A XIX. századi olasz parlamentarizmus

A XIX. század egyik legtartósabb parlamentáris rendszere Itáliában alakult ki, egy olyan országban, melyet korábban egyrészről a területi széttagoltság és a fejedelmi partikularizmus, másrészről a szigorúbb és enyhébb abszolutista kormányzás váltakozása jellemzett. Az olasz fejedelemségekben az első alkotmányozási hullám − a francia forradalmi alkotmányok, de még inkább a napóleoni hódítások nyomán − 1797 és 1812 között vonult le, de nem bizonyult maradandónak. Az 1848-as forradalmak nyomán születtek az újabb alkotmányok, elsőként Szicíliában, amit II. Ferdinánd király oktrojált, majd II. Leopold toszkán király adott ki alkotmányt (Lo Statuto della Toscana), ami képviseleti kormányt vezetett be. Még IX. Pius pápa is kiadott egy alaptörvényt a Pápai Állam világi kormányzásáról (Statuto fondamentale del Governo Temporale), ugyancsak még 1848-ban.⁹⁸ Az olasz egység, majd az olasz parlamentarizmus később mégsem ezek alapján, hanem a szárd-piemonti alkotmányt alapul véve alakult ki. Ez ugyancsak oktrojált alkotmány volt − Károly Albert király adta ki 1848-ban az ún. Statuto Albertino-t, igazából a forradalomtól való félelmében. Bár a Statutot később sokan (főleg Olaszországban) parlamentáris alkotmánynak tartották, inkább az 1814-es francia Chartehoz hasonlít, s ahogy Beyme megjegyzi, 1848-ig semmiféle nyoma nincs annak, hogy a parlamentáris kormányzás egyáltalán megjelent volna az olasz politikai írók munkáiban.⁹⁹ Ugyanakkor a Statuto néhány jellemzője, mindenekelőtt a miniszterek jogi felelőssége vagy a miniszteri tisztség és a parlamenti tagság összeférhetősége kedvező feltételeket teremtett a parlamentáris fejlődés számára, mely fokozatosan, lépésről-lépésre alakult ki Szardínia-Piemontban. 1848 júliusában például Cesare Balbo kormánya mindjárt azért mondott le, mert a parlamentben egy részletkérdésben leszavazták, sőt utóda, Vincenzo

98 ALBERT, Charles−LINDSAY, S. M.−ROWE, Leo S.: The Constitution of Italy. Annals of American Academy of Political and Social Science, Vol. 5. Suppl. 9. November 1894. 17−19. Érdemes megjegyezni, hogy már az 1812-es szicíliai alkotmány is kimondta, hogy a miniszterek felelősek a kétkamarás parlamentnek, amit − állítólag a szigetet megszálló angol parancsnok, William Bentinck hatására − angol mintára alakítottak ki.

Ugyanott, 16. Tényleges parlamentáris gyakorlat azonban nem alakult ki; a szicíliai királyságban hagyományosan spanyol befolyás uralkodott, s ez az alkotmány (és a következő, 1821. évi is) valójában az 1812-es ún. cádizi alkotmányt követte.

99 Az első vonatkozó munka ROMAGNOSI, Gian Domenico: La scienza delle costituzioni. Turin, 1849. lehet, mely a „képviseleti nemzeti monarchiát” tartotta a legjobb kormányformának. Lásd erről: BEYME 1970, 177.

Gioberti is az alsóházzal való konfliktusa miatt nyújtotta be a lemondását. Csakhogy az őt követő Massimo D’Azeglio nem követte ezt a példát akkor sem, ha a törvényhozásban leszavazták, vagyis ekkor még nem szilárdult meg az alkotmány jogi felelősségre vonatkozó rendelkezéseit politikaivá erősítő alkotmányos konvenció. Az olasz parlamentarizmus megalapítójának (és az olasz egység létrehozójának) Camillo Benso Cavour grófot tartják, jóllehet szerepe − mint minden meghatározó történelmi személyiségé − bizonyos mértékig ellentmondásos volt ebben a tekintetben. Gyakran „parlamentáris diktátorként” jellemezték, aki politikai céljai elérésének érdekében sikerrel használja fel a parlamenti többség intézményét. A parlamentáris kormányzás megszilárdulását inkább az olasz egység létrejötte utáni évekre lehet tenni, miután tehát 1860-ban egész Közép-Itália, Toszkána, Modena, Parma és Romagna, majd 1861-ben Szicília is deklarálta csatlakozását a Szárd Királysághoz (Velence és Róma csak 1866-ban csatlakozott), és a Statuto hatályát kiterjesztették egész Itáliára.¹⁰⁰

Az olasz egység a korábbi évszázados partikularizmust − amelyben a Velencei és a Firenzei Köztársaság, a Nápolyi Királyság és a pápaság mindig is elég erősek voltak az egyesítés megakadályozásához − centralizációval váltotta fel, mely kedvezett a parlamentáris kormányzás kialakulásának.

