esetben a kabinetnek lehetősége van bebizonyítani, hogy a közvélemény támogatja, vagy másként, hogy a parlament megváltozott többségi viszonyai nem tükrözik a választók valós akaratát, amiről csak egy új választás alkalmával lehetett meggyőződni.

Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a politikai és alkotmányos gyakorlat ezen megoldásai a következő évtizedekben rögzültek bevett szokásokká, azaz alkotmányos konvenciókká, s teljességükben alighanem csak a XIX. század végére váltak valóságos alkotmányos elvekké.³⁶ A parlamentáris kormányzás Angliában alakult ki, és hosszú évtizedekig egyedül Nagy-Britanniát kormányozták ilyen módon. Felmerülhet ezért az a kérdés, hogy miért épp Angliában, azaz Európa egyik legelszigeteltebb részén jött létre egy olyan kormányforma, mely később (tulajdonképpen többször is) a kontinens domináns, legelterjedtebb kormányzati rendszerévé vált. De a brit kabinetrendszer kialakulásának körülményei nem csak az elsőség okainak megfejtése miatt érdekes. Amikor ugyanis a kormányzás e formájának alkalmazása vagy követelése más országokban is felvetődött, gyakran hivatkoztak a különleges, egyedi brit sajátosságokra, ha azt akarták megindokolni, hogy miért tértek el a parlamentarizmus angol ideáltípusának néhány alapelvétől vagy szokásától, vagy éppen miért nem követték ezt a kormányformát.

A kabinetrendszer kialakulása, illetve a korai angol parlamentarizmus jellemzői valóban nem választhatók el e kormányforma genezisének sajátos körülményeitől. Angliában a

alkotmány azon leírása, mely szerint a végrehajtó hatalom kizárólag a királyhoz tartozik, míg a törvényhozó hatalmat a parlament két háza és az uralkodó közösen gyakorolja, már nem állja meg a helyét, legfeljebb csak akkor, ha ezt jogi vagy technikai értelemben értik. Ugyanott 4. Közjogi értelemben ugyanis nyilvánvalóan nem olvadt össze a két hatalmi ág Angliában sem, hiszen a kabinet nem szerzett jogot törvényalkotásra, vagy saját magának a beszámoltatására.

Dicey is arról beszél, hogy bár Angliával kapcsolatban is szoktak beszélni a három hatalmi ág szétválasztásáról, ez Angliában mást jelent, mint például az Egyesült Államokban. Ennek oka azonban Dicey-nél nem a törvényhozás és a végrehajtás összeolvadása, hanem a parlamenti szuverenitás elve, amely mellett nem ismerhető el a parlamenttől független, mellérendelt más hatalmi ág. Lásd DICEY: i.m. 146. Bagehot később oly népszerűvé vált „fúziós” teóriájának kritikáját lásd: VILE,M. J. C.: Constitutionalism and the Separation of Powers. Liberty Fund, Indianapolis, 1998. 248. Vile szerint Bagehot annak a tételnek a bizonyítása érdekében, hogy a választójog kiterjesztése óta megszűnt az angol alkotmány kiegyensúlyozott jellege, és a parlamenti többség hatalmát immár semmi sem korlátozhatja, a hatalmi ágak szélsőséges amerikai értelmezésével egy másik szélsőséges álláspontot, a törvényhozás a végrehajtás teljes fúziójának doktrínáját állította szembe, jóllehet az angol alkotmányfejlődés mind funkcionálisan, mind személyi értelemben részben mindig megtartotta a hatalmi ágak relatív elkülönítését.

36 VILE: i.m. 254.

parlamentáris kormányzás egy alkotmányos monarchiából alakult ki hosszú idő alatt; ez az átalakulás alighanem sokkal kevésbé tűnt az angolok szemében váratlannak vagy radikálisnak, mint a XVII. század bármely kormányforma változása a Stuartok trónra lépésétől az 1688-as Dicsőséges Forradalomig. Ahogy a történeti fejlődés megkésettségének elemzésekor is oly gyakran juthatunk arra a következtetésre, hogy a lemaradás egyre korábbi és korábbi fejlődési problémákra vezethető vissza, s a régmúltban gyökerezik, úgy bizonyos intézmények korai kialakulására is jellemző, hogy általában az elsőség vagy a fejlődés élvonalához tartozás sem egy-egy döntéshez vagy eseményhez köthető, hanem korábban kezdődött folyamatok és tendenciák eredménye. Ha valaki arra kíváncsi, hogy miért pont Angliában alakult ki a parlamentáris kormányzás, aligha tekinthet el attól, hogy valójában már az alkotmányos monarchia is ott jött létre először, vagy legalábbis az elsők között, korai formájában már a Stuart-restaurációtól (1660) kezdve, kifejlett formájában pedig a XVIII.

