Döntéshozatali eljárás

11.8.1. Intézményi aktus kezdeményezése

Az EU-Szerződés 30. (ex 22.) cikkéből következően a Közös kül- és biztonságpolitika terén intézményi jogi aktus megalkotására kezdeményezési, javaslattételi joggal rendelkezik: bár-mely tagállam, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, a főképviselő a Bizottság támogatásával.

11.8.2. A döntéshozatali eljárás általános szabálya: EU-Szerződés 31. (ex 23.) cikk

A Közös kül- és biztonságpolitika terén a döntéshozatal általános szabályát az EU-Szerződés 31. (ex 23.) cikke tartalmazza. Formailag a 31. (ex 23.) cikk (1) bekezdéséből kö-vetkezően az egyhangúság a főszabály és a 31. (ex 23.) cikk (2) bekezdésében szabályozott

735 HL L 315., 2009.12.2., 37-43.

minősített többségi szavazás a kivétel. Gyakorlatilag azonban ez fordítva érvényesül, az ese-tek többségében az intézményi aktusok minősített többséggel kerülnek elfogadásra és kivétel az egyhangú döntéshozatal, különösen a Tanács határozatai esetében.

Egyhangú döntéshozatal. Az EUM-Szerződés 31. (ex 23.) cikk (1) bekezdése értelmében amennyiben az EU-Szerződés V. cím 2. fejezete másként nem rendelkezik, az Európai Ta-nács és a TaTa-nács a határozatokat egyhangúlag fogadja el. A szavazástól való tartózkodás ese-tén – a Lisszaboni Szerződés előtti időszakhoz hasonlóan – úgynevezett konstruktív tartóz-kodás érvényesül, tehát bármely tagállam a tartóztartóz-kodásához egy formális nyilatkozatot fűz-het. Ebben az esetben ezen tagállam nem köteles az elfogadásra kerülő határozatot alkal-mazni, azonban elfogadja, hogy az elfogadott határozat köti az Uniót. A tartózkodásához formális nyilatkozatot fűző tagállam a kölcsönös szolidaritás szellemében tartózkodik min-den olyan tevékenységtől, amely ellentétes lehet az Uniónak a kérdéses határozaton alapuló fellépésével, vagy azt hátráltatja, a többi tagállam pedig köteles a tartózkodó tagállam tartóz-kodását tiszteletben tartani. Ha a tartózkodásukhoz formális nyilatkozatot fűző tagállamok elérik a tagállamok számának egyharmadát és egyben az Unió népességének legalább egy-harmadát képviselik, a napirenden szereplő határozat nem kerül elfogadásra. Tehát a Lissza-boni Szerződést követően is érvényesül a „minősített kisebbség” blokkoló szabálya.⁷³⁶

A katonai vagy védelmi vonatkozású határozatokat a Tanács minden esetben egyhangú-lag köteles elfogadni.⁷³⁷

Minősített többségi döntéshozatal. Az EU-Szerződés 31. (ex 23.) cikk (2) bekezdése sorolja fel azokat a határozatokat, amelyet a Tanács minősített többséggel fogad el. Ezek a következők:

az Európai Tanácsnak az Unió stratégiai érdekeit és célkitűzéseit meghatározó határozata alapján az Unió fellépését vagy álláspontját meghatározó határozatok; az Unió fellépését vagy álláspontját meghatározó olyan határozatok, amelyet a Tanács az Unió külügyi és biz-tonságpolitikai főképviselője által benyújtott olyan javaslat alapján fogad el, amelynek be-nyújtására a főképviselőt az Európai Tanács saját, vagy a főképviselő kezdeményezésére kü-lön felkérte; az Unió valamely fellépését vagy álláspontját meghatározó határozat megvalósí-tására vonatkozó bármilyen határozat; meghatározott politikai kérdésekben felhatalmazással rendelkező képviselő kinevezésére vonatkozó határozatok.

A fent felsorolt határozatok meghozatala során bármely tagállam vétójoggal rendelkezik, amennyiben kijelenti, hogy létfontosságú és általa megnevezett nemzeti politikai okokból lenzi a határozat elfogadását, ilyenkor a Tanácsban szavazásra nem kerül sor. A határozat el-fogadása érdekében ilyen esetben a főképviselő az érintett tagállammal intenzív konzultációt folytat a tagállam számára elfogadható megoldás megtalálására. Amennyiben a konzultáció nem jár sikerrel, a Tanács minősített többséggel eljárva kérheti, hogy az ügyet egyhangúlag elfogadandó határozat meghozatala érdekében terjesszék az Európai Tanács elé.⁷³⁸ Tehát kis módosítással - főképviselővel történő konzultáció - megmaradt a „luxemburgi kompromisz-szumhoz” hasonló eljárási vétót.

