A francia parlamentarizmus a Harmadik Köztársaságban

Amint láthattuk, Franciaországban már az 1814. évi Chartenak is volt olyan felfogása, mely szerint a francia alkotmányos rendszer parlamentáris kormányzáshoz vezethet, s bizonyos értelemben az 1830-as és az 1848-as alkotmányok is felfoghatók a parlamentarizmus bevezetésére irányuló kísérletekként.¹¹⁵ Ez azonban csak III. Napóleon autoritárius rendszerének belpolitikai válsága, valamint a Poroszországtól elszenvedett katonai vereség után − egy néhány éves átmeneti időszakot követően − jött létre. Franciaországban ugyanis a vereség hírére a parlament kikiáltotta a köztársaságot és ideiglenes kormány alakult, ám ekkor még sem az állam-, sem a kormányforma kérdése nem dőlt el véglegesen. Még akkor sem, amikor 1871-ben új választásokat tartottak, amelyek után a nemzetgyűlés Bordeauxban ült össze, s Alphonse Thierst választotta „a Francia Köztársaság végrehajtó hatalmának vezetőjévé”. Az 1871. évi párizsi kommün leverése után Thierst köztársasági elnökké választották. Ez az aktus nemcsak politikatörténeti szempontból különleges,¹¹⁶ hanem közjogi tekintetben is, mert az államfőt felelőssé tették a törvényhozásnak.¹¹⁷ A kialakuló belpolitikai

114 FERRERO, Guglielmo: Demokratie oder Terror. Die Diktatur in Italien. Julius Hoffmann, Stuttgart, 1924. 22., 49.

115 Az 1814. évi Charte 1830-as módosítását követően a francia közjogi rendszert többen már parlamentárisnak tekintik. Lásd például: REINHARD, Wolfgang: Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart. Verlag C. H. Beck, München, 2002. 429.

116 Thiers maga orléansista royalista volt, akit egy döntő többségében ugyancsak királypárti nemzetgyűlés választott meg. Thiers praktikus okból vállalta el a köztársasági elnöki tisztséget, a parlament pedig azért választotta meg, mert élesen megosztott volt a jövőbeli uralkodó személyét illetően. Egyik része ugyanis Bourbon-párti volt, X. Károly unokája, Chambord herceg királyságát támogatva, másik része viszont, az ún.

orléansisták Lajos Fülöp unokáját, Párizs hercegét látták volna szívesen a trónon. Később az a kompromisszumos megoldás jött létre, hogy a koronát Chambord hercegének ajánlják fel, ám mivel ő gyermektelen − s már elég öreg is − volt, utódja az orléansi herceg lehetett volna. Ennek megfelelően 1873 augusztusában Párizs grófja elismerte Chambord trónöröklési jogát, aki pedig őt jelölte meg a trón örököseként.

Chambord azonban azt követelte a nemzetgyűléstől, hogy a trikolórt, mint a „forradalom szimbólumát” törölje el, és a hagyományos Bourbon fleur-de-lyst állítsa a helyére. Ez tulajdonképpen meghiúsította a terv megvalósítását, s egyben meghosszabbította az államforma kérdésében kialakult politikai válságot.

117 MEZEY−SZENTE: i.m. 332. Az intézmény működött is, miután Thiers 1873-ban azért mondott le, mert a Nemzetgyűlés bizalmatlanságot szavazott vele szemben. Utódjául a szintén royalista Patrice de Mac Mahont

krízis fő oka − a háborús vereség mellett − tehát az államforma volt, s nem a kormányzati rendszer jellege.¹¹⁸ A nemzetgyűlés például még 1874-ben is sikertelen kísérletet tett a királyság visszaállítására, majd új alkotmány elfogadásának szükségességéről döntött, hiszen Franciaországnak gyakorlatilag 1870 óta nem volt működő alkotmánya.

