A miniszteri ellenjegyzés

Az ellenjegyzés az 1848.: III. tc. azon alapvető rendelkezésének volt az intézményi biztosítéka, mely szerint az uralkodó (és a 48-as elképzelés szerint távollétében a nádor) „a végrehajtó hatalmat a törvények értelmében [a] független magyar minisztérium által gyakorolják”.⁴³⁸ Akár alkotmányos, akár parlamentáris monarchiát intézményesített az 1848.

áprilisi törvényhozás, az nem vitás, hogy ez a rendelkezés volt az, mely a király által gyakorolt végrehajtó hatalmat alkotmányos ellenőrzés alá kívánta helyezni, s megnyitotta az utat a király személyes hatalomgyakorlásának korlátozása, majd megszüntetése előtt. Hiszen ha az uralkodó bármely rendelete, parancsolata, határozata és kinevezése csak úgy érvényes, ha azt a Buda-Pesten székelő egyik miniszter is aláírja, azaz ellenjegyzi, ahogy a törvény megkövetelte, s a miniszterek erre nem kötelezhetők egy egyszerű királyi paranccsal (hiszen lemondásukkal mentesülhetnek a király kívánságának teljesítése alól), elvileg többé már nem lehet azt mondani, hogy a királyi akaratnak nincsen semmilyen alkotmányos korlátja.

Bár az ellenjegyzést sokan a parlamentáris kormányzás jellegzetességének tartják, önmagában az uralkodói aktusok ellenjegyzéshez kötése még nem tesz egy kormányzati rendszert parlamentárissá, sőt még alkotmányossá sem. Ezt az mutatja, hogy a történeti példák szerint

438 Az ellenjegyzés intézményét − a jogi és politikai felelősség mellett − a miniszteri felelősség önálló alakzatának tekinti: FALUHELYI: i.m. 227.

olyan országokban is bevetté vált a királyi aktusok ellenjegyzésének intézménye, amelyeket senkinek nem jutna eszébe parlamentárisként jellemezni, de az is, hogy annak egészen eltérő funkciója is lehetett, mint amit a parlamentarizmusban betöltött. Elvileg ezek is az okai lehettek annak, hogy az ellenjegyzés közjogi és politikai tartalmáról a dualizmus idején megoszlottak a nézetek. Én azonban azt gondolom, hogy az ellenjegyzés jogdogmatikai természetéről folyó viták indoka részben az volt, hogy Magyarországon az uralkodó meghatározó szerepe alkalmanként olyan módon, illetve olyan ügyekben is megnyilvánult, amelyek kiküszöbölésére az európai parlamentáris rendszerekben éppen az államfői aktusok miniszteri ellenjegyzése jelentette az egyik intézményi, illetve formáljogi garanciáját. Ezért hát a magyar közjogászoknak és a királypárti politikai íróknak 1867 után alapvetően azzal a nehézséggel kellett szembenézniük, hogy hogyan egyeztetik össze a király személyes hatalomgyakorlására, valamint az uralkodói aktusok ellenjegyzéshez mint érvényességi kellékhez kötésére vonatkozó alkotmányos tételeket.

A hagyományos álláspont szerint a miniszteri ellenjegyzés az uralkodó bármely aktusának érvényességi feltétele, mivel a király semmilyen kormányzati cselekményt nem végezhet a minisztérium, illetve a megfelelő miniszter hozzájárulása nélkül.⁴³⁹ A magyar közjogi felfogásban jelentős szerepet játszó történeti szemlélet ebben a tekintetben is megjelent, kimutatva, hogy az ellenjegyzés hagyományos intézménye volt a magyar alkotmányosságnak, azzal a funkcióval, hogy a fejedelmet hivatalos tanácsosainak tanácsaihoz kössék.⁴⁴⁰ Márpedig ezt úgy lehetett elérni, hogy az uralkodó intézkedését csak akkor tekintették érvényesnek, ha azt valamelyik miniszter ellenjegyezte.⁴⁴¹

Mások azonban − a királyi hatalom védelmében − megkérdőjelezték azt az állítást, hogy a miniszteri ellenjegyzés az uralkodói aktusok érvényességi kelléke lenne. Ha ugyanis ez így

