• Nem Talált Eredményt

Az intézményi aktusok tipológiája

III. Intézményi aktusok

1. Az intézményi aktusok tipológiája

Az intézményi aktusok fogalma az Unió intézményei, szervei, hivatalai által az alapító szerződé-sek felhatalmazása alapján, hatáskörükben eljárva, szabályozott eljárásban meghozott dönté-sek formáit foglalja magában.

Az intézményi jogi aktusok fogalma ennél szűkebb, a jogi hatást kiváltó intézményi aktusokat jelenti. Nemcsak a jogilag kötelező intézményi aktusok tartoznak ide, hanem a jogilag nem kötelező, de joghatás kiváltására irányuló aktusok is.32

Az Európai Unió hatáskörrel rendelkező intézményei, szervei, hivatalai az alapító szer-ződések felhatalmazása alapján és biztosította hatáskörben jogszabályokat alkothatnak és más jogi aktusokat fogadhatnak el (származtatott, másodlagos, kodifikációs jogforrások, jogi aktu-sok). Ezek az alapító szerződésekben megfogalmazott célok elérését, keretek kitöltését, az Európai Unió működtetését szolgálják. Ezen intézményi jogi aktusok jogalapja mindig az alapító szerződésekben található, a jogforrási hierarchiában alacsonyabb szinten helyezked-nek el, mint az alapító szerződések, azok rendelkezéseivel nem állhatnak ellentétben.

Az alapító szerződések, keretszerződések lévén, a fő célok, alapelvek, általános irányvo-nalak meghatározására korlátozódnak, amíg fejlesztésük, valósághoz való közelítésük az uniós intézményekre van bízva, melyek nemcsak szorosan adminisztratív feladatok ellátására hivatottak, hanem fontos normatív szerepet is betöltenek.

Az intézmények nem rendelkeznek egy általános normaalkotó felhatalmazással, csupán specifikus hatáskörrel, nem adhatnak ki normatív aktusokat az alapító szerződések tartalmá-val összegfüggő olyan tárgyakban, melyekre nem kaptak felhatalmazást ugyanezen szerződé-sekben.33

A Lisszaboni Szerződést megelőzően az EK-Szerződés 249. cikke jogi aktusok címszó alatt az Európai Közösség intézményei által kibocsátott intézményi aktusokról beszélt. Ha-sonlóan, az EK-Szerződés 230. és 234. cikkei az Európai Bíróság felülvizsgálati hatáskörét az intézmények aktusaira tették lehetővé. A Lisszaboni Szerződést követően az EUM-Szerződés 6. Rész („Intézményi és pénzügyi rendelkezések”) I. Cím („Intézményi rendelke-zések”) 2. fejezete (288 – 299. cikkek) „Unió jogi aktusai” alatt szintén az intézmények által kibocsátott aktusokat tárgyalja. Az EK-Szerződés 230. cikkét felváltó EUM-Szerződés 263.

cikk semmisségi per keretében, az EK-Szerződés 234. cikkét felváltó EUM-Szerződés 267.

cikk előzetes döntéshozatali eljárás keretében az Európai Bíróság által felülvizsgálható jogi aktusok körébe vonja az Unió szervei, hivatalai által elfogadott jogi aktusokat is. Az Unió jogi aktusainak körébe tehát az intézmények aktusai mellett beletartoznak az Unió szervei, hivatalai által elfogadott jogi aktusok is, így az intézményi aktusok fogalma nemcsak a gya-korlati, hanem a formális normatív alapon is tágan értelmezendő.

Az intézményi aktusok az uniós jogforrási rend egyik legbonyolultabb területe. Az in-tézményi aktusok többféleképpen, gyakran hasonló szempontok szerint rendszerezhetőek, mint az uniós jogforrások általában.

