Típus és forma megválasztása

Az alapító szerződések eredendően nem tették kötelezővé a közösségi intézmények számá-ra, hogy minősítsék az általuk hozott jogszabályokat. Ilyen értelmű kötelezettséget a Bizott-ság 1960. szeptember 7-én kiadott határozata vezetett be, az Európai BíróBizott-ság azonban nem ismerte el semmisségi okként ennek a kötelezettségnek a megsértését. A minősítési kötele-zettség hiánya alkalmanként bizonytalansághoz vezetett. Az Európai Bíróság a NV Interna-tional Fruit Company és társai ügyben⁵⁷³ a 983/70/EGK rendelet (1970.05.28.) 1. §-ról megállapította, hogy nem felel meg a rendelet követelményeinek és valójában egyedi határo-zatok együtteséről van szó. A C-325/91 sz. ügyben⁵⁷⁴ a Bizottság közleményéről állapította meg, hogy semmisségi per tárgya lehet, általános elvként rögzítve, hogy megsemmisítési eljá-rás indítható az intézmények minden olyan jogi aktusával szemben, függetlenül azok formá-jától, amelyek célja jogi hatás kifejtése.⁵⁷⁵

A Lisszaboni Szerződés a jogi aktusok rendjének újraszabásával lényegesen csökkentette ezt a bizonytalanságot.

A jogi aktusok típusának és formájának az intézmények általi alkalmazását két forrás is meghatározza:⁵⁷⁶ A hatáskör átruházás elve alapján a Szerződések rendelkezései többségé-ben meghatározzák az alkalmazandó jogi aktus típusát és formáját. Az EUM-Szerződés 296.

(ex 253.) cikk második albekezdése értelmében a jogalkotási aktusok tervezetének mérlegelé-sekor az Európai Parlament és a Tanács tartózkodik az adott területen alkalmazandó jogal-kotási eljárásban előírtaktól eltérő jogi aktusok elfogadásától. Jogaljogal-kotási aktusok esetében tehát az Európai Parlament és a Tanács nem térhet el a Szerződésben előírt jogalkotási eljá-rástól és aktus formától. Nem alkothatnak különleges jogalkotási aktust, ha az

573 41-44/70 NV International Fruit Company és társai v Bizottság [1971] EBHT 411.

574 C-325/91 Franciaország v Bizottság [1993] EBHT I-3283.

575 Ballarino 2010: 114.

576 Hofmann 2009: 486.

Szerződés rendes jogalkotási aktust ír elő és fordítva, illetve a jogalkotási aktus formájaként nem alkothatnak rendeletet vagy határozatot, ha az EUM-Szerződés irányelvi formát ír elő, illetve fordítva.

A Szerződések meghatározzák, hogy az intézményeknek az adott jogi aktust milyen típus szerint kell megalkotni. Az EUM-Szerződés 289. cikkéből levezethető a jogi aktusok típusa.

Ugye a két típus a „jogalkotási” és „nem jogalkotási” aktusok. A „jogalkotási aktusok” le-hetnek „rendes” vagy „különleges” jogalkotási aktusok. „Rendes jogalkotási aktusok” alkal-mazása esetében a Szerződések utalnak arra, hogy a jogi aktust rendes jogalkotási eljárásban, tehát az EUM-Szerződés 294. (ex 251.) cikke szerint, a Bizottság javaslata alapján, a Tanács-nak és a Parlamentnek közösen, egyetértés mellett kell megalkotni. „Különleges jogalkotási aktusok” esetében a Szerződések a 289. cikk (2) alapján („A Szerződések által külön meghatáro-zott esetekben…”) kifejezetten rendelkeznek, hogy a jogi aktust „különleges jogalkotási eljá-rásban” kell megalkotni. Mind a „rendes”, mind a „különleges jogalkotási eljáeljá-rásban” a jogi aktusok a Tanács és az Európai Parlament együttműködésével születnek. „Nem jogalkotási aktust” kell elfogadni, ha a Szerződések nem mondják, hogy „rendes” vagy „különleges”

jogalkotási eljárásban kell az aktust megalkotni. Akkor is „nem jogalkotási aktusról” van szó ha a Parlament nem vesz részt a döntéshozatalban, vagy ha a Parlament részt vesz, de nem a 294. (ex 251.) cikk szerinti eljárásban vagy a Szerződések nem írják elő, hogy „különleges jogalkotási eljárás” alkalmazandó.⁵⁷⁷

Az EUM-Szerződés 296. (ex 253.) cikk második albekezdésének rendelkezése is erősíti, hogy az alapító szerződések meghatározzák a jogi aktus típusát. Hofmann a 296. (ex 253.) cikk harmadik albekezdéséből azt a következtetést vonja le, hogy a felhatalmazáson alapuló aktusok és a végrehajtási aktusok formája nemcsak az EUM-Szerződés 288. (ex 249.) cikké-ben felsorolt valamelyik tipikus forma lehet (rendelet, irányelv, határozat), hanem atipikus forma is.⁵⁷⁸ Véleményem szerint ez felhatalmazáson alapuló aktusok esetében vitatható, mind elméleti, mind gyakorlati alapon. Az EUM-Szerződés 290. cikk (1) bekezdése értelmé-ben a felhatalmazáson alapuló aktus általános hatályú, melynek csak a rendeleti vagy a cím-zett nélküli határozati forma felel meg. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta eltelt két év alatt a Bizottság csak rendelet formájában bocsátott ki felhatalmazáson alapuló aktust, te-hát az intézményi gyakorlatban sem felhatalmazáson alapuló irányelvvel, sem felhatalmazá-son alapuló határozattal, sem atipikus formájú felhatalmazáfelhatalmazá-son alapuló aktussal nem találko-zunk.

Amennyiben a Szerződések nem rendelkeznének a jogi aktus típusáról, az EUM-Szerződés 296. (ex 253.) cikkének első albekezdése alapján a jogi aktus típusát az intézmé-nyek az alkalmazandó eljárásoknak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg az ará-nyosság elvével összhangban.

A Szerződések nem mindig határozzák meg, hogy az intézményeknek az adott jogi ak-tust milyen formában kell megalkotni. Ilyen például az EUM-Szerződés 165. (ex 149.) cikk (4) bekezdés, 166. (ex 150.) cikk (4) bekezdés, 167. (ex 151.) cikk (5) bekezdés, 168. (ex 152.) cikk (5) bekezdés, 169. (ex 153.) cikk (3) bekezdés.

Amennyiben a Szerződések a jogi aktus formájáról nem rendelkeznek, az EUM-Szerződés 296. (ex 253.) cikk első albekezdéséből levezethetően, azt az intézmények az al-kalmazandó eljárásnak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg, szintén az arányos-ság elvével összhangban.

Ilyen esetben tehát az EU-Szerződés 5. cikkének (4) bekezdése értelmében olyan jogi ak-tust kell választani, amely tartalmilag és formailag megfelel annak, ami a cél eléréséhez

577 Blutman 2010: 146.

578 Hofmann 2009: 487.

séges. Ez jelentheti azt, hogy adott esetben rendelet helyett irányelv vagy határozat elfogadá-sára kerülhet sor, amennyiben ezzel elérhető a kívánt cél.

Az uniós jogi aktusok esetenként tartalmilag jobban hasonlítanak egy másik formára, mint arra, amilyen formában megjelennek. Az EUM-Szerződés 263. (ex 230.) cikke a sem-misségi pert szabályozva tételesen elismeri ezt a lehetőséget, amikor „rendeleti jellegű jogi aktusról” beszél. Ennek a problémának esetenként lehet jelentősége, amikor egy magánfél támadja az uniós aktus érvényességét az uniós bíróságok előtt. Az elhatárolás itt is fontos le-het. ⁵⁷⁹ A természetes vagy jogi személyek eltérő feltételek mellett indíthatnak eljárást az egyedi, igazgatási jogi aktusokkal és a normatív jogi aktusokkal szemben.