Az immár egész Itália alkotmányává emelt Statuto az 1830-as júliusi monarchia francia alkotmányát követte, azaz konstitucionális monarchiát intézményesített, amelyben a király gyakorolta a végrehajtó hatalmat, míg a törvényhozó hatalom megoszlott a kétkamarás parlament és a király között. Az alkotmány előírta a miniszterek büntetőjogi felelősségét a parlamenttel szemben, egy másik cikkelye pedig kiterjesztette felelősségüket minden politikai és közigazgatási ügyre; igaz, az utóbbi végrehajtásához szükséges törvény nem készült el.¹⁰¹ A XIX. század közepétől Olaszországban több párt is működött, de ezek javarészt személyi ambíciók alapján, egyes politikai vezetők személye köré szerveződtek,¹⁰² és csak nagyon

100 Az első egységes parlamenti választásokat 1861. január 27-én tartották, igaz, még Róma és Velence nélkül, amelyek ekkor még nem tartoztak Itáliához. A következő, 1865. október 22-i választásokat az 1866-os velencei választások egészítették ki, végül 1870-ben Rómában is választásokat tartottak.

101 DI NAPOLI, Mario: Origins of the Vote of Confidence to the Cabinet in Italian Parliamentary System (1848-1948). In Joseba Agirreazkuenaga & Mikel Urquijo (Eds.): Contributions to European Parliamentary History.

Bizkaiko Batzar Nagusiak, Juntas Generales de Bizkaia, Bilbao, 1997. 765.

102 Korszakunkban (1861 márciusa és 1914 vége között) közjogi értelemben 48 kormány működött, de csak 21-en voltak miniszterelnökök. Agostino Depretis például kil21-encszer, de Rudini márki ötször, Giovanni Giolitti négyszer, Francesco Crispi és Benedetto Cairoli és Federico Menabrea háromszor−háromszor alakított kormányt. Megjegyzem, a kormányokat gyakran nem közjogi értelemben számítják, hanem a miniszterelnök személye szerint, vagyis ugyanazon kormánynak tekintik ugyanannak a kormányfőnek egymást követően

nehezen lehet különbséget felfedezni köztük a politikai és társadalmi problémáikra adott válaszaik alapján.¹⁰³ Ez is közrejátszott abban, hogy amilyen gyakoriak voltak a kormányválságok, olyan ritkán vezettek a kormány bukásához. A politikai krízisek általában csak a kormány átalakításához vezettek, például úgy, hogy az addigi ellenzék egy része bekerült a kormányba.^{104, 105} A pártrendszer modernizálása érdekében 1882-ben a vagyoni cenzus enyhítésével oly módon módosították a választási rendszert, amely jelentősen megnövelte a választójogosultak számát, s bevezette a pártlistás (scrutin de liste) szavazást. E változásoktól azt remélték, hogy több embert vonnak be a politikába, s ezáltal valódi tömegpártok jönnek majd létre, ám a kísérlet nem sikerült, ezért 1891−92-ben visszatértek az egyéni (többségi) választási rendszerre (scrutin uninominale). Vilfredo Pareto szerint csak a XIX. század végétől voltak olyan kísérletek, amelyek valódi politikai programok alapján akartak modern pártokat létrehozni az addigi, változó identitású és nézetrendszerű pártalakulatok helyett.¹⁰⁶

Az olasz egység létrehozása utáni első évtizedekben az olasz parlamentarizmus még nem volt teljesen kifejlett, mert Itália pártrendszere és társadalmi struktúrája nem volt alkalmas arra, hogy stabil kormánytöbbségeket hozzon létre. 1861 előtt ugyan Cavour mindig erős többség létrehozására törekedett, s ez többnyire sikerült is neki, halála után azonban a kormányzati instabilitás lett jellemző − 1861 és 1914 között például összesen 33 kormánya volt az egységes Olaszországnak. A kormányforma mégis parlamentáris volt, amelyben a törvényhozás megvonhatta politikai bizalmát a kormánytól, amellyel meneszthette azt.

Működött továbbá a politikai váltógazdaság, vagyis a végrehajtó hatalom politikai felelőssége nem csupán hallgatólagos vagy elvi jellegű volt; az egységes Itália létrejötte utáni első 15 évben − néhány hónapos kivétellel − jobboldali, a következő másfél évtizedben pedig a baloldali pártok illetve koalíciók kormányoztak.

A XIX. századi olasz parlamentarizmus intézményi sajátosságait illetően figyelemre méltó, hogy a kormány beiktatásakor nem tartottak formális szavazást. Elképzelhető, hogy ez brit

megalakított kormányait. Depretis például 1881 és 1887 között egymás után hatszor alakított új kormányt. A hagyományos számítás szerint egyébként Giolittinek négy, Depretisnek három miniszterelnöki időszaka volt.