A Harmadik Köztársaság alkotmánya nem egy egységes szerkezetbe foglalt szöveg volt, hanem három, 1875 februárja és júniusa között elfogadott alkotmánytörvényből állt össze.

Ezek a törvényhozó hatalomról és a köztársasági elnökről szóló, „a közhatalom szervezetéről”

című, a „Szenátus szervezetéről” kiadott, valamint a hatalmi ágak elválasztásának szabályait rendező „a közhatalom viszonyairól” szóló alkotmánytörvények voltak.

Ezek közül az első rendelkezett a köztársasági államformáról. Az alkotmánytörvény szerint a köztársasági elnököt a Nemzetgyűlés két kamarája együttes ülésen, abszolút többséggel választotta meg hét évre.¹¹⁹ A köztársasági elnök újraválasztható volt, s ezúttal már nem tartozott politikai felelősséggel a törvényhozásnak (csak hazaárulásért volt felelősségre vonható, azaz csak alkotmányjogi felelőssége volt). A törvényhozó hatalom vonatkozásában törvénykezdeményezési joga volt, legfeljebb egy hónapra elnapolhatta a parlament ülését, s a Szenátus jóváhagyásával feloszlathatta az alsóházat. Jogköreit azonban csak az illetékes miniszter ellenjegyzésével gyakorolhatta − az ellenjegyzés aktusán keresztül a kormány vette át a politikai felelősséget az adott elnöki döntésért. Ez már jelezte a kormányforma parlamentáris jellegét, amin az sem változtatott, hogy a Minisztertanács ülésén az államfő elnökölt.

A köztársasági államformának témánk szempontjából nem csak azért van nagy jelentősége, mert Franciaországban hosszú éveken keresztül ez a kérdés állt a belpolitikai küzdelmek középpontjában, hanem azért is, mert befolyásolta a kormányzati rendszer végleges elrendezését is. Nem csupán a köztársasági elnök jogállásán keresztül, hanem azért is, mert a Második Köztársaság bukása (vagyis a köztársasági elnök Louis Bonaparte, a későbbi III.

Napóleon államcsínye) korábban csak megerősítette azt a nézetet, hogy parlamentáris kormányzás csak monarchiában lehetséges.

választották, immár hét évre, annak reményében, hogy ez idő alatt Chambord herceg elhalálozik, és megoldható lesz a királykérdés.

118 Maurice Duverger szerint amíg a mérsékelt republikánusok valójában a köztársaság miatt fogadták el a parlamentarizmust, addig a mérsékelt monarchisták a parlamentarizmus miatt békéltek meg a köztársasággal.

DUVERGER: i.m. 431.

119 Ez volt az a híres szavazás, amelyen a köztársasági államformát végül a törvényhozás egyetlen fős szavazattöbbséggel, 353:352 arányban fogadta el. Később, 1884-ben egy törvény kimondta az államforma megváltoztathatatlanságát.

A végrehajtó hatalom központi szerve 1875 után a kormány volt, mely − első ízben a gyakorlatban is − felelős volt a Nemzetgyűlés mindkét kamarájának. A Harmadik Köztársaság alkotmánytörvényei biztosították a kabinetkormányzás szükséges feltételeit; a végrehajtó hatalom aktusai miniszteri ellenjegyzésre szorultak, s a miniszterek felelősek lettek a parlamentnek,¹²⁰ amelynek kamaráiban felszólalási jogot kaptak.

A törvényhozó hatalom gyakorlója a Nemzetgyűlés volt, amely két, hasonló jogkörű kamarából, az általános, egyenlő, közvetlen és titkos választójog alapján választott Képviselőházból és a 300 tagú Szenátusból állt.

Az alkotmányos szabályozás ellenére a francia parlamentáris kormányzás egyes normái nem azonnal, hanem számos konfliktus nyomán alakultak ki.

A francia közjogi irodalomban például vita bontakozott ki azzal kapcsolatban, hogy a kormány politikai felelőssége mindkét kamara vonatkozásában fennáll-e, vagy csak a Nemzetgyűléssel szemben. Az egyik érvelés szerint a miniszterek csak az alsóházzal szemben felelősek, ami ellensúlyozza azt, hogy amíg a Szenátus nem oszlatható fel, addig az alsóházat

− ráadásul a Szenátus jóváhagyásával − a köztársasági elnök feloszlathatja, ami ahhoz vezethetne, hogy a második kamara a népképviseleti alapú alsóház felett állna.¹²¹ Ezzel szemben mások azt hangsúlyozták, hogy az alkotmány nem tett ilyen különbséget a két kamara között, hanem a két ház teljes egyenjogúságát mondta ki; így például az alsóházzal egyenlő törvényalkotási jogköre volt, s tagjai éppúgy kérdéseket és interpellációkat intézhettek a miniszterekhez, mint az alsóházban.¹²² A valóságban a miniszterek gyakran lemondtak amiatt, mert a Szenátusban leszavazták őket.¹²³

120 A francia Harmadik Köztársaság gyakorlatában az egyes miniszterek is kérhettek bizalmi szavazást − 1946 után, a Negyedik Köztársaság alatt ez a jog már csak a kormányt mint testületet illette. FINER, Herman:

Governments of Greater European Powers. A Comparative Study of the Governments and Political Culture of Great Britain, France, Germany, and the Soviet Union. Methuen & Co. Ltd., London, 1956. 417.

121 Az érvelés hierarchiára vonatkozó része vitatható, mivel a Szenátus tagjainak egy részét (75 szenátort) a Nemzetgyűlés választotta élethossziglan (nagyobb részét pedig a helyi kormányzatok képviselőiből álló megyei választási kollégiumok választották meg 9 évre).

122 GARNER, James W.: Cabinet Government in France. The American Political Science Review, Vol. VIII. No.

3. August 1914. 356. Gyakorlatilag csak annyi különbség volt köztük, hogy a pénzügyi javaslatokat − a parlamentarizmus szabályainak megfelelően − az alsóházban kellett benyújtani.

123 1896-ban például a Bourgeois-kormány amiatt kényszerült lemondani, mert a Szenátus nem támogatta egy madagaszkári expedíció finanszírozását, és 1913-ban is megbukott a kormány, amikor a felsőház elutasította az alsóház által már megszavazott választási törvényt. Megjegyzem, az alsóház is többször megbuktatott olyan kormányt, amely élvezte a Szenátus bizalmát; így például 1882-ben a Gambetta-, 1884-ben pedig a Ferry-kormányt. Lásd GARNER: i.m. 357.

A Harmadik Köztársaság közjogában azonban a legnagyobb vita a köztársasági elnök parlament-feloszlatási jogával kapcsolatban alakult ki. Mint láttuk, e jogosítvány Franciaországban is adott volt, és azt a parlamentarizmusban természetes, legitim és szinte szükségszerű intézménynek tartották.¹²⁴ A parlament-feloszlatási jog azonban, mint utaltam rá, eltért az angol vagy akár a belga konstrukciótól, mert a Szenátus jóváhagyása kellett hozzá, amely maga nem volt feloszlatható. Így a köztársasági elnök a Szenátusra támaszkodva

„kisajátíthatta” a parlament feloszlatásának jogát, jóllehet azt más parlamentáris rendszerekben általában a kormány kezdeményezésére, gyakran tényleges elhatározása alapján alkalmazták.

A konfliktus hátterében az állt, hogy a royalista Patrice de Mac Mahon köztársasági elnök szerint a kormány neki (is) politikai felelősséggel tartozik, nemcsak a parlamentnek. Ennek szellemében felmentette az egyébként parlamenti többséggel rendelkező, republikánus szellemiségű kormányt, és olyan royalista kormányt nevezett ki helyette, amelynek nem volt parlamenti többsége.¹²⁵ A parlament-feloszlatási jog 1877. május 16-i alkalmazása olyan politikai válságot okozott, amelynek eredményeként az államfő e jogköre teljesen diszkreditálódott, s ettől kezdve az erre vonatkozó jogkör az alkotmány holt betűjének számított (legközelebb csak 1955-ben oszlatta fel a köztársasági elnök a parlamentet), mert a francia republikánusok ettől fogva olyan monarchikus intézménynek tekintették, amely a nép jogai és szabadságai ellen irányul.¹²⁶

Az 1875 után kialakult francia parlamentarizmus egy másik sajátosságának a gyenge és fejletlen, diffúz pártrendszert tartották, amely nem volt képes tartós parlamenti többséget biztosítani a kormányok számára. Ennek következtében az egész Harmadik Köztársaságot instabil kormányok fémjelezték, illetve a törvényhozás túlsúlya jellemezte. A korabeli angol és amerikai politikai írók gyakran „parlamenti anarchiát” emlegetve bírálták a francia parlamentarizmust, amit gyakran kritizáltak a francia szerzők is azzal, hogy a francia

124 ESMEIN, Adhémar: Éléments de droit constitutionnel français et comparé. Sirey, Paris, 1906. 138., ehhez hasonlóan: DUGUIT, Léon: Le Fonctionnement du Régime Parlementaire en France. Revue Politique et Parlementaire, Vol. XXV., 367. Idézi GARNER: i.m. 357.

125 MacMahon 1877 májusában mentette fel az 1875. évi alkotmánytörvények elfogadása utáni első választások eredményeként Jules Simon vezetésével alakult köztársaságpárti kormányt, és nevezte ki a helyére a kisebbségi (ám royalista) Broglie-kormányt. Miután a republikánusok ezt az egyszemélyi kormányzás bevezetésére irányuló elnöki államcsínynek tekintették, az államfő a Szenátus jóváhagyásával feloszlatta az alsóházat és új választásokat írt ki. Ezen azonban ismét republikánus győzelem született, majd miután 1878-ban a Szenátusban is a köztársaságpártiaké lett a többség, MacMahon 1879-ben lemondott. Utóda az a Jules Grévy lett, aki republikánus érzelmű volt, és kinyilvánította, hogy tiszteletben fogja tartani az alsóház akaratát.

126 GARNER: i.m. 358.; MEZEY−SZENTE: i.m. 334.

kabinetrendszer csupán annak a brit parlamentáris kormányzásnak a gyenge utánzása, amelyről mintázták.¹²⁷ Franciaországban tulajdonképpen fordított volt a helyzet a brit kabinetrendszer politikai gyakorlatához képest, mert a két kamara olyan túlhatalommal rendelkezett a végrehajtó hatalommal szemben, mely sokak szerint deformálta és korrumpálta a parlamentáris rendszert; legalábbis annak eredeti, brit modelljéhez viszonyítva, hiszen nem a kormány irányította politikai értelemben a parlamentet, hanem a törvényhozás utasította és ellenőrizte a kormányt.¹²⁸ Ennek alapvető oka a pártrendszer már említett fejletlensége volt.¹²⁹ Ezen ugyan több miniszterelnök (például Pierre Waldeck-Rousseu (1899−1902, Émile Combes (1902−1905) és Aristide Briand (hatszoros miniszterelnök, korszakunkban 1909−1911 között és 1913-ban) is megpróbált változtatni erős kormánypárt létrehozásával, ám egyik kísérlet sem volt sikeres.

A modern, politikai ideológiák szerinti pártok kialakulását elvileg a választási rendszer is ösztönözhette volna, bár annak változásai mögött inkább az állt, hogy a széttöredezett pártrendszer miatti koalícióalkotási nehézségeket gyakran akarták a különböző politikai erők számukra előnyösebbnek vélt szisztémával megoldani. Mindenesetre az 1871-es listás, arányos választási rendszert (scrutin de liste) 1875-ben kétfordulós egyéni többségi rendszerre (scrutin d’arrondissement) cserélték, majd 1884 és 1889 között ismét a listás megoldás, azután (egészen 1919-ig) megint az egyéni jelöltes megoldás következett.