Az intézményi aktusok csoportosíthatóak a jogi kötelező jelleg alapján, így beszélhetünk jogilag kötelező és jogilag nem kötelező aktusokról.34

32 EUM-Szerződés 263. cikk (5), 267. cikk, 288. cikk.

33 Ballarino 1990: 84., Kapteyn – van Themaat 1990: 189.

34 Gombos 2011: 46.

a) A jogilag kötelező aktusok Lisszabon előtt tipikusan a közösségi pillérben a rendelet, az irányelv, a határozat, a sui generis határozat; a II. pillérben (Közös kül- és biztonságpolitika) az általános iránymutatás, a közös stratégia, az együttes fellépés, a közös álláspont, a határo-zat; a III. pillérben (Büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés) a közös álláspont, az Amszterdami Szerződésig az együttes fellépés, majd kerethatározat, a ha-tározat. A Lisszaboni Szerződést követően a jogilag kötelező aktusok tipikusan a rendelet, az irányelv, a határozat, valamint a Közös kül- és biztonságpolitika terén a határozat mellett az általános iránymutatás.

A jogilag kötelező aktusok tovább csoportosíthatóak belső jogi értelemben vett jogsza-bályokra és egyedi igazgatási aktusokra.

A jogszabályok a normatív, általános hatályú jogi aktusok, míg az egyedi, igazgatási jogi aktu-sok egyedi, konkrét ügyben hozott, jellegében jogalkalmazást jelentő, igazgatási döntések.35

Az uniós jog a kötelező jogi aktusok e két alapvető típusát következetesen nem különíti el, legtöbbször nem kezeli eltérően, alapvetően egységes keretben szabályozza, az eltérő tar-talmú döntéseket és azok megjelenésének jogi formáit is. Gyakran keveredik a nemzeti jog-ban megszokott, hagyományos értelemben vett jogalkotás és az igazgatási döntéshozatal.

Ugyanazon intézmény ugyanolyan formában hozhat egyedi, igazgatási és általános, normatív döntéseket is. A Lisszaboni Szerződés valamelyest tisztázni kívánta ezt a helyzetet, és meg-különböztet „jogalkotási” és „nem jogalkotási aktusokat.” Azonban a nem jogalkotási aktusok is lehetnek általános hatályúak, normatív jellegűek, tehát jogszabályok. A jogalkotási és igazga-tási döntések formai összemosódásának eredménye, hogy kialakultak az uniós jogalkalma-zásban olyan általános elnevezések, melyek mind a jogalkotási, mind az igazgatási döntése-ket, szabályokat, előírásokat átfogják. Ilyenek az „intézkedés”, „rendelkezés” vagy a nemzeti jogban ismert „aktus, jogi aktus” kifejezés, melyek takarhatnak jogszabályokat ugyanúgy, mint egyedi, igazgatási döntéseket.36

b) A jogilag nem kötelező aktusok tipikusan az ajánlás és a vélemény, valamint általában a nem nevesített aktusok.

Mint láttuk, az intézményi aktusok között találhatunk: jogszabálynak minősülő jogi aktu-sokat; jogilag kötelező, egyedi igazgatási aktuaktu-sokat; jogilag nem kötelező aktusokat.

Az elhatárolást nehezíti, hogy a különböző jogi hatással rendelkező aktusok adott eset-ben formailag azonos elnevezéssel jelennek meg. Példaként említhetőek a Bizottságnak a korábbi közösségi pillérben hozott közleményei: vannak minden jogi jelleget nélkülöző köz-lemények (végrehajtás helyzetéről beszámoló, vitaindító, javaslattevő közköz-lemények, cselek-vési programok); vannak, amelyek jogalkotási aktusnak minősíthetők vagy legalábbis erede-tüket tekintve szorosan kapcsolódnak jogszabályokhoz; és vannak olyanok, amelyek jogi jel-lege nem magától értetődő (értelmező, iránymutató közlemények).37

Az alapító szerződésekben megjelenő formális tipizálás szerint az intézményi aktusoknak három fő csoportja különböztethető meg: nevesített tipikus aktusok; nevesített atipikus ak-tusok; nem nevesített aktusok.38

Lisszabon előtt ezen hármas felosztás elsősorban a közösségi pillérre volt jellemző, míg a másik két pillér intézményi aktusai inkább nevesített és nem nevesített aktusokra voltak feloszt-hatóak. A Lisszaboni Szerződést követően a hármas felosztásnak általában van relevanciája az uniós intézményi aktusokat illetően, kivételt a Közös kül- és biztonságpolitika speciális területe képez.