Általános és speciális átvezető eljárás (passarelle clause). A közös kül- és biztonságpolitika dön-téshozatala sem mentes általános és speciális átvezető, egyszerűsített szerződés-módosítási eljárástól.

Az általános átvezetési záradékot az EU-Szerződés 48. cikk (7) bekezdése tartalmazza. Ha az EU-Szerződés V. Címe egy maghatározott területen vagy esetben a Tanács számára

736 EU-Szerződés 31. (ex 23.) cikk (1) bekezdés.

737 EU-Szerződés 31. (ex 23.) cikk (4) bekezdés.

738 EU-Szerződés 31. (ex 23.) cikk (2) bekezdés.

gú határozathozatalt ír elő, az Európai Tanács határozatban felhatalmazhatja a Tanácsot, hogy az adott területen vagy esetben minősített többséggel határozzon. Ez nem alkalmazha-tó a katonai vagy védelmi vonatkozású döntések esetén. Az Európai Tanácsnak minden ilyen kezdeményezésről értesítenie kell a nemzeti parlamenteket. Ha valamely nemzeti par-lament az értesítéstől számított hat hónapon belül kifogást emel a javaslattal szemben, a ha-tározatot nem lehet elfogadni. Kifogás hiányában az Európai Tanács egyhangúlag, az Euró-pai Parlamentnek a tagjai többségével elfogadott egyetértését követően elfogadhatja a hatá-rozatot.

A speciális átvezetési záradékot az EU-Szerződés 31. (ex 23.) cikk (3) bekezdése fogalmazza meg. Az Európai Tanács egyhangúlag elfogadott határozatban úgy rendelkezhet, hogy a Ta-nács a 31. (ex 23.) cikk (2) bekezdésében felsoroltaktól eltérő esetekben is minősített több-ségi szavazással fogadhat el határozatot.

11.8.3. Speciális döntéshozatali eljárások

Amíg a közös kül- és biztonságpolitika terén az EU-Szerződés 31. (ex 23.) tartalmazza a döntéshozatal általános szabályát, addig az EU-Szerződés több helyen is lehetőséget biztosít az általánostól eltérő speciális döntéshozatalra.

Egyszerű szótöbbséggel történő döntéshozatal. Az EU-Szerződés 31. cikk (ex 23.) cikk (5) be-kezdése rögzíti, hogy a Tanács eljárási kérdéseken „tagjainak többségével” határoz. Mivel a szóban forgó bekezdés szövege a többség „minősített” voltát nem nevesíti, így eljárási kér-dések esetében egyszerű szótöbbségről van szó.

Konzultációs döntéshozatali eljárás. Az EU-Szerződés 27. és a 41. (ex 28.) cikk (3) bekezdése az Európai Parlamentet is a döntéshozatali eljárás szereplőjévé teszi, mégpedig a „konzultá-ciós eljárás” keretében. Ezen cikkek esetében a Tanács a határozatait az Európai Parlament-tel folytatott konzultációt követőn fogadja el.

A 27. cikk (3) bekezdése az európai külügyi szolgálat szervezetét és működését megálla-pító tanácsi határozatra vonatkozik. Ezen határozat elfogadására az Unió külügyi és bizton-ságpolitikai főképviselője tesz javaslatot, és a Tanács nem csupán az Európai- Parlamenttel köteles konzultálni, hanem a határozatot csak a Bizottság egyetértését követően fogadhatja el. Az európai külügyi szolgálat szervezetét és működését megállapító határozat tehát gya-korlatilag olyan intézményi aktus a közös kül- és biztonságpolitika területén, amelynek meg-alkotásában valamennyi uniós intézmény formálisan és érdemben is közreműködik.

A 41. (ex 28.) cikk (3) bekezdése hatálya alá a Tanács olyan határozatai tartoznak, melyek meghatározzák azokat a külön eljárásokat, amelyek garantálják az Unió költségvetésében a közös biztonság- és védelempolitika keretében végrehajtandó intézkedések, különösen a missziókat előkészítő tevékenységek sürgős finanszírozására szolgáló előirányzatokhoz való gyors hozzáférést. Az ilyen határozatok elfogadása során az Európai Parlamentnek szintén konzultatív szerepe van, azonban a Bizottságnak nincsen egyetértési joga.

A Közös biztonság- és védelempolitika minősített többséges határozatai. a) Az EU-Szerződés 42.

