Az ajánlás (recommendation, raccomandazione) és a vélemény (opinion, parere)

Mind az elméletben, mind a gyakorlatban vitatott, hogy az ajánlás és a vélemény tekinthető-e az uniós jog forrásának. Az EUM-Szerződés 288. (ex 249.) cikke ugyan felsorolja őket az in-tézmények által kibocsátható jogi aktusok között, de hozzáteszi, hogy az ajánlások és a vé-lemények nem kötelezőek.⁵⁴⁹

Az EUM-Szerződés 292. cikke alapján ajánlást a Tanács, a Bizottság, az Európai Köz-ponti Bank fogad el. A Bizottság és az Európai KözKöz-ponti Bank azonban csak a Szerződé-sekben külön meghatározott esetekben. A 132. (ex 110.) cikk értelmében az Európai Köz-ponti Bank véleményeket is adhat.

Ha a kötelező erőt tekintjük a jogforrási jelleg kritériumának, az ajánlásokat és vélemé-nyeket nem tekinthetjük az uniós jog forrásainak. Azonban az uniós jog részét képezik, amennyiben korlátozott joghatást eshetőlegesen kiváltanak.⁵⁵⁰

545 Kecskés 1994b: 200., Steiner 1993: 4-5.

546 C-46 és 48/93 Brasserie du Pecheur SA v Németország és The Queen v Secretary of State for Transport, ex par-te: Factortame Ltd és mások [1995] EBHT I-1029. Az ítélet egyesített ügyekben született, ráadásul mindkettőnek volt már előzménye az Európai Bíróság előtt. Az egyikben a német sörtisztasági törvény előírásai ütköztek az EGK-Szerződés 30. (EUM-Szerződés 34.) cikkébe és ennek alapján indított egy francia sörfőzde kártérítési pert német bíróság előtt. A másik ügyben a brit kereskedelmi hajózási törvénynek a hajók nyilvántartásba vételéről szóló bizonyos rendelkezései ütköztek az EGK-Szerződés 59. (később EK-Szerződés 49., jelenleg EUM-Szerződés 56.) cikkébe és ennek alapján indítottak felperesek kártérítési pert angol bíróság előtt.

547 Blutman 2010: 445-447.

548 C-118/00 Gervais Larsy v Institut national d’ assurances sociales pour travailleurs indépendants (INASTI) [2001] EBHT I-5063; C-5/94 R v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. [2006]; C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 és C-190/94 Erich Dillenkofer v Németország [1996]

EBHT I-4845; 424/97 Salomone Haim v Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein [2000] EBHT I-5123; C-127/95 Norbrook Laboratories Ltd v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food [1998] EBHT I-1531; C-118/00 Gervais Larsy v Institut national d’ assurances sociales pour travailleurs indépendants (INASTI) [2001] EBHT I-5063.

549 Az ESZAK-Szerződés jogalkotási aktusként a határozatot és az ajánlást jelölte meg, nem kötelező aktus az állásfog-lalás volt. Az ajánlást az irányelvhez hasonlóan határozta meg, tehát az elérendő célt tekintve kötelező és a címzett-jére, a tagállamra bízta, hogy a cél eléréséhez szükséges eszközöket meghatározza. Az ESZAK esetében az ajánlást mindenképpen jogforrásnak kellett tekinteni.

550 C-188/91 Deutsche Shell AG v Hauptzollamt Hamburg-Harburg [1993] EBHT I-0363; Blutman 2010: 236.

A nem kötelező aktusok alkalmazása nem az Európai Unió kizárólagos sajátossága. Az ilyen aktusok tipikusak a szuverén államokból álló nemzetközi szervezetek esetében.

Az Unió intézményei számos funkciót látnak el, egy részük jogalkotást kíván, más részük csupán iránymutatást. Ezért sem az ajánlásokat, sem a véleményeket nem lehet figyelmen kívül hagyni. Igen fontos szerepük van az Unió politikáinak kialakításában és végrehajtásá-ban. Bár formálisan nem citálhatók, mint az uniós jog forrásai, de figyelembe kell őket ven-ni, mint az Unió jogalkotási folyamatának segédelemeit.

Mivel nincs kötelező jellegük, az ajánlás és a vélemény elvileg nem lehet az Európai Bí-róság előtti semmisségi per tárgya,⁵⁵¹ előzetes döntéshozatali eljárásnak azonban, legalább követett módon, igen.