Magánfél egyedi, igazgatási aktusok közül azokkal szemben indíthat semmisségi pert, melyeknek címzettje, vagy amelyek közvetlenül és személyében érintik.⁵⁸⁰ Az ilyen jogi aktu-sok tipikus formája határozat, típusa lehet jogalkotási vagy nem jogalkotási. A szigorúbb szabályozás indoka, hogy természetes vagy jogi személy ne támadhasson meg olyan egyedi aktust, melyhez „semmi köze”.

Magánfél olyan „rendeleti jellegű jogi aktusokat” támadhat az Európai Bíróság előtt, me-lyek közvetlenül érintik és nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket.⁵⁸¹

A „rendeleti jellegű jogi aktus” fogalmának értelmezésénél tartalmi és nem formai sajá-tosságokból kell kiindulni. Véleményem szerint „rendeleti jellegű jogi aktus” alatt általános hatályú, objektíve meghatározott helyzetre vonatkozó, minden elemében kötelező, tehát normatív, szabályalkotó és nem egyedi, igazgatási aktust kell érteni. Formáját tekintve lehet rendelet vagy címzett nélküli határozat. Az irányelv nem tartozik e kategóriába, mivel jel-lemzően nem absztrak módon meghatározott személyi körre vonatkozik, továbbá ahogyan a Törvényszék is megerősítette, jellegénél fogva a tagállamok által széles mérlegelési jogkörben meghozandó végrehajtási intézkedéseket von maga után.⁵⁸²

A „nem tesznek szükségessé végrehajtási intézkedéseket” fordulat határozza meg a ter-mészetes vagy jogi személyek által semmisségi perben támadható normatív aktusok típusát:

jellemzően nem jogalkotási aktusok, kivételesen lehetnek jogalkotási aktusok is, ha nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket.

Összefoglalva, álláspontom szerint az EUM-Szerződés 263. (ex 230.) cikk negyedik albekezdés második fordulat alapján magánfelek tipikusan nem jogalkotási rendeletek vagy nem jogalkotási címzett nélküli határozatok jogszerűségének felülvizsgálatát kérhetik az Eu-rópai Bíróságnál közvetlen érintettség esetén.

Problémát okozhat a jogszabály tartalmának és formájának eltérése a tagállamok belső jogában való érvényesülés kérdéseinél, különösen a közvetlen hatály lehetőségénél is.

Az Európai Bíróság következetes gyakorlata szerint a különböző aktusok közötti kü-lönbségtétel nem formai, hanem tartalmi alapokon nyugszik. Az Európai Bíróság több alka-lommal is hangsúlyozta, hogy a jogi aktusokat nem elnevezésük, megjelölésük, hanem tar-talmuk alapján kell minősíteni.⁵⁸³

579 Blutman 2010: 237.

580 EUM-Szerződés 263. (ex 230.) cikk negyedik albekezdés első fordulat.

581 EUM-Szerződés 263. (ex 230.) cikk negyedik albekezdés második fordulat. Itt a magyar nyelvű változat pontat-lanságára kell felhívni a figyelmet, mely a „nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket” megfogalmazást tartal-mazza. Összevetve az angol, olasz, francia nyelvű változatokkal, „a nem tesznek szükségessé végrehajtási intézke-déseket” helyesebb.

582 T-16/04 Arcelor SA v Parlament és Tanács [2010] EBHT II-211.

583 41-44/70 NV International Fruit Company és társai v. Bizottság [1971] EBHT 411; 41/74 Yvonne van Duyn v Home Office [1974] EBHT 1337; 60/81 International Business Machines Corporation v Bizottság [1984] EBHT 2639.