Egyéb kísérletek: a spanyol „rotativizmus” és az osztrák közjog

Spanyolország XIX. századi alkotmánytörténete gazdag hagyományokat teremtett az abszolutisztikus és tekintélyelvű, illetve az alkotmányos, sőt parlamentáris kormányzás számára egyaránt. Az alkotmányos tradíciók mindenekelőtt az 1812. és 1876. évi alkotmányok nyomán alakultak ki, olyan sajátos intézményeket termelve ki, mint például a konzervatív és liberális pártok − és pártvezérek − egymást tervszerűen váltó „rotativizmusa”.

De jelentős tapasztalatai voltak az országnak − például a XIX. század elején uralkodó VII.

Ferdinánd idejéből − a despotikus hatalomgyakorlással kapcsolatban és − a karbonárik merényletei vagy a katonai puccsok nyomán − a politikai erőszak vonatkozásában is.

Spanyolország azon kevés ország közé tartozott, amely a században kísérletet tett a köztársasági államforma intézményesítésére, ami − a trónöröklés vitatott rendjével együtt − az államforma kérdését csaknem olyan fontossá tette a belpolitikában, mint Franciaországban.¹⁷⁰ Spanyolországban 1833 óta II. (Bourbon) Izabella uralkodását időnként III. György brit királyéhoz hasonlítják,¹⁷¹ mert az olyan korlátozott monarchia volt, amelyben az uralkodó képes volt tényleges befolyást gyakorolni a kormány összetétele és politikája fölött. Az 1868.

szeptemberi „dicsőséges forradalom” eredményeként megbukott a monarchia, s köztársaságot kiáltottak ki. A Bourbon-királyság restaurációjára 1874 decemberében került sor, 1876-ban

168 WEHLER: i.m. 54., VORLÄNDER: i.m. 70.

169 WEHLER: i.m. 55.

170 Ennek − éppúgy, mint Franciaországban − alapvetően a trónöröklés rendje körül kialakult konfliktus volt az oka. VII. Ferdinánd király ugyanis 1830-ban egyoldalúan kiterjesztette a spanyol pragmatica sanctio érvényét, s még meg sem született lányát (a későbbi II. Izabellát) jelölte meg a trón örököseként. Ezt azonban sokan törvénytelennek tartották, s a király öccsének, Don Carlosnak az utódait tekintették a törvényes örökösnek.

Ebből a táborból jött létre a „karlistáknak” nevezett katolikus konzervatív politikai irányzat.

171 CARR, Raymond: Modern Spain 1875−1980. Oxford University Press, Oxford, 1980. 2.

pedig liberális alkotmányt fogadtak el, mely tartalmazta a felelős kormányzás elvét. A parlamentáris kormányzás bevezetésére tett kísérletben vezető szerepet játszott Antonio Cánovas del Castillo, aki Spanyolországban szilárd parlamenti kormányzást akart bevezetni.

Legfőbb célja egy olyan monarchia létrehozása volt, amely nem avatkozik bele a parlamenti ügyekbe. Cánovas a brit mintát, a képviseleten alapuló politikai rendszert tartotta irányadónak. Ő alkotta meg azokat a politikai játékszabályokat, amelyek alapján létrejött az ún. szervezett politikai váltógazdaság. A rotációs rendszer 1876-tól működött: a választásokat csak azért tartották meg, hogy az egyik párt megszerezze a kormányzati többséget, és a kisebbségnek is megfelelő számú helye legyen a parlamentben. A rotációs rendszer a sorozatos csalások és visszaélések ellenére 1884-től egészen az első világháborúig működött.

Bár a spanyolországi politikai váltógazdaság (amit „békés korszaknak”, turno pacíficonak is neveznek), amelyben a konzervatív és a liberális párt váltotta egymást a kormányzati hatalomban látszólag mindenben megfelelt a parlamentáris kormányzás feltételeinek, az mégsem volt tiszta parlamentarizmus − még a XIX. századi viszonyokhoz képest sem. A két vezető párt ugyanis valójában az alkotmányos monarchiát elfogadó vezető politikai eliteket tömörítő mesterséges képződmény volt.¹⁷² Egymást váltó kormányzásuk elsődlegesen a konzervatív Cánovas és Práxedes Mateo Sagasta liberális pártvezér közötti megegyezésen alapult,¹⁷³ s kevésbé modern, sajátos programok alapján álló pártok versengésének volt az eredménye.