század legelejétől. Az alkotmányos monarchia organikus módon alakult ki a régi alkotmányos konvenciók továbbélésével, vagy konszenzusos megváltoztatásával. 1688-tól sohasem merült fel többé élesen a jogfolytonosság megszakadása, ami jelentős részben annak volt köszönhető, hogy Angliában − az 1715-ös és 1745-ös (az újabb Stuart-restaurációért indított) ún. jakabista felkelésektől eltekintve − béke volt. Az alkotmányos monarchia idején Anglia gyarmattartó világhatalommá vált, ami a XVIII. század végétől kibontakozó ipari forradalommal együtt egyben gazdasági nagyhatalommá is tette az országot.

Az angol alkotmányfejlődés alapvető iránya a Dicsőséges Forradalomtól valójában az volt, hogy a közhatalom tényleges gyakorlásának súlypontja a királyról a parlamentre helyeződött át. Közjogi értelemben ez azt jelentette, hogy az uralkodói prerogatívák a parlamenti privilégiumok javára elveszítették korábbi meghatározó szerepüket, „vagyis a királyi előjogok szerinti kormányzást a parlamenti kormányzás váltotta fel”,³⁷ anélkül, hogy a királyi hatalom alkotmányos keretei megváltoztak volna.³⁸

Az angol alkotmányos királyság olyan kedvező intézményi feltételeket teremtett a parlamentáris monarchia számára, amelyek Európában sehol máshol nem alakultak ki így együtt: fokozatosan „hozzászoktatta” az uralkodókat a napi kormányzástól, illetve a tényleges politikától való távolságtartásra, s emellett kifejlesztette azokat az intézményeket, amelyek átvették korábbi szerepét: már a XVIII. század végétől állandóan működő parlamentje volt,

37 TODD: i.m. I. kötet, 15.

38 CLOCKIE, Hugh McDowall: The Origin and Nature of Constitutional Government. G. G. Harrap and Co. Ltd., London, 1936. 71.

melynek támogatása, azaz a törvények elfogadása nélkül nem lehetett kormányozni, s amelyben megjelentek a pártok előképei. A két nagy politikai csoportosulás elkülönülése alapján jött létre a tartott kétpártrendszer, amelynek pártjai egymást váltották a kormányzati hatalomban. A gyakran sokpárti kontinentális rendszerekben sokszor épp ennek tulajdonították az angol parlamentarizmus sikerét és egyben egyediségét, ám valójában annak volt döntő szerepe, hogy a brit alsóház két nagy tömörülése között tartós konszenzus volt a legfontosabb társadalmi, politikai és közjogi kérdésekben. Így bármelyik párt volt is kormányon, ellenfele e keretek között lojális ellenzékként működött, aminek persze az volt a további feltétele, hogy reális esélye volt arra, hogy választások útján hatalomra jusson.

Érdemes azt is kiemelni, hogy az ország egyes belső problémái (mint a vallási megosztottság vagy az ír kérdés) és külső ügyei (a gyarmatbirodalom fenntartása, illetve növelése) is folyamatos parlamenti támogatáson alapuló stabil kormányzást igényeltek.

Végül azt sem szabad elfelejteni, hogy több olyan kérdés, amely számos európai országban még a XIX. és a XX. század fordulóján is az egész politikai rendszert, illetve a parlamentarizmust megrázó politikai válságokat okoztak, mint az állam és az egyház viszonya vagy a hadsereg feletti irányítási jogok, Angliában már korábban megoldást nyertek, s így nem okoztak feloldhatatlan ellentéteket a pártok vagy a társadalmi osztályok között.