Általánosságban az ajánlás egy adott cselekvés, magatartás kieszközlését célozza a cím-zett részéről, a nemzeti jogalkotások közelítésének indirekt eszköze. Abban különbözik az irányelvtől, hogy nincs kötelező hatálya.⁵⁵² Az ajánlás címzettjei általában a tagállamok, kivé-telesen jogi vagy természetes személyek. Az ajánlás általában akkor használatos, ha az adott uniós szerv saját kezdeményezésére foglal állást egy kérdésről.⁵⁵³ Az ajánlás előnye a kibo-csátó szempontjából, hogy nem igényel hosszadalmas, bonyolult döntéshozatali eljárást, az adott intézmény saját elhatározása alapján születik. Adott esetben jelzi a kötelező uniós jog jövőbeni alakulását, esetleg interpretatív erővel bír kötelező aktusoknál.⁵⁵⁴

A bírósági gyakorlat szerint az ajánlásokat nem lehet félretenni, hogy nincs semmilyen jogi hatásuk. Az Európai Bíróság elfogadta annak vizsgálatát, vajon az ajánlásnak van-e jogi hatása, ha egy tagállam nem teszi meg az ajánlott cselekvést.⁵⁵⁵ Vannak esetek, amikor az Európai Bíróság megsemmisített ajánlásokat, rámutatva, hogy megtámadási kereset indítha-tó az intézmények minden olyan aktusával szemben, függetlenül annak természetétől vagy formájától, melyek jogi hatást kívánnak kiváltani.⁵⁵⁶ Az igaz, hogy nem teremtenek jogokat, melyek bíróság előtt érvényesíthetők (közvetlen hatály hiánya), de a nemzeti bíráknak tekin-tettel kell lenni az ajánlásokra is, mikor megoldanak egy esetet. Különösen így van ez, ha az ajánlások a nemzeti vagy uniós jog értelmezésében segíthetnek vagy kötelező uniós rendel-kezések kiegészítésére szánták.⁵⁵⁷ Az Európai Bíróság a Grimaldi-ügyben ezen általános téte-leket a következőképpen fogalmazta meg: „…az ajánlások még a címzettjeik tekintetében sem célozzák kötelező joghatás kiváltását. Következésképpen nem hozhatnak létre olyan jo-gokat, amelyekre magánfelek nemzeti bíróság előtt hivatkozhatnának. … A kérdéses aktusok nem tekinthetők minden jogi hatást nélkülözőknek. Valójában a nemzeti bíróságok az előt-tük fekvő jogviták elbírálása során kötelesek figyelemmel lenni rájuk, amikor ezek az aktusok olyan nemzeti rendelkezések értelmét világítják meg, amelyeket végrehajtásuk érdekében hoztak, vagy amikor ezeknek a rendelkezéseknek a célja kötelező közösségi jogi rendelkezé-sek kiegészítése.”⁵⁵⁸

Az ajánlás a hazai joggyakorlatban leginkább a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény fogalmai szerint az „állami irányítás egyéb jogi eszközeire”, azon belül is a „jogi iránymuta-tások” közé tartozó „állásfoglalásra” és „irányelvre”; a 2011. január 1-től hatályos jogalkotás-ról szóló 2010. évi CXXX. törvény rendszerében a „közjogi szervezetszabályozó eszközök-re” („normatív határozat”, „normatív utasítás”) emlékeztet. A jogalkotásról szóló 1987. évi

551 EUM-Szerződés 263. (ex 230.) cikk.

552 Ballarino 2010: 112.

553 Garamvölgyi 2011: 3093.

554 Várnay – Papp 2010: 216.

555 C-325/91 Franciaország v Bizottság [1993] EBHT I-3283.

556 Mathijsen 2010: 34-35.

557 Mathijsen 1990: 115.

558 322/88 Salvatore Grimaldi v Fonds de maladies professionelles [1989] EBHT 4407 16.,18. pontok.

XI. tv-t a 121/2009. (XII.17.) AB határozat 2010.12.31. hatállyal megsemmisítette, a helyébe lépett a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. tv.

Úgy tűnik, hogy a magyar jogalkotás törekszik az Unió nem kötelező jogi aktusai, de adott esetben még a Bizottság közleményeinek is a hazai implementációjára, mégpedig az ál-lami irányítás egyéb jogi eszközein, illetve a szabályozó hatóságok különböző más aktusain keresztül. Felmerülhet kérdésként az, ha egy adott irányelv implementációja megtörténik, akkor a magyar jogszabály értelmezése körében mennyiben és milyen mértékben relevánsak közvetlenül az uniós ajánlások, illetve ha valamilyen formában az ajánlás a nemzeti jogrend-be vagy legalábbis valamely normatív szabályozásba átkerül, akkor a két (jog)forrás ütközé-sét, hogyan kell megítélni. Egy uniós ajánlás, ha semmilyen formában nem jelenik meg a nemzeti jogban, akkor csak mint kötelező erejű uniós jogi aktus lehetséges értelmezéseként képes bármiféle hatást gyakorolni a nemzeti bíróságok döntéseire, amely nem több, mintha a bíróság valamely jogtudományi, szakirodalmi hivatkozást fogadna el döntésének alapjául.

Ezek elfogadásának alapja pedig az adott szakirodalmi „uniós szerv” által kifejtett álláspont meggyőző ereje, logikai zártsága lehet, azaz nem jogi normaként érvényesülnek.⁵⁵⁹

Az uniós jogban alkalmazott ajánlás és a hazai állami irányítás egyéb jogi eszközei között alapvető megközelítésbeli különbség van, az uniós ajánlásnak nincs kötelező ereje, az állami irányítás egyéb jogi eszközének jellegzetessége viszont az volt, hogy külső jogviszonyokban nem volt jogi hatása, a szervezeti jogviszonyokban azonban az irányított szervre kötelező erővel bírt.⁵⁶⁰ A Legfelsőbb Bíróság az ajánlás szigorúbb értelmezése mellett foglalt állás. Az ajánlás is kötelezően betartandó a nemzeti hatóságok számára, a bíróság annak be nem tartá-sát jogszabálysértésként értékeli. Ebben az esetben is van azonban különbség az ajánlás és egy kötelező erejű jogszabály között. A különbség az, ha az ajánlás kötelező erejű jogi nor-mába, azaz jogszabályba ütközik, akkor a jogszabályba ütköző ajánlás alapján hozott belső közigazgatási határozat jogsértő, rendes bíróság hatáskörében eljárva az ilyen határozatot ha-tályon kívül helyezheti.⁵⁶¹

A Fővárosi Bíróság által követett újabb értelmezés szerint az ajánlás nem kötelező erejű, attól a jogalkalmazás során a nemzeti hatóság eltérhet, de az eltérést köteles megindokol-ni.⁵⁶²

Az indoklási kötelezettség mértéke alapján az ajánlások három csoportba sorolhatóak:⁵⁶³ Az „eljárást indító ajánlások” [pl.: EUM-Szerződés 121. (ex 99.) cikk (4), 219. (ex 111.) cikk (3)], melyek jellegüknél fogva a Bizottság jogalkotási javaslataihoz hasonlóak. Ezek indoklá-sának tartalmaznia kell a jogalkotás kezdeményezésének alapjául szolgáló alapvető indoko-kat. Mivel harmadik személyekre nem bírnak joghatással, az indoklás elmulasztása nem szol-gálhat alapul keresetindításra.

„Eljárást lezáró ajánlások”, melyek hasonlóak a rendeletekhez, irányelvekhez, határoza-tokhoz, de kötelező erővel nem bírnak, inkább politikai célokat fogalmaznak meg. Ilyen ajánlások elfogadására teremt lehetőséget az EUM-Szerződés olyan területeken, ahol kizárt a tagállami jogszabályok harmonizációja. [pl.: 165. (ex 149.) cikk (4), 166. (ex 150.) cikk (4), 167. (ex 151.) cikk (5), 168. (ex 152.) cikk (6)]. Mivel ezen ajánlások jogi jelentőséggel bír-hatnak egyéb rendelkezések értelmezésekor, érvényesül velük szemben az a követelmény, hogy a célkitűzés, illetve a ténybeli és jogi megfontolások tekintetében kellő mértékű indok-lást tartalmazzanak.

559 LB Kfv. IV. 37220/225/7 sz. ítélet; Kovács András: Kötelezőek a szabályozó hatóságok normatív aktusai? 12., Jogi Fórum http://www.jogiforum.hu/publikaciok/374 (utolsó letöltés 2011.7.05.).

560 Kovács: i.m. 14., FB 7.K.33879/2006/21 sz. ítélet.

561 LB Kfv. 39. 361/2001/4., Kovács: i.m. 13.

562 Fővárosi Bíróság 7.K.30.467/2005/45. számú ítélet (2006.2.08.), Kovács: i.m. 10.

563 Wynands – Szentmáry 2011: 3141.

Azon ajánlások, amelyek teljesítésének elmulasztása szankciók megállapításához vezet, méghozzá a gazdasági és monetáris unió területén [EUM-Szerződés 121. (ex 99.) cikk (4), 126. (ex 104.) cikk (7) és (8)], illetve alapelvek megsértése esetén (EU-Szerződés 7. cikk).

Annak ellenére, hogy a címzett tagállamok tekintetében közvetlenül nem bírnak joghatással, elmulasztásuk az érintett tagállam számára jelentős súllyal bíró intézkedésekhez vezethet. Így valójában az ajánlások nem kötelező jogi jellege alóli kivétellel állunk szemben.

A vélemény egy nézet, álláspont kifejezése egy adott kérdésről, általában felkérésre. Kö-telező döntések előkészítésére szolgáló közbenső eszköz.⁵⁶⁴

A vélemények általában két célból születnek: később kibocsátandó jogi aktusok előkészí-tését szolgálják, meghatározott eseményről általános értékelést adnak [EUM-Szerződés 156.

(ex 140.) cikk].⁵⁶⁵

6.6. A jogalkotás eljárási és technikai aspektusai