Az uralkodói jogkörök gyakorlása

Egyes vélemények szerint Ferenc József, aki a dualizmus korszakában csaknem végig, 1867-től 1916-ig uralkodott törvényes királyként Magyarországon, sosem elégedett volna meg valamifajta reprezentatív jogkörrel. Minisztereit és hivatalnokait csupán akarata

332 Lásd például KMETY: i.m. 216.; és A vétójog. Budapesti Szemle, 1905. július 14.

333 Így például KORBULY: i.m. 269.

végrehajtóinak tekintette. Személyesen határozta meg a birodalmi politika fő irányait, és egyébként is döntő befolyást gyakorolt a birodalom kormányzására. ³³⁴ Sőt ilyen típusú beavatkozása nem korlátozódott a közös Monarchia ügyeire, hanem Magyarország kormányzatában is érvényesült.³³⁵

Mások úgy vélik, hogy Ferenc József − aki A. J. P. Taylor szerint meg volt győződve arról, hogy a politika lényege a döntések halogatásában rejlik³³⁶ − a birodalom országainak és tartományainak belügyeibe csak akkor és annyiban avatkozott be, amikor és amennyiben azt az egész birodalom fennmaradásának érdekében szükségesnek látta.

Én azt hiszem, uralkodói jogosítványainak gyakorlása során valójában egyszerre volt aktív és visszafogott. Bizonyos ügyekben hajthatatlannak bizonyult, s úgy tűnik, bármeddig elment volna (mint ahogyan messzire is ment), míg más kérdésekben nem avatkozott be a napi politikába, sőt jelentősebb kormányzati döntésekbe sem. Zavarba ejtő lenne egy olyan lista összeállítása, amely e különböző magatartásmódokat állítaná sorba; bár sokan konzervatívnak tartották, mások szerint pedig uralkodása során részben abszolutisztikus eszközökkel is élt, Ausztriában mégis engedélyezte az általános választójogot, s Magyarországon is hozzájárult volna a bevezetéséhez akkor, amikor a magyar politikai elit jelentős vagy talán nagyobb része még ellenezte azt. Ha nem is könnyű szívvel és belpolitikai következmények nélkül, mégis megadta hozzájárulását a magyar egyházpolitikai reformokhoz egy olyan időszakban, amikor az ilyen kérdések − mint például a polgári házasság vagy a felekezetek egyenjogúsítása − több európai országban komoly belpolitikai konfliktusokat, sőt válságokat okoztak. Uralkodásának évtizedei alatt egyetlen törvény szentesítését sem utasította el, s említett előszentesítési jogával is csak nagyon ritkán élt, és nem akadályozott meg jelentős, nagy jogalkotási reformokat. Ugyanakkor a Magyarország és Ausztria közötti közös ügyekben, különösen a közös hadsereget illetően semmilyen engedményre, reformra nem volt hajlandó, s a gazdasági közösség intézményeinek − mint amilyen a közös bank, a vám- és kereskedelmi szövetség voltak − megváltoztatásához is csak akkor járult, vagy inkább csak járult volna hozzá, ha

334 GERGELY−SZÁSZ: i.m.

335 SARLÓS: i.m. Dolmányos István szerint például „Ferenc József egymagában sohasem engedné kormányra a függetlenségi pártot”, márpedig a XX. század első felében az ellenzék fő ereje a Függetlenségi Párt volt.

DOLMÁNYOS István: A magyar parlamenti ellenzék történetéből (1901-1904). Akadémiai Kiadó, Budapest, 1963. 423.

336 TAYLOR: i.m. 140.

abban a két ország meg tudott volna egyezni, és ő maga nem ítélte volna azt a birodalom egységét veszélyeztető átalakulásnak.³³⁷

Az európai parlamentáris rendszerekhez képest szokatlan volt a legfőbb hadúri jogok megalkuvásmentes, kizárólagos gyakorlása. Márpedig Ferenc József a hadsereg kérdésébe nem engedett beleszólást, és a legcsekélyebb reformokhoz sem volt hajlandó hozzájárulni. Ez különösen a dualizmus XIX. századvégi válságjelenségeinek jelentkezésével vált nyilvánvalóvá, amikor felerősödtek a magyar nemzeti követelések a hadsereg magyar részével kapcsolatosan. Néhányan ezt a magatartást épp azokhoz a politikai konfliktusokhoz kötik, amelyek Magyarországon az 1890-es években elsősorban a nemzeti kérdések és az egyházpolitikai reformok kapcsán, Ausztriában, Csehországban és a birodalom peremvidékein ugyancsak a nemzeti kérdések miatt alakultak ki, azzal, hogy Ferenc József ilyen körülmények között a hadseregben látta a Monarchia és a dualizmus fenntartásának garanciáját.³³⁸ Erősíthette az uralkodó magatartását az a meggyőződés is, mely szerint a közjogi ellenzék teljesen elutasította a közös hadsereg intézményét, mert számára az önálló magyar államisággal csak a különálló nemzeti hadsereg volt összeegyeztethető.³³⁹

Mindenesetre az uralkodó mindvégig elzárkózott a hadsereget érintő bármely magyar nemzeti követelés teljesítésétől. Ennek leghatározottabb kifejezésére 1903 szeptemberében, egy kormányválság kellős közepén került sor, amikor egy galíciai hadgyakorlaton Chlopy-ban hadparancsot adott ki, melyben kijelentette, hogy soha nem fogja feladni azokat a jogokat, amelyek a hadsereg legfőbb haduraként illetik meg: „Közös és egységes, mint amilyen, maradjon hadseregem, ez az erős hatalom az Osztrák-Magyar Monarchiának minden ellenséggel szemben való megvédésére.” Néhány nappal később pedig, egy Khuen-Héderváry Károly miniszterelnökhöz intézett kéziratában − amelyben ismét a címzettet bízta meg kormányalakítással − megismételte, hogy a kiegyezési törvényben ráruházott jogokat

337 Gratz Gusztáv szerint „[n]em bánta, hogy milyen út követésével akarnak népei boldogulni, hacsak nem veszélyeztették a monarchia fennállását, a külpolitika egységes vezetését és az osztrák-magyar hadsereg közösségét”, s egyenlő merevséggel zárkózott el egyaránt a Monarchia föderalisztikus átalakítása, és a magyar perszonáluniós elképzelések programja elől. GRATZ Gusztáv: A dualizmus kora. Magyarország története 1867−1918. Második kötet. Magyar Szemle Társaság, Budapest, 1934. 339−340.

338 Pölöskei: i.m. 81−82.

339 Ez az álláspont a jelenkori történetírásban is jelen van. Lásd például: BOROS Zsuzsanna – SZABÓ Dániel:

Parlamentarizmus Magyarországon (1867–1944). Korona Kiadó, Budapest, 1999. 22. Bár ez nem tartozik szorosan e könyv témájához, véleményem szerint a függetlenségi ellenzék távolról sem volt egységes ebben a tekintetben (sem), amit az is bizonyít, hogy a koalíció 1906-os kormányra kerülése után eltekintett katonai programjának megvalósításától.

csorbítatlanul fenntartja és sértetlenül fogja utódaira származtatni.³⁴⁰ Akár jelképesnek is tekinthetjük, hogy csak Ferenc József utóda, IV. Károly mutatott hajlandóságot némi engedményre − a magyar vezényleti nyelv bevezetésére a magyar csapatoknál − 1918-ban, néhány hónappal a Monarchia felbomlása előtt.

Az uralkodó azonban nemcsak a közös ügyekben, illetve a Monarchia közös közjogi alapjainak védelmében élt jogköreivel, hanem a magyar belkormányzati ügyekben is, igaz, hogy elsősorban csak akkor, ha ezt a dualizmus változatlan formában való megőrzése szempontjából fontosnak tartotta. Ennek érdekében a parlamentáris kormányzás legfontosabb szabályainak felrúgásától sem riadt vissza, s többször is távozásra késztetett olyan kormányokat, amelyeknek parlamenti többségük volt,³⁴¹ s néhány alkalommal nem fogadta el a miniszterelnök lemondását³⁴² sem. A kormány végső soron erősebben függött az uralkodótól, mint a parlamenttől, különösen, ha − mint rendesen − az Országgyűlésben többsége is volt; amíg ugyanis az uralkodó a kormány működését illetően lényegében minden olyan eszközzel rendelkezett, amivel az Országgyűlés befolyásolhatta azt (hiszen minden fontosabb döntéshez az ő hozzájárulására is szükség volt, illetve nélküle semmilyen kormány nem működhetett), addig ő olyan jogosítványokat is gyakorolt (a miniszterek kinevezésén és felmentésén keresztül), amire a parlamentnek általában nem volt közvetlen ráhatása.

Az államfőnek erős jogosítványai voltak az Országgyűléssel szemben is, amelyet szükség esetén fel is használt. Bár nem állítható, hogy Ferenc József uralkodását az Országgyűléssel illetőleg a parlamenti többséggel való folyamatos vagy akár csak gyakori hatalmi küzdelmek jellemezték volna, nem csinált magának különösebb problémát abból, hogy a parlamentnek nem tetsző miniszterelnök kinevezéséről szóló királyi leirattal együtt azonmód egy elnapolásról szólót is küldjön a képviselőháznak, s akár exlex állapotban is hajlandó volt az Országgyűlés feloszlatására. Sőt egy alkalommal olyan drasztikus eszköztől sem riadt vissza, mint a képviselőház karhatalmi erőszakkal való feloszlatása. Bár egyes vélemények szerint az államfő mindig csak a kormány kezdeményezésére élt parlament-feloszlatási jogkörével, és soha nem utasította vissza a kormányfő ilyen kezdeményezését,³⁴³ ez tévedés: 1905. december

340 GRATZ:i.m. Második kötet, 20−21.

341 Mint például Tisza Kálmánt 1890-ben, vagy Wekerle Sándort négy évvel később.

342 1905-ben például előbb hónapokig nem teljesítette a választásokon vereséget szenvedő Tisza István kérését, hogy mentse fel ideiglenes kormányfői tisztségéből, majd a Fejérváry-kormány lemondását két alkalommal sem fogadta el.

343 PESTI Sándor: Az újkori magyar parlament. Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 51.

1-jén a kormány lemondásához vezetett, hogy a király egyik javaslatát sem fogadta el a belpolitikai válság megoldására, amely javaslatok között az Országgyűlés feloszlatása is szerepelt,³⁴⁴ Wekerle Sándor erre irányuló indítványát pedig 1918 tavaszán IV. Károly elutasította, ami a miniszterelnök lemondásához vezetett (igaz, áprilisban ismét ő alakíthatott kormányt).³⁴⁵

A rendkívüli állapot bevezetésére, vagyis az alkotmány felfüggesztésére két esetben is javaslatot tett kormánya,³⁴⁶ s bár azt egyik esetben sem fogadta el, a döntés csak saját belátásán múlott.

Az uralkodó előszentesítési joga is alkalmas eszköz volt a belső kormányzati ügyek befolyásolására. Ferenc József több alkalommal is élt e jogkörével, például 1874-ben a polgári házasságra, vagy 1909-ben az önálló magyar jegybankra, valamint a háború esetére szóló kivételes intézkedésekre vonatkozó törvényjavaslatok ügyében. 1911-ben pedig a király nem járult hozzá a kormány által a véderő-vitában kialakult obstrukció megszüntetésére javasolt ún. rezolúcióhoz, vagyis az 1888. évi XVIII. tc. újraértelmezéséhez, amely lehetővé tette az uralkodó számára, hogy „az elkerülhetetlen szükség mérve szerint és annak tartamára”

szolgálatra visszatartsa illetve behívja a tartalékosokat és a póttartalékosokat. Az utóbbi két esetben ráadásul az előzetes jóváhagyás megtagadása − tulajdonképpen a kormány politikai céljainak elutasítása − az egyébként a képviselőházi többség támogatását bíró kormány lemondásának közvetlen oka volt, vagy legalábbis hozzájárult ahhoz. Így hát nehéz egyetérteni azzal a véleménnyel, amely szerint az előszentesítési jognak „rendkívül korlátozott szerepe volt”,³⁴⁷ különösen ha azt is figyelembe vesszük, hogy e jogosítványnak pusztán létezése okán is erőteljes hatása lehetett a kormány politikájára, amelynek nem volt érdemes konfliktust vállalni az uralkodóval olyan ügyek miatt, amelyeket − ha más miatt nem, hát az utólagos királyi szentesítés megtagadása miatt − úgysem tudott keresztülvinni.

Annak ellenére tehát, hogy Ferenc József csak nagyon ritkán élt az előszentesítési jogával, a kormány legfontosabb döntései tekintetében mindvégig fennállt annak lehetősége, hogy az uralkodó megtagadja jóváhagyását a neki nem tetsző előterjesztések vonatkozásában. Így az

344 GRATZ: i.m. Második kötet. 106−107.

345 GRATZ: i.m. Második kötet. 362.; és Wiener: i.m. 82.

346 Az egyik ismert eset Bánffy Dezső miniszterelnök 1898. novemberi javaslata, a másik Kristóffy József belügyminiszter hasonló megoldási terve volt. Lásd PÖLÖSKEI: i.m. 89.; és GRATZ: i.m. Második kötet. 106.

347 GALÁNTAI József: A Habsburg-monarchia alkonya. Osztrák-magyar dualizmus 1867−1918. Kossuth Könyvkiadó, 1985. 140.

egymást követő kormányok mindig igyekeztek eleve olyan döntési alternatívákkal előjönni, amelyek összhangban állnak Ferenc József és környezetének álláspontjával.³⁴⁸ Ez lehet az oka annak, hogy a dualizmus időszaka alatt elhalványult az utólagos törvényszentesítési jog jelentősége, hiszen ha az uralkodó nem értett egyet a kormány valamely javaslatával, érdeke volt, hogy már a döntéshozatali folyamat korai szakaszában megakadályozza azt.

Az ilyen jogkörökkel felruházott uralkodó egyébként politikai befolyását formális jogosítványainak gyakorlása nélkül is érvényesíthette, és érvényesítette is: Ferenc József és IV. Károly olyan fontos politikai ügyekben késztetett meghátrálásra egyébként többségi kormányokat, mint amelyek például az 1905. évi választásokon győztes koalíció szinte teljes programját alkották, vagy mint az általános választójog, amely Tisza István miniszterelnöki székébe került.

Mindazonáltal újból hangsúlyozni kell, hogy Ferenc József, aki két év híján a korszakban végig betöltötte az államfői pozíciót, elsősorban valóban azokban az ügyekben tartotta fenn beavatkozási lehetőségeinek kihasználását, illetve végleges döntőbírói jogkörének gyakorlását, amelyeket a dualizmus fenntartása érdekében fontosnak tartott − más kérdés, hogy e helyzeteket vajon mindig helyesen ítélte-e meg. S ha ma már az ezt példázó esetek esetleg gyakorinak tűnnek is, figyelembe kell vennünk, hogy csaknem fél évszázadon át töltötte be e tisztségét mint Magyarország megkoronázott uralkodója. Gondolkodásmódjába az is belefért, hogy esetenként engedjen a képviselőházi többségnek, a kormánynak vagy a korhangulatnak, amint azt az egyházpolitikai reformok vonatkozásában tette, és ha tehette, kerülte a konfliktusokat akkor is, ha akaratát végül nyilván érvényesíthette is volna, de csak feleslegesnek tűnő vagy aránytalanul nagy áron (mint például egy alkalommal − 1894-ben − Szilágyi Dezső miniszteri kinevezésének elutasítását). Sőt olyan gesztusokra is hajlandó volt, amelyek a békés együttélést segíthették elő, mint az 1848/49-es események miatt elítéltekre kiterjedő 1867. évi közkegyelem, amelynek következtében a forradalom és szabadságharc politikai foglyai visszakapták elkobzott javaikat, megszűntek a politikai vádak és sajtóvétségek miatt indított eljárások, és visszatérhettek a külföldre menekültek, amennyiben a királynak hűséget, a törvényeknek pedig engedelmességet fogadtak.

348 Sőt gyakran nem is csak a király véleményét, illetve érdekeit kellett szem előtt tartani. Teljesen világos például, és számos példával támasztható alá, hogy a közös, illetve a közös érdekű ügyekben az osztrák fél álláspontjára, vagyis a konszenzuskényszerre is tekintettel kellett lenni.

Összességében az uralkodó említett beavatkozásait sokan igazolhatónak tekintették, mert Ferenc József szempontjából érthetőnek tartották, hogy a közös Monarchia fenntartása érdekében élt egyébként alkotmányos jogköreivel, illetőleg néhány esetben alkotmányellenes eszközökkel is. Ám egyrészt még a politikailag esetleg igazolható magatartásmód sem változtat azon, hogy az alkalmazott jogkörök egy része olyan abszolutisztikus hatalmi eszköz volt, amely idegen volt a parlamentáris kormányzás működésétől, másrészt e jogkörök alkalmazása is abszolutisztikus módon történt. Aligha igazolható, hogy az önálló magyar jegybank létrehozása, vagy a közös hadsereg magyar részében a magyar vezényleti nyelv bevezetése veszélyeztette volna a dualizmus közjogi fundamentumait, vagy aláásta volna a közös Monarchia működését. S bár e feltételezés helytállósága sem bizonyítható, mégis felvethető, hogy esetleg épp a dualizmus közjogi alapjainak modernizálása − s ennek részeként az uralkodói jogkör korlátozása −, merevségének enyhítése vagy feloldása tehette volna alkalmasabbá a Monarchiát arra, hogy a már korán, az 1890-es évektől jelentkező válságával sikeresen nézzen szembe.

A király elfogadottsága, sőt bizonyos közkedveltsége a dualizmus viszonylagos népszerűtlensége ellenére is hozzájárulhatott ahhoz, hogy a monarchia államformája a korszakban igazán komoly formában nem kérdőjeleződött meg. A köztársasági eszme csak az első világháború előestéjén szerzett némi támogatást, amelyre a kormányzat gyorsan és határozottan reagált: 1913-ban betiltották a köztársasági pártot, és − módosítva a Csemegi-féle büntető törvénykönyvet − új törvényt hoztak a király megsértéséről és a királyság intézményének megtámadásáról, amely egyebek mellett büntetni rendelte azt, aki mozgalmat szervezett vagy lázított a királyság intézménye ellen.³⁴⁹ Azonban sem az 1910-es évek első felében kiszélesedő választójogi, sem a köztársasági mozgalom nem jelentett reális alternatívát a létező kormányzati rendszerrel szemben.³⁵⁰

Ha azonban a kérdést úgy tesszük fel, hogy a kiegyezést követő fél évszázadban Magyarország kormányzati rendszere alkotmányos vagy parlamentáris monarchia volt-e, nem is önmagában az uralkodó politikai aktivitása a döntő, még ha kétségtelen történeti tény is, hogy a XIX. századi európai parlamentarizmusban a király szerepe menthetetlenül visszaszorult a parlamenti többség támogatása alapján, a politikai szolidaritás elveinek megfelelően működő (azaz azonos pártból vagy pártokból kikerülő) kormánnyal szemben. A

349 1913. évi XXXIV. tc.

350 PÖLÖSKEI: i.m. 176.

valóságos választóvonal e kétféle kormányforma között az, hogy vajon az egymást követő kormányok a király, avagy a parlamenti többség kormányai voltak-e, mert az erre a kérdésre adott válasz azt is eldönti, hogy a gyakorlati politika alakítása során a kormányzati ügyekben ki mondhatta ki a döntő szót, azaz kié volt a legfőbb végrehajtó hatalom. Az alábbiakban, de bizonyos értelemben a következő két fejezetben is erről lesz szó.