Ilyen körülmények között mindenesetre „Franciaországban a parlamentáris kormányzás története jelentős részben „miniszteri válságok” sorozata [volt], gyorsan megszűnő többségekkel és nem szűnő konfliktusokkal a kamarák és a kormány között”,¹³⁰ amelyben a miniszterelnök − szemben a kormányforma brit mintájával − inkább csak primus inter pares volt, akinek csekély hatalma volt miniszterei fölött. Jellemző, hogy a kormányok átlagos hivatali ideje a Harmadik Köztársaságban kevesebb mint nyolc hónap volt, s a legtöbb csak

127 GARNER: i.m. 353.

128 GARNER: i.m. 358−359.

129 Általános vélemény szerint Franciaországban azért nem sikerült hatékony pártrendszert kialakítani, mert a nemzeti kérdések gyakran helyi ügyeknek voltak alárendelve: „A miniszterek a képviselőktől függnek, a képviselők a helyi választóktól, és a választók jobban törődnek a helyi ügyekkel, mint az általános érdekekkel, így az történik, hogy a törvényhozási választások helyi kérdésekre korlátozódó programok alapján zajlanak, mert a képviselők kitűnő helyzetben vannak ahhoz, hogy ezekre megoldást találjanak… Ennek az a következménye, hogy nem lehet nemzeti pártokat alakítani olyan választókból és képviselőkből, akik csak helyi érdekekben gondolkodnak.” MOREAU, Félix: Pour le Régime Parlementaire. Ancienne Librairie Thorin et Fils, Paris, 1903.

318−319. Idézi: GARNER: i.m. 364.

130 GARNER: i.m. 368.

néhány hónapig működött.¹³¹ Ez elsősorban annak volt a következménye, hogy a parlament fegyelmezett és összetartó (kormány)pártok hiányában viszonylag gyakran szavazta le a kormányt, amely ennek nyomán többnyire lemondásra vagy legalábbis átalakulásra kényszerült. Franciaországban tehát a kormányok általában nem választási vereség miatt mondtak le, mint Angliában, hanem mert az egyik vagy a másik kamara leszavazta őket, anélkül, hogy lehetőségük lett volna új választásokkal a néphez fordulni. Ez nem is lett volna indokolt, hiszen a kormányokat és a minisztereket gyakran jelentéktelen ügyek miatt buktatta meg a Nemzetgyűlés.¹³² Így hát, mivel a kormányok a legtöbbször nem általános politikájuk miatt kényszerültek lemondásra, annak ellenére, hogy a Harmadik Köztársaságnak jobbára csak rövid életű és gyenge kormányai voltak,¹³³ sokan azt emelik ki, hogy maga a kormányzás

− legalábbis a megelőző évszázadhoz viszonyítva − nem volt labilis: az 1875-ös alkotmány a francia közjogtörténet leghosszabb ideig hatályban lévő alaptörvénye volt. A kormányok úgy jöttek-mentek, hogy megszűnésük − szemben a brit rendszerrel − általában nem járt az alsóház feloszlatásával, s így új választások tartásával. A stabilitást erősítette az is, hogy a gyakori kormányválságok ellenére az erősen központosított közigazgatás többnyire zavartalanul működött tovább.¹³⁴

A francia parlamentáris kormányzás egy további intézményi sajátossága volt, hogy kizárta a parlamenti képviselők egyidejű kormánytagságát, vagyis a két kamara tagjai nem lehettek miniszterek. Ebben a vonatkozásban tehát a forradalmi hagyományok (azaz a hatalmi ágak szigorú elválasztása) erősebbnek bizonyult, mint a brit minta követése (amely szerint, ha egy alsóházi képviselőt miniszterré neveztek ki, akkor újra kellett indulnia a mandátumáért).

Alighogy véglegesen eldőlt az állam- és kormányforma, az új francia parlamentáris kormányzásnak olyan problémákkal kellett szembenéznie, amelyek alighanem egy sokkal

131 Megjegyzem, ez nem csak a Harmadik Köztársaság sajátossága volt, hiszen ennek már 1875 előtt is nagy hagyományai voltak; a monarchia alatt is a kormány instabilitása volt a főszabály, s még a korszak legjelentősebb politikusai sem voltak képesek tartós kormányzásra: Adolphe Thiers két kormánya 1836-ban és 1840-ben például csak hat illetve hét hónapig működött, Louis de Broglie herceg kormánya (1835-36) kevesebb mint egy évig, François Guizot kormánya (1847-ben) egy évig, Jean Casimir-Perier kormánya (1831-32) pedig másfél évig volt hivatalban.

132 A Waddington-kormány például 1879-ben azért bukott meg, mert nem fegyelmezte meg azokat a katonatiszteket, akik egy royalista banketten vettek részt; 1894-ben pedig a Casimir-Perier-kormány amiatt, mert nem engedték az államvasutak néhány alkalmazottjának, hogy egy szakszervezeti kongresszuson részt vegyenek.

Máskor előfordult, hogy egy-egy tisztségviselő elbocsátása, illetve egyes polgármesterek vagy prefektusok intézkedései, esetleg egyes kormányzati tisztségviselők nyilatkozatai miatt kellett a kormánynak távoznia.

133 Ez magyarázza, hogy a korszak kormányai mintegy kétharmadának olyan miniszterelnöke volt, aki az előző kormányban is részt vett.

134 SCHAPIRO: i.m. 332.; GARNER: i.m. 370.

erősebb és nagyobb hagyományokkal rendelkező nemzeti parlamentarizmust is megrengettek volna. Először is, a „parlamenti korrupció“ Franciaországban sem volt ismeretlen; egy botrány miatt (bár személyesen nem vádolták semmivel) még Grévy elnök is lemondásra kényszerült, az 1890-es években pedig kirobbant a Panama-csatorna körüli botrány, amelyben

− egyebek mellett − több mint 500 parlamenti képviselőt és hat minisztert vádoltak korrupcióval. Mindez súlyos tekintélyvesztést jelentett annak a kabinetrendszernek, amelynek renoméját a gyakori kormányválságok már amúgy is megtépázták. A Georges Boulanger tábornok által alapított populista mozgalom, s a parlamentarizmus megdöntésének kézzel fogható veszélye egy boulangerista katonai diktatúra által, valamint a zsidó származású Alfred Dreyfus tüzérkapitánnyal szembeni kémvád okozta társadalmi megosztottság már nem okai, hanem inkább következményei voltak a francia parlamentarizmus legitimációs válságának.

Franciaország azonban képes volt túlélni ezeket a viharokat, és az 1900 és 1914 közötti másfél évtizedet már Belle Epochnak, azaz „szép korszaknak” nevezték viszonylagos nyugalma és az ország többé-kevésbé zavartalan fejlődése nyomán. Eközben pedig olyan új politikusi nemzedék nőtt fel, mely hamarosan a nemzetközi politikában is vezető szerepet játszott (mint például Aristide Briand, Georges Clemenceau vagy Jean Jaurès), és a jobboldali Action Française képében megjelent a politikai erőszak is. Ám alkotmánytörténeti szempontból − Nyugat-Európa legtöbb államához hasonlóan − már nem történtek radikálisabb változások. Az államforma véglegesen eldőlt, és nehezen bár, de kialakult a sajátos francia törvényhozás-központú kormányzati rendszer is. A francia Harmadik Köztársaság végül egészen a második világháborúig (1940-ig) fennmaradt, s túlélte az első világháború viharait is.