A Habsburg-birodalom Magyarországon kívüli részeinek abszolút kormányzását egészen 1848-ig lényegében érintetlenül hagyta az európai konstitucionalizmus, s csak 1848/49-ben, a forradalmak eredményeként történtek rövid életű, és mérsékelt sikerrel járó kísérletek az alkotmányos monarchia kialakítására. Egy 1848. március 17-én kiadott császári pátens például − a forradalmi események hevületében − még a felelős minisztériumról is rendelkezett, április 25-én pedig Ferdinánd császár belga mintára kiadta az ún. pillersdorfi alkotmányt, amely a birodalom történetében először kétkamarás törvényhozást kívánt felállítani. Az akkori belügyminiszterről (Franz von Pillersdorf) elnevezett alkotmánytervezet azonban nem lépett hatályba, ehelyett a császár május 16-án egy újabb kiáltvánnyal egykamarás alkotmányozó nemzetgyűlés felállításáról rendelkezett, ami júliusban meg is nyílt. Az osztrák alkotmányozó Reichstag későbbi színhelye után kremsieri alkotmánynak nevezett tervezet már valóban egy alkotmányos monarchiáról szólt, ám az 1848

172 CARR: i.m. 9.

173 SCHAPIRO: i.m. 377.

decemberében trónra lépő Ferenc József császár 1849 márciusában feloszlatta a gyűlést, és kiadta saját, ún. „márciusi” alkotmányát. Ez még mindig egy alkotmányos rendszer kereteit rögzítette, hiszen kimondta, hogy a koronatartományok (Kronländer) alkotják a szabad, független, oszthatatlan és felbonthatatlan alkotmányos osztrák örökös monarchiát, amelynek népei számára az oktrojált alkotmány biztosította a polgári jogokat, s a császár a törvényhozó hatalmat a kétkamarás parlamenttel együtt gyakorolja. Ennek alapján az egyes tartományok is alkotmányokat szövegeztek. Persze, nagy mértékben csökkenti a korai osztrák konstitucionalizmus jelentőségét, hogy sem a márciusi császári alkotmánylevél, sem a tartományi alkotmányok nem léptek hatályba − tulajdonképpen az uralkodói

„Märzverfassung”-ból csak a császár tanácsadó szerve, a Birodalmi Tanács (Reichsrat) jött létre, az 1851. évi ún. szilveszteri pátens pedig már formailag is az abszolút monarchiához való visszatérést jelentette.

Az újabb kísérletre 1860-ban került sor egy háborús vereség, és egy csőd közeli gazdasági helyzetben. Az ezek hatására kiadott 1860. évi októberi diplomával az uralkodó megosztotta törvényhozás jogát a Reichsrattal és a tartományi gyűlésekkel. Ennek végrehajtását szolgálta a császár 1861. februári pátense, amelyhez több császári rendelet kapcsolódott, s amelyek − egyebek mellett − rendelkeztek a birodalmi képviseletről (a Reichsrat összetételéről és jogköréről), a magyar korona országai korábbi alkotmányainak helyreállításáról, az örökös tartományok helyi alkotmányainak (Landesordnung) és választójogának reformjáról. Jóllehet az 1860−61-es rendezés a korabeli alkotmányos monarchiák több intézményét is bevezette a képviselők mentelmi jogától a miniszterek jogi felelősségéig, a népképviselet fejlődését abszolutista és centralizációs eszközökkel korlátozta a XX. század elejéig megtartott, nemesi privilégiumok konzerválását jelentő ún. kuriális választási rendszerrel, a parlamenti kamarák elnökeinek az uralkodó általi kinevezésével és más eszközökkel. Összességében „[a]z osztrák alkotmányosság a császár s a bürokrácia rendkívüli szerepével az abszolutizmus súlyos örökségét viselte magán.”¹⁷⁴

A dualizmus kori osztrák közjog alapjait azonban az 1867. évi ún. decemberi alkotmány (Dezemberverfassung) fektette le, amely öt alkotmánytörvényből (Staatsgrundgesetze) állt.

Ezek a Lajtán túli országok és tartományok birodalmi képviseletéről, az állampolgárok alapjogairól, a Birodalmi Bíróság létrehozásáról, a kormányzati és végrehajtó hatalom gyakorlásáról, valamint a Monarchia valamennyi államát érintő közös ügyek gyakorlásáról

174 SOMOGYI Éva: Választójog és parlamentarizmus Ausztriában (1861–1907). Akadémiai Kiadó, Budapest, 1968. 21.

(ún. delegációs törvény) szóltak. Nem mindegyik alaptörvény volt új: a birodalmi képviseletről szóló törvény például a februári pátens, a végrehajtó hatalomról szóló pedig a miniszterek felelősségéről szóló 1867. július 25-i törvény módosítása volt.

A júliusi törvény és a decemberi alkotmány miniszteri felelősségre vonatkozó konstrukciója nagyon hasonló volt a magyar 1848. évi III. tc-éhez, amennyiben szintén kiterjedt minden, a miniszter által saját jogkörében hozott aktusára, illetve az általa ellenjegyzett császári aktusokra, ám csak a jogi felelősségre vonás eljárásáról tartalmaztak szabályokat. Ez megfelelt a korabeli európai konstitucionalizmus szokásainak, azzal, hogy nincs egyértelmű adat arra vonatkozóan, hogy a császár, illetve a Reichsrat szándékai a politikai felelősség statuálására is kiterjedtek volna; a kormányzati rendszer parlamentáris jellegét ezért csak a valóságos kormányzás tapasztalatai alapján lehet megítélni.¹⁷⁵ Egy lényeges tekintetben azonban az osztrák közjog eltért az akkori magyar, és néhány más ország szabályozásától, amennyiben biztosította a szükségrendeleti kormányzás lehetőségét,¹⁷⁶ amelynek alkalmazása az 1890-es évektől egyes időszakokban szinte fő szabállyá vált, amikor a nemzetiségi küzdelmek kiéleződése miatt az osztrák parlament működésképtelennek bizonyult.¹⁷⁷ Ennek alkalmazása legalább ideiglenesen kizárta a parlamentáris kormányzás lehetőségét, ám az osztrák parlamentarizmus 1867 utáni létezése vagy működése ettől függetlenül is nagyon kétséges. Pedig már 1867-ben történtek kísérletek többségi, parlamenti kormány létrehozására, vagy legalábbis a kormány kiegészítésére olyan politikusokkal, akiknek több követőjük volt a parlamentben, de ők nem vállalták az ilyen felkéréseket.¹⁷⁸

A kiegyezés első időszakában Ausztriában a parlamenti többség általában felsorakozott az uralkodó által kinevezett miniszterelnökök mögött, ha másként nem, hát alkalmilag, egy-egy fontosabb törvény elfogadása érdekében. Ferenc József jobbára arisztokratákat és főtisztviselőket nevezett ki kormányfővé, akik tehát gyakran nem is voltak a Reichsrat tagjai,

175 Ezzel szemben Somogyi Éva szerint a törvény, miközben fenntartotta az uralkodó kinevezési és felmentési jogát, elrendelte a miniszterek parlamenti felelősségét is. SOMOGYI: i.m. 21.

176 Ezt a birodalmi képviseletről szóló törvény (StGG RGB1 1867/141.) híres 14.§-a tette lehetővé.

177 Így például Badeni gróf osztrák miniszterelnök 1897. áprilisi nyelvrendelete után, mely a cseh belkormányzati ügyekben egyenrangúnak ismerte el a cseh és a német nyelvet, kiváltva ezzel a csehül többnyire nem tudó csehországi németek tiltakozását. Utóda, Gautsch báró szükségrendeletekkel kormányzott. Lásd erről ZÖLLNER, Erich: Ausztria története. Osiris Kiadó, Budapest, 1998. 327−328.

178 KÓNYI Manó (szerk.): Deák Ferenc beszédei 1867−1868. Ötödik kötet. Franklin-Társulat, Budapest, 1898.

140.; és (monori) WERTHEIMER Ede: Gróf Andrássy Gyula élete és kora. Első kötet. A Magyar Tudományos Akadémia kiadása, Budapest, 1910. 372−373.

Kónyi olyan véleményeket is idéz egy 1867. júliusi osztrák alsóházi vitából, melyek szerint Ausztriában azért nem lehet parlamenti kormány iránti igényt támasztani, mert az 1861. februári alkotmány nem ismer külön minisztériumot a Lajtán túli országokra, ahogy parlamentáris kormányról sem szól. KÓNYI: i.m. 141.

és kezdetben nem is volt ott többségük. A parlament nem buktathatta meg a kormányt bizalmatlansági szavazással, a kormány parlamenti támogatásának tartós hiánya pedig, mint láttuk, nem béníthatta meg a végrehajtó hatalom működését. Az osztrák kormányfők általában azért mondtak le, mert valamely, a nevükhöz köthető reformot nem sikerült keresztülvinniük az egyébként többpárti Reichsraton, s ezzel elvesztették az uralkodó támogatását, mint például Karl Sigmund von Hohenwart gróf, aki néhány hónapos kormányzás után abba bukott bele, hogy kudarcot vallott a dualizmus trializmussá alakításának kísérlete (vagyis Csehország egyenjogúsítása Ausztriával és Magyarországgal a Monarchián belül), vagy Eduard Taaffee gróf, akinek az általános választójogot nem sikerült megszavaztatnia 1893-ban. Jellemző, hogy már Hohenwart is „pártok felett állónak” tekintette kormányát,¹⁷⁹ Taaffe pedig kijelentette, hogy „[n]em tartozom egyik párthoz sem, és nem vagyok pártminiszter. Engem az uralkodó nevezett ki, és ha használhatom ezt a kifejezést, császári miniszter vagyok. Az uralkodó akarata kell legyen, és lesz is a döntő számomra”.¹⁸⁰

Az osztrák parlamentben mindenesetre nemcsak nemzeti pártok voltak, hanem politikai ideológiák alapján szerveződött konzervatív és liberális pártok is, sőt az 1890-es évektől keresztényszocialista párt is alakult. A kilencvenes évektől azonban a nemzeti ellentétek felerősödtek a ciszlajtán országokban és tartományokban,¹⁸¹ ami a Reichsrat működésében − vagy inkább működésképtelenségében − is érezhető volt.