103 SCHAPIRO: i.m. 367.

104 PARETO, Vilfredo: The Parliamentary Regime in Italy. Political Science Quarterly, Vol. 8. No. 4. December 1893. 678., 689.

105 Transformismonak nevezték azt a jelenséget, hogy a kormányok hol a jobb-, hol a baloldalról vettek be minisztereket a parlamenti többség fenntartása érdekében. MARRIOTT, J. A. R.: The Makers of Modern Italy.

Napoleon − Mussolini. At the Clarendon Press, Oxford, 1931. 161.

106 PARETO: i.m. 692.

hatásra alakult ki, vagyis azt a Nagy-Britanniában az ifjabb Pitt óta uralkodó felfogást tükrözhette, hogy az új kormánynak biztosítani kell valamennyi időt, mielőtt működését a parlament megítéli. 1861 óta a miniszterelnök a kormány megalakulásakor mindig előadta programját és bemutatta a kormányát a parlamentnek. Néha a kormányprogramról vita volt, de mint utaltam rá, sokáig nem szavaztak róla. A kormány későbbi működését azonban többször is vita tárgyává tették interpellációs vitákkal és bizalmi, illetve bizalmatlansági szavazásokkal, s tulajdonképpen ennek nyomán szilárdult meg az a felfogás, hogy a végrehajtó hatalom nem működhet a parlament bizalma nélkül.¹⁰⁷ Ez oda vezetett, hogy a kormány által javasolt parlamenti napirend elutasítása, illetve az ellenzék által felvetett bizalmatlansági indítvány megszavazása miatt a kormánynak le kellett mondania, s a kormány által beterjesztett törvényjavaslat leszavazása alapján is felvethető volt a bizalmi kérdés (a bizalmatlansági szavazásokat név szerinti szavazással tartották). A század 80-as éveitől − elsősorban Giovanni Giolitti miniszterelnök kezdeményezésére és közreműködésével − a parlamenti szokás megváltozott, s fokozatosan kialakult a kormány beiktatásakor tartott bizalmi szavazás, mely az 1900-as évek elején rögzült állandó gyakorlattá.¹⁰⁸

Az uralkodó helyzete a kormányzásban, illetve szerepe a kormányalakítás során ugyancsak folyamatosan alakult át, a kezdeti aktivizmustól a jelképes közreműködésig.¹⁰⁹

Az alkotmányos gyakorlat ellenére a parlamentáris kormányforma első évtizedeiben tulajdonképpen mindvégig megosztotta a politikai közvéleményt. A parlamentarizmussal

107 DI NAPOLI: i.m. 769. 1873-ban a kormány lemondott, miután egy pénzügyi kérdésben leszavazta a parlament;

később azonban meggondolta magát, ám ebből vita kerekedett, amelynek során a kormány azzal érvelt, hogy nem bizalmi szavazás során szenvedett vereséget, ezért nem is volt köteles lemondani. Ettől kezdve a gyakorlatban megkülönböztették a bizalmi kérdésről, illetve a kormányzással kapcsolatos egyéb ügyekben tartott szavazásokat. Ugyanott, 771.

108 Amikor például 1892-ben Giolitti (későbbi ötszörös miniszterelnök) első kormánya megalakult, az új kormányfő felvetette, hogy a parlamentnek szavaznia kellene a kormány programjáról annak beiktatásakor. Az erről folytatott vita arról szólt, hogy vajon érdemes-e egy miniszterelnöki beszédről bizalmi szavazást tartani. A vita eredménye az a kompromisszum lett, mely szerint ugyan továbbra sem kell szavazni az új kormány iránti bizalomról, de az alsóház szavazhat a kormány napirendi javaslatáról, amit később többször is bizalmi kérdésnek tekintettek. Később az is szokássá vált, hogy a kormányprogram előadásakor egy fontos törvényjavaslatot is benyújtottak a parlamentnek, amely mögött ugyanez a szándék volt, vagyis hogy legyen egy olyan konkrét ügy, amelynek kapcsán a parlament mégiscsak szavazhat a kormány iránti bizalomról. Később Giolitti 1903-as és 1906-os kormányalakításakor is bizalmi szavazást kért a parlamentben arra hivatkozva, hogy az ország érdeke nem tűr halasztást, és a kormánynak olyan erős felhatalmazásra van szüksége, amit csak egy bizalmi szavazás adhat meg. A végleges gyakorlat ettől kezdve az a furcsa, kompromisszumos megoldás lett, hogy a parlament ugyan továbbra is csak a kormány napirendi javaslatáról szavazott, csakhogy a kormány e javaslata konkrétan a miniszterelnöki beszédre, illetve a kormányprogram jóváhagyására irányult. Lásd erről DI NAPOLI: i.m.

772−777.

109 Marco Minghetti első kormányát például még 1864 szeptemberében az uralkodó menesztette, jóllehet az nem veszítette el többségét. Ez arra utal, hogy a Statutot ekkor még úgy értelmezték, hogy az uralkodónak mérlegelési jogköre van a miniszterek kinevezésében és felmentésében. BEYME 1970, 187. Később azonban a Savoyai-ház királyai − brit mintára − már csak uralkodtak, de nem kormányoztak. SCHAPIRO: i.m. 366.

szembeni fenntartások egyik vonulata még a Giuseppe Mazzini-féle politikai felfogás továbbélése volt, mely szerint a népnek kell alkotmányoznia. Ennek szellemében az olasz királyság létrejöttétől kezdve a radikálisok azt akarták, hogy egy alkotmányozó nemzetgyűlés fogadjon el új alkotmányt a Statuto helyett. A szembenálló álláspont viszont a képviseleti kormányzást (governo rappresentativo) állította szembe a nép általi kormányzással (governo popolare), s azzal érvelt, hogy az utóbbi nem egyeztethető össze a parlamentáris kormányzással.

A parlamentarizmussal szembeni másik lényeges kritika oka a kiterjedt parlamenti korrupció volt. Különösen Agostino Depretis kormányzására tartották jellemzőnek azt, hogy a miniszterelnök − aki még kinézetében is hasonlított magyar kortársához, Tisza Kálmánhoz − korrupt eszközökkel, és manipulált választásokkal szerzett többséget, amelyet széles körű patronázs kiépítésével tartott fenn.¹¹⁰ Ezt a jelenséget parlamentarismo-nak nevezték, melyet a parlamentáris kormányzás ellenfelei gyakran Depretis vagy a kormány „dittatura”-jának tekintettek.¹¹¹ Ebből eredt, hogy sokan megkülönböztették az „igazi” és a „nem igazi”

parlamentarizmust, úgy érvelve, hogy az olasz parlamentáris kormányzás a valódi brit modelltől a francia felé kezdett közeledni, s a gyakorlat az igazi parlamentáris kormányzástól való elhajláshoz vezetett. Mások arra utaltak, hogy az éppen csak egységessé vált Olaszország a maga 78 százalékos írástudatlanságával és demokratikus tapasztalatok híján éretlen volt a meghonosított brit típusú parlamentáris kormányzásra.¹¹²

Az elterjedő és szokássá váló parlamenti korrupció mind jobban diszkreditálta az olasz parlamentarizmust, mely ugyan túlélte a pápasággal az olasz egység létrejötte óta folytatott folyamatos konfliktusokat,¹¹³ a századforduló gazdasági és társadalmi válságára egyre nehezebben talált megoldást, s ezen már az általános választójog 1912-es bevezetése sem segített. Néhányan már 1911-ben a parlamentáris rendszer végéről beszéltek és a határozott,

110 PARETO: i.m. 698., SCHAPIRO: i.m. 371., MARRIOTT 1931, 161.

111 BEYME 1970, 188.

112 „Itália még azelőtt megpróbált futni, hogy megtanult volna járni” − írta például az olasz parlamentarizmusról egy brit alkotmányjogász. MARRIOTT 1931, 161.

113 A Szentszékkel való konfliktus az olasz egységig vezethető vissza, miután IX. Pius nem ismerte el a forradalom útján létrejött új államot, illetve „bitorlónak” tekintette a Savoyai-házat, különösen azt követően, hogy miután 1870 szeptemberében az olasz hadsereg bevonult Rómába, a város népszavazáson úgy döntött, hogy csatlakozik az Olasz Királysághoz. A konfliktus egyik csúcspontja az volt, hogy IX. Pius (aki a „Vatikán foglyának” tekintette magát, s nem volt hajlandó elhagyni a Vatikánt), „Non expedit” kezdetű enciklikájában megtiltotta a katolikusoknak, hogy részt vegyenek a parlamenti választásokon, vagy közhivatalt viseljenek. A tilalmat végül csak X. Pius pápa oldotta fel részlegesen 1905-ben, azzal, hogy bár a katolikusok részt vehettek a választásokon, ám csak az egyház iránymutatása alapján szavazhattak.

sokak számára diktátor Giolittit a parlamentarizmus sírásójának tartották.¹¹⁴ Mindenesetre az első világháború kezdetétől Mussolini 1922-es hatalomra kerüléséig terjedő időszak már a parlamentáris rendszer válságának korszaka volt, ami megkönnyítette az Európában a két világháború közötti periódusban az elsők között létrejött diktatúra kialakulását.