35 Ficzere 2001: 299., Blutman 2010: 222.

36 Blutman 2010: 223.

37 A Bizottság közleményeiről lásd részletesebben Várnay – Tóth 2009: 417-472.

38 Ballarino 2010: 113., Gombos 2011: 49-50., Blutman 2010: 225-226.

Az Alkotmányos Szerződés kidolgozásának feladatával megbízott Európai Konvent ke-retein belül felállításra került IX. sz. „Egyszerűsítés” (Simplification) munkacsoport megál-lapításai szerint a Lisszaboni Szerződés előtt az Európai Unió három pillérében 15 fajta jogi aktus kerülhetett megalkotásra.39 Nevesített tipikus aktusok azok, amelyeket Lisszabon előtt az I. pillért illetően az EK-Szerződés 110. cikke, 249. (ex 189.) cikke (rendelet, határozat, irány-elv, ajánlás, vélemény), a II. pillért illetően az EU-Szerződés ex 12-15. cikkei (általános iránymutatás, közös stratégia, együttes fellépés, közös álláspont, határozat), a III. pillért ille-tően pedig az EU-Szerződés korábbi VI. címének 34. cikke (közös álláspont, az Amszter-dami Szerződésig együttes fellépés, majd kerethatározat, határozat, egyezmény) határoztak meg. A Lisszaboni Szerződést követően a nevesített tipikus aktusok meghatározását általá-nos szinten az EUM-Szerződés 132. és 288. cikkei, míg a Közös kül- és biztonságpolitika te-rén, speciális szinten az EU-Szerződés 25. cikke adja.

A nevesített atipikus aktusok az alapító szerződések előzőekben felsorolt cikkeiben nem említett, de az alapító szerződésekben másutt nevesítve mégis felbukkanó, normatív erővel rendelkező aktusok.

A nem nevesített aktusok körébe az intézményi gyakorlat által kialakított olyan aktusok so-rolhatóak, melyek nem kerülnek formálisan nevesítésre az alapító szerződésekben, így nem illeszthetőek sem a tipikus, sem az atipikus aktusok rendjébe.

Általános megállapítás, hogy a nevesített tipikus jogi aktusok alkalmazására akkor kerül sor, ha a jogi aktus címzettje a tagállam, illetve a természetes és jogi személyek.

Az atipikus vagy nem nevesített jogi aktusok a Közösség/Unió intézményei közötti bel-ső kommunikáció területén és harmadik államok irányában használatosak.40

Létezik olyan – álláspontom szerint elnagyolt – rendszerezés is, mely a Lisszabon utáni intézményi jogi aktusokat négy csoportba sorolja:41 jogalkotási aktusok; felhatalmazáson ala-puló aktusok; végrehajtási aktusok; egyéb, speciális kötelező jogi aktusok.

Az intézményi aktusok tagolhatóak aszerint, hogy az Unió melyik pillérében folytatott együttműködésre vonatkoznak. Ezen tagolásnak különösen a Lisszaboni Szerződés előtt volt jelentősége, mivel a három pillérben eltérőek voltak különösen a nevesített tipikus, kö-telező jogi aktusok formái. Ennek alapján léteztek a közösségi jog intézményi aktusai; a Kö-zös kül- és biztonságpolitika intézményi aktusai; a Büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés intézményi aktusai.

Ezen osztályozás a Lisszaboni Szerződést követően sem veszítette el teljesen relevanciá-ját, bár csökkent a jelentősége. A Lisszaboni Szerződés az intézményi jogi aktusok egységes rendszerét intézményesítette az egész Unióban, megszüntetve a korábbi II. és III. pillér kü-lönös jogi eszközeit. Kivételt a Közös kül- és biztonságpolitika képez, ahol Lisszabon után is az intézményi jogi aktusok speciális rendje érvényesül.

Mivel a Lisszaboni Szerződés jelentős változást hozott a közösségi jog, a Közös kül- és biztonságpolitika és a Büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés aktusai terén, érdemes a három terület Lisszabon előtti és Lisszabon utáni intézményi aktu-sait egyaránt bemutatni, alapvetően az alapító szerződésekben megjelenő, előzőekben emlí-tett, formális tipizálás szerint.

39 Rétházi 2005: 15-16.

40 Garamvölgyi 2011: 3076.

41 Hofmann 2009: 486., Fazekas 2011: 83.