439 HORVÁTH: i.m. 148.

440 Polner Ödön külön elméletet dolgozott ki ezzel kapcsolatban, melynek lényege az volt, hogy az ellenjegyzés a király rendelkezéseinek ősi lepecsételéséből (hitelesítéséből) fejlődhetett ki, s így az intézmény valójában az Árpád-házi királyokig vezethető vissza, mert már ekkortól a kancellárok gondoskodtak a királyi rendelkezések kiadásáról és lepecsételéséről, amihez a későbbiekben − például az 1608. évi k.e. törvénycikkek által is megerősítetten − a kancellár, illetve a király magyar tanácsosai személyes közreműködésének követelménye társult, ami érvényességi feltétele volt a király intézkedéseinek. Polner felfogása helyességét megerősítve láthatta abban is, hogy Angliában az eredetileg hasonló funkciókat szolgáló testületből (Privy Council) fejlődött ki a kabinettanács. Polner ennek ellenére azt állította, hogy 1848-ban az ellenjegyzést és az érte való felelősséget idegen intézményként, francia mintára hozták be a magyar közjogba, jóllehet az tulajdonképpen nem volt más, mint hogy arra a tevékenységre, amit korábban a kancellárok, majd a kancellária 1608 óta szükségszerűen végzett, miniszteri állásokat szerveztek, és ezek működéséhez parlamenti felelősséget fűztek. POLNER: A végrehajtó hatalom a magyar közjogban, 65. A kancellár pecsétőri szerepére utal Márffy-Mantuano Rezső is, igaz, ő az ellenjegyzést belga mintából eredezteti. Lásd MÁRFFY-MANTUANO: i.m. 72.

441 HAENDEL: i.m. 215.

lenne, s a király intézkedésének érvénye egy miniszter jóváhagyásától függne, az azt jelentené, hogy a királyénál felsőbb hatalmuk van.⁴⁴² Ezzel szemben „a királyi hatalom valóságát a mi parlamentáris kormányrendszerünk nem tagadja, nem semmisíti meg”, hiszen az 1867.: XII. tc. szerint is a király személyesen gyakorolja a végrehajtó hatalmat, s ebben senki sem helyettesítheti, illetve, a törvényhozó nem akarhatta a minisztert ültetni a királyi hatalomba.⁴⁴³

Ezek a magyarázatok azonban már teljesen a képzelet szüleményei. Az 1848. évi III. tc. 3. §-a ugyanis szövegszerűen is arra utalt, hogy az uralkodó intézkedései „csak úgy érvényesek”, ha azokat ellenjegyzi valamelyik buda-pesti (a főváros csak több mint húsz év múlva egyesült) miniszter. Az ellenjegyzés nem jelentette a királyi hatalom átvételét, hiszen magát az aktust csak az államfő adhatta ki. A miniszteri ellenjegyzés mint érvényességi feltétel elutasítása végül az ellenjegyzés joghatásának, illetve céljának összekeverésén alapult.⁴⁴⁴ Önmagából ugyanis az ellenjegyzés funkciójából nem következett jogi természete, illetve következménye.

Az ellenjegyzésnek többféle funkciót tulajdonítottak. E legáltalánosabb vélekedés szerint az ellenjegyzés annak tanúsítása, hogy a rendelkezés a királytól származik, emellett pedig az ellenjegyzett intézkedésésért való felelősség átvállalásának aktusa az aláíró miniszter által.⁴⁴⁵ Az ellenjegyzés azt is tanúsítja, hogy az uralkodó a miniszterek tanácsára cselekedett.⁴⁴⁶ Az ellenjegyzésért és a végrehajtásért való felelősség célja az, hogy megakadályozza, hogy a király törvénytelen vagy ártalmas rendelkezést hozzon.⁴⁴⁷

Az ellenjegyzés valóban szorosan kötődött a miniszteri felelősséghez, hiszen ez utóbbi már korábban, a király személyes kormányzása idején sem lett volna tartható, ha a minisztereknek mint a királyi tanácsadóknak nincs valódi beleszólásuk az uralkodói döntések meghozatalába, márpedig az ellenjegyzés ennek volt az igazolása.

442 BALOGH Arthur: A magyar államjog alaptanai, 280.

443 KMETY: i.m. 168.

444 Kmety idézett munkájában például úgy érvelt, hogy „[a]z ellenjegyzés jelentősége tehát nem az érvényreemelés, hanem kijelentése annak, hogy a miniszter helyesnek és jogszerűnek tartja a királyi intézkedést, azért kész felelősséget viselni. Ily értelemben az ellenjegyzés „járulékos” természetű”, mely egyúttal tanúsítja azt is, hogy az illető rendelkezés valóban a királytól származik”. KMETY: i.m. 168.

445 BALOGH: i.m. 280.; KMETY: i.m. 168.; HAENDEL: i.m. 216.; FALUHELYI: i.m. 228.

446 DEÁK: i.m. 148.

447 POLNER: A végrehajtó hatalom a magyar közjogban, 77.

Az 1848. évi III. tc. szerint, mint utaltam rá, a fő szabály az volt, hogy az uralkodó miden aktusa ellenjegyzésre szorul. Ehhez az általános alapelvhez képest lex specialisnak tekintették az 1867. évi XII. tc. 11.§-ét, mely a hadügyekre vonatkozó fejedelmi jogok gyakorlása „Ő Felsége által intézendőnek ismertetik el”. Ezért a hadsereg vezérletére, vezényletére és belszervezetére vonatkozó felségjogok gyakorlása nem igényelt miniszteri ellenjegyzést.⁴⁴⁸ Ez igaz volt a többi ún. közös ügyre is, amelyekben az államfői aktusokat a megfelelő közös miniszter ellenjegyezte.^449, A közös miniszterek kinevezésének ellenjegyzése valamelyik másik (vagy éppen az új) közös miniszter által történt. ⁴⁵⁰

Az ún. belkormányzati ügyekben, azaz minden Magyarország kormányzása körébe tartozó intézkedés tekintetében, mivel a király csak a független, felelős minisztérium útján gyakorolhatta végrehajtó hatalmát, szükség volt valamely magyar miniszter ellenjegyzésére.

Ez elvileg nemcsak az adott intézkedés szempontjából hatáskörrel rendelkező, hanem bármelyik miniszter lehetett, a gyakorlatban mégis a döntés előterjesztője volt egyben az ellenjegyző is. Az egyetlen feltétel az volt, hogy az ellenjegyző miniszter székhelye Buda-Pesten legyen, amely a magyar kormány tagjai közül csak a bécsi székhelyű, a király személye körüli minisztert, valamint a horvát-szlavón-dalmát ügyek miniszterét⁴⁵¹ zárta ki (igaz, más miniszter pedig e két miniszter helyett nem ellenjegyezhetett).⁴⁵² A magyar

448 Kivéve azokat a honvédelmi ügyeket, amelyek az Országgyűlés hatáskörében maradtak (lásd korábban).

KMETY: i.m.167. Kmety szerint ugyanakkor a miniszterek politikai és jogi felelőssége az e körben hozott uralkodói aktusokért ellenjegyzés nélkül is fennáll. Ez azonban aligha védhető álláspont, mivel az 1848.: III. tc.

18. §-a az aláírt uralkodói rendelkezések tekintetében állapította meg a miniszteri felelősséget.

449 Ez azonban csak a szokásjog alapján történt, minthogy a közös miniszterek ellenjegyzési jogára nem vonatkozott törvényi szabályozás. Sarlós Béla épp ezzel magyarázta, hogy a közös miniszterek kizárólag az uralkodótól függtek. SARLÓS: i.m. 35.

Egyes vélemények szerint azonban, mivel az 1848.: III. tc. ebben a tekintetben nem engedett kivételt, tulajdonképpen a közös miniszterek hatáskörébe tartozó ügyekben is valamelyik magyar miniszternek kellett volna ellenjegyeznie, ám ez az értelmezés nem vált általánossá. Lásd MÁRFFY-MANTUANO: i.m. 73.

450 Időnként azonban olyan álláspont is felvetődött, hogy a közös miniszterek kinevezését a magyar és az osztrák kormány valamely tagjának együttesen is ellenjegyeznie kellene, mert ez felelne meg annak, hogy a közös miniszterek valójában nem egy közös állam miniszterei, hanem két önálló állam közös ügyeinek intézői.

FERDINANDY Gejza: A felelősség a magyar alkotmányjogban. Közjogi tanulmány. Különlenyomat az

„Atheneaum” című folyóirat 1895. évi évfolyamából. Hornyánszky Viktor Könyvnyomdája, Budapest, 1895.

91.; MÁRFFY-MANTUANO: i.m. 78.

451 Annak ellenére, hogy e miniszter ugyancsak buda-pesti székhelyű volt. Csakhogy erről a miniszterről csak az 1868.: XXX. tc. rendelkezett, azaz az 1848-as generális szabály még nem vonatkozhatott rá. MÁRFFY -MANTUANO: i.m. 74.

452 Amint már utaltam rá, a király személye körüli miniszter hatásköre, s ezzel ellenjegyzési jogosultsága is időközben fokozatosan visszaszorult. Amíg például eredetileg a magyar hadsereg országhatáron kívüli alkalmazása és a katonai hivatalokra való kinevezések ellenjegyzése is a hatáskörébe tartozott, később az 1890.

V. tc. szerint a hadsereg határon túli alkalmazása csak az Országgyűlés jóváhagyásával, sürgős esetben az

kormány önállóságának egyik garanciája, s a kiegyezési törvényből közvetlenül következő szabály volt, hogy a közös miniszterek sem ellenjegyezhettek a magyar miniszterek helyett.

Az olyan ügyekben, amelyekben az uralkodó a minisztertanács döntése alapján adta ki aktusát, a miniszterelnök volt az ellenjegyző, jóllehet a miniszterek konkuráló ellenjegyzési jogköre formailag ilyen esetekben is fennállt.

A magyar Országgyűlésben az ellenzék gyakorta olyan uralkodói megnyilvánulások miatt is felvetette a kormány felelősségét, amelyek csak nehezen voltak valamely konkrét kormányzati felségjoghoz köthetők. Ez lehetett az alapja azoknak a nézeteknek, amelyek szerint a kormány felelőssége teljes körű abban az értelemben, hogy a magyar kormányzati ügyekben az államfő minden politikai jelentőségű cselekedetére kiterjed, még azokra is, amelyeknél az ellenjegyzés fizikailag kizárt (mint például pohárköszöntők, szónoklatok esetében).⁴⁵³

A miniszterelnök kinevezését illetően az 1848. évi III. tc. széles megfogalmazásának uralkodó értelmezése szerint azt akár a régi, akár az új kormányfő, sőt bármely Buda-Pesten székelő miniszter ellenjegyezhette. A kialakult gyakorlat mégis az volt, hogy az új kormányfő kinevezését általában a korábbi miniszterelnök ellenjegyezte,⁴⁵⁴ amit azért tartottak helyesnek, mert az új kormányfő értelemszerűen miniszterként még nem adhatott erre vonatkozó tanácsot az uralkodónak (kivéve persze, ha maga volt a korábbi miniszterelnök is, vagy csak tagja volt az előző kormánynak is, ami, mint láttuk, nem volt ritka a dualizmus idején). Ennek a megoldásnak viszont az volt a problémája, hogy a korábbi kormány elbocsátásáért és az új miniszterelnök kinevezéséért a lemondott miniszterek már nem voltak felelősségre vonhatók, jóllehet az ellenjegyzés egyik fő funkciója, amint az imént kifejtettem, épp a királyi aktusért felelősségre vonható miniszterek azonosíthatósága volt.⁴⁵⁵ A kialakult szokás szerint az új kormány minisztereinek kinevezését az új miniszterelnök (vagyis aki előterjesztést tett a kinevezésükre az uralkodónak) ellenjegyezte.

uralkodó intézkedésével, de a kormány felelőssége mellett történt, a katonai hivatalok ügyében pedig a szokásjog alapján a közös hadügyminiszter volt az aláíró.

453 MÁRFFY-MANTUANO: i.m. 78.

454 A dualizmus első miniszterelnökének − azaz saját − kinevezését azonban maga Andrássy Gyula gróf ellenjegyezte.

455 Ehhez hasonlóan: HAENDEL: i.m. 63−64. Haendel mégis elfogadhatónak tartja ezt a megoldást, mert ilyen esetekben szerinte rendszerint az új miniszterek tevékenységének a következménye a korábbi kormány elmozdítása, ha pedig nem erről van szó, akkor azzal, hogy elvállalták a kormányzást, tulajdonképpen helyeselték a régi elmozdítását. A szokásos angol példa is adott volt, hiszen Robert Peel is elvállalta 1834-ben a felelősséget a Melbourne-kormány menesztéséért, pedig abban semmilyen szerepe nem volt. Ugyanott, 65.

Ahogy az ellenjegyzés intézménye nélkülözhetetlen volt a miniszteri felelősség szempontjából, hiszen azonosíthatóvá tette, hogy ki a felelős az egyes uralkodói intézkedésekért, úgy nem kevésbé volt fontos a felelősségre vonás módja, amely a felelősség érvényesítését, következményeit jelentette.