Az osztrák politikai rendszer parlamentarizálódása számára fontos hatása lehetett volna a kuriális választási rendszer megszüntetésének, illetve az általános választójog bevezetésének, ami fokozatosan történt: az 1873., az 1882. és az 1896. évi választási reformok egyre szélesebb rétegeket vontak be a válaztójogba, még ha annak kereteit továbbra is a négy-, majd

179 És erre minden alapja meg is volt. Hohenwart kinevezése, valamint a kormány névsora a közvéleményt is meglepte, mivel nem ismerték az új minisztereket. Wertheimer szerint „[a]z uralkodó az új kormányt kizárólag saját császári akarata eredményének tekintette, és azt akarta, hogy mások is ilyennek tekintsék.” WERTHEIMER: i.m. 677−678.

180 Idézi TAYLOR, A. J. P.: A Habsburg Monarchia 1809-1919. Az Osztrák Birodalom és az Osztrák-Magyar Monarchia története. Scolar Kiadó, Budapest, 1998. 184. Taaffe hitvallását Somogyi Éva is idézi (Somogyi:

i.m. 63.), akinek azonban némileg ellentmondásos az álláspontja, mert bár ő egyértelműen parlamentárisnak tartja az osztrák kormányzati rendszert 1867-től kezdve, könyvében több olyan megjegyzést is tesz, amelyek önmagukban is megkérdőjelezik e minősítést. Így például szokatlan kísérletnek tartja, hogy báró Paul Gautsch miniszterelnök 1906 elején hivatalnokkormányába pártpolitikusokat vett be, hogy így „félig-meddig parlamentáris, koalíciós kormányt hozzon létre”, és „Gautsch [sikertelen] kísérlete azt bizonyította, hogy Ausztria egyetlen adekvát kormányzási formája a pártoktól többé-kevésbé független hivatalnok-kormány”, ami viszont a parlamentarizmus semmilyen meghatározásával nem egyeztethető össze. Más helyen pedig arra utal, hogy „az osztrák politikai uralmi rendszer következtében a parlamenti választás eredményének a politika tényleges irányításában egyáltalán nincsen kizárólagos, gyakran döntő szerepe sem”. Lásd SOMOGYI: i.m. 148. és 176.

181 SOMOGYI: i.m. 55., 81.

ötosztályos kuriális rendszer adta. Az általános választójogot 1906. decemberében fogadták el, és a következő évi választást már e szerint tartották. Mégis, a választójog kiszélesedése önmagában nem vezetett el a parlamentarizmus kifejlődését akadályozó nemzetiségi ellentétek feloldásához, a végrehajtó hatalom függetlenedéséhez az uralkodótól, és tényleges parlamenti felelősségének kialakulásához. Az osztrák parlamenti életben ugyanakkor a parlamentarizmus több intézménye is jelen volt, mások azonban hiányoztak,¹⁸² s így Ausztria esetében alighanem egyfajta sajátos „pszeudo-parlamentarizmusról” beszélhetünk, amely a korszak végén súlyos válságba került, s amelynek a valóságban a nemzeti konfliktusok, valamint az ország nemzetközi nagyhatalmi helyzetének megroggyanása miatt nem volt reális esélye arra, hogy valóságos parlamentáris kormányzássá váljon.¹⁸³

182 Így például a szükségrendeleti kormányzás mellett az is figyelemre méltó, hogy a Reichsratnak gyengébb volt a költségvetési és adó-megállapítási joga, mint a magyar Országgyűlésnek, az uralkodó parlament-feloszlatási és elnapolási jogának pedig semmilyen korláta nem volt. SARLÓS Béla: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 74.

183 Klaus von Beyme szerint a parlamentáris kormányzás korai támogatói ellenére a parlamentarizmus a kettős monarchia felbomlásáig nem jött létre Ausztriában. BEYME 1970, 300.

Összegzés

A parlamentáris kormányzás fogalma és fő intézményei az 1850-es évektől a XX. század elejéig

„Ám vitatkozzanak a bolondok az államformák fölött…

amelyik a legjobban kormányoztatik, az a legjobb.”

[Pope]