(ex 17.) cikk (4) bekezdése tartalmazza a közös biztonság- és védelempolitikai tárgyú határo-zatok elfogadására vonatkozó általános döntéshozatali szabályt. Ennek értelmében a közös biztonság- és védelempolitikára vonatkozó határozatokat, ide értve a 42. (ex 17.) cikkben említett missziók megindítására vonatkozó határozatokat is, a Tanács az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének javaslatára vagy valamely tagállam kezdeményezésére egyhangú szavazással fogadja el. A főképviselő, adott esetben a Bizottsággal közösen, a nemzeti erőforrások és uniós eszközök felhasználását egyaránt indítványozhatja. Tehát a

kö-zös biztonság- és védelempolitikára vonatkozó határozatok esetében is – hasonlóan a 31. (ex 23.) cikk (1) bekezdéséhez – az egyhangú döntéshozatal az általános szabály.

b) Ugyancsak egyhangú döntéshozatal jelenik meg az EU-Szerződés 46. cikk (6) bekez-désében. Itt a Tanácsnak a strukturált együttműködés keretei között elfogadandó olyan hatá-rozatairól és ajánlásairól van szó, amelyek nem tartoznak a 46. cikk (2)-(5) bekezdései alá. Az egyhangú szavazás ezen határozatok esetében annyiban tér el az általános egyhangúságtól, hogy kizárólag az állandó strukturált együttműködésben résztvevő tagállamok szavazatit kell figyelembe venni.

c) Vétójog nélküli minősített többségi döntéshozatalt ír elő az EU-Szerződés 45. cikk (2) bekezdése a Tanácsnak az Európai Védelmi Ügynökség jogállását, székhelyét és működésé-nek szabályait megállapító határozatának elfogadásához. A 45. cikk (2) bekezdése nem biz-tosít vétójogot a tagállamok számára, szemben az Unió fellépését vagy álláspontját meghatá-rozó határozatok minősített többséggel történő elfogadására vonatkozó 31. (ex 23.) cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozó határozatokkal.

A teljesség érdekében megjegyzést érdemel, hogy vétójog nélküli minősített többséges döntéshozatalról rendelkezik a 41. (ex 28.) cikk (3) bekezdése a missziókat előkészítő tevé-kenység finanszírozására szolgáló induló alapra vonatkozó határozatok megalkotására.

A 45. cikk (2) bekezdéséhez hasonlóan minősített többségi határozattal fogadhatja el a Tanács a 46. cikk (2) bekezdése alapján az állandó strukturált együttműködés létrehozására és az abban részt vevő tagállamok listájára vonatkozó határozatot. A határozat meghozatala során a Tanács konzultál az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjével. A határozat elfogadása során a tagállamoknak nincs vétó joga.

d) A minősített többségi szavazás újabb speciális formájával találkozunk a 46. cikk (3) bekezdésében. Bármelyik tagállam, amely részt kíván venni a korábban már létrehozott ál-landó strukturált együttműködésben, erre vonatkozó szándékát bejelenti a Tanácsnak és a főképviselőnek. A Tanács határozatot fogad el, amelyben megerősíti, hogy az érintett tagál-lam, amely megfelel a követelményeknek és megtette a kötelezettségvállalásokat az állandó strukturált együttműködésről szóló jegyzőkönyv 1. és 2. cikkében foglaltak szerint, részt vesz az állandó strukturált együttműködésben. A Tanács a határozat meghozatalát megelő-zően konzultál a főképviselővel és minősített többséggel dönt a határozat elfogadásáról. A szavazásban azonban csak az állandó strukturált együttműködés tagállamai vesznek részt. A minősített többséget az EUM-Szerződés 238. cikk 3. bekezdés a) pontjának⁷³⁹ megfelelően kell meghatározni.

e) A 47. cikk (3) bekezdéséhez hasonló, azonban egy elemében mégis eltérő, tehát egy további speciális minősített többségi döntéshozatalról rendelkezik a 46. cikk (4) bekezdése.

Ha egy részt vevő tagállam már nem felel meg az állandó strukturált együttműködésről szóló jegyzőkönyv 1. és 2. cikkében foglalt követelményeknek, vagy nem képes teljesíteni az ott meghatározott kötelezettséget, a Tanács az érintett tagállam részvételi jogát felfüggesztő ha-tározatot fogadhat el. A Tanács a haha-tározatot minősített többséggel⁷⁴⁰ hozhatja meg, a vazásban szintén csak az állandó strukturált együttműködésben részt vevő tagállamok sza-vazhatnak, azonban az érintett tagállam, amely részvételi jogának felfüggesztése kérdéses, nem rendelkezik szavazati joggal.

739 Az EUM-Szerződés 238. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint a minősített többséghez a szavazásban részt vevő tagállamokat képviselő tanácsi tagok legalább 55 %-ának, egyben az ezen államok népességének legalább 65 %-át kitevő tagállamokat képviselő szavazata szükséges.

740 Az EUM-Szerződés 238. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint.