Indokolás

A szerkezeti felépítésüket tekintve az intézmények jogi aktusai négy részből állnak: cím, pream-bulum, rendelkező rész és záró rendelkezések.

Eredetileg a Tanács és a Bizottság volt köteles rendeleteit, irányelveit és határozatait in-dokolással ellátni és utalni azokra a javaslatokra és véleményekre, amelyeket az alapító szer-ződések alapján be kellett szerezni.⁵⁸⁹ Az ESZAK keretében indokolni kellett az állásfoglalá-sokat is. Az indokolási kötelezettség később kiterjedt az Európai Parlament és a Tanács által közösen elfogadott rendeletekre, irányelvekre és határozatokra,⁵⁹⁰ valamint az Európai Köz-ponti Bank rendeleteire, határozataira.⁵⁹¹

A Lisszaboni Szerződés módosításai értelmében az indokolási kötelezettség immár nem-csak a kötelező erejű jogi aktusok esetén áll fenn, hanem valamennyi jogi aktus esetén. A jo-gi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk, és azokban utalni kell minden olyan javaslatra, kezdeményezésre, ajánlásra, kérésre vagy véleményre, amelyet a Szerződések előírnak.⁵⁹² E szabály részben az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikkének c) pontjában foglalt el-vet juttatja érvényre, miszerint a megfelelő ügyintézéshez való jog magában foglalja az igaz-gatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják.⁵⁹³

585 HL L 343., 2010.12.29., 10-16.

586 HL L 174., 2011.7.1., 88-110.

587 Jeney 2007: 847-848.

588 Newsletter 26/07/2011, update 1/09/2011 http://eur-lex.europa.eu/en/newsletter/newsletter_20110726.htm (utolsó letöltés 2011.09.15.).

589 EGK-Szerződés 190. cikk, EURATOM Szerződés 162. cikk.

590 EK-Szerződés 253. cikk.

591 EK-Szerződés 110. cikk.

592 EUM-Szerződés 296. (ex 263.) cikk második albekezdés.

593 Wynands – Szentmáry 2011: 3138.

A jogi aktusok indokolása több célt szolgál: a címzetteket segíti jogaik érvényesítésében az-által, hogy ismerteti a meghozott intézkedés indokait és ezáltal megkönnyíti az intézkedés tartalmának megértését; a jogalkotó szempontjából lehetőséget teremt az önellenőrzésre, a jogalkotónak meg kell győződnie arról, hogy valóban megalapozott döntést hozott és ismer-tetnie kell a jogalkotás célját és módszerét; a jogalkotásban résztvevő egyéb intézmények számára egyfajta politikai ellenőrzési lehetőséget teremt; a jogalkalmazók, különösen az Eu-rópai Bíróság számára elősegíti az intézkedés értelmezését, arányosságának, jogszerűségének vizsgálatát.⁵⁹⁴

A jogi aktusok indokolásának kötelezettsége az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jog alapelvei közé tartozik, amely lényeges eljárási szabálynak minősül.⁵⁹⁵

Az indokolást úgy kell érteni, mint egyfelől utalást az alapító szerződések rendelkezései-re, melyek felhatalmazzák az intézményt az aktus kibocsátására, másrészt mint utalást az in-dokokra, melyek az intézményt az aktus meghozatalában motiválták.⁵⁹⁶

A jogi felhatalmazó rendelkezések, a jogi alap megjelölése azért is fontos, mivel az intéz-mények csak a Szerződések által kifejezetten biztosított hatásköröket gyakorolhatják. Vitás esetben eldönthető, hogy az adott intézmény az adott aktussal az adott területen a számára az alapító szerződésekben biztosított hatáskörben járt-e el. A jogi alap meghatározza a ha-táskör gyakorlásának eljárását is, különböző területeken a haha-táskör gyakorlása, a döntéshoza-tal különböző eljárásban történik, különböző intézmények különböző jogosítványokkal vesznek részt.⁵⁹⁷

Problémát az jelenthet, ha egy aktus párhuzamosan több alapító szerződési rendelkezés-re is alapozható és azok közül a jogi aktus megalkotásában résztvevő intézményeknek kell választania. Az Európai Bíróság értelmezése szerint a választás nem csupán az intézmény meggyőződésétől függ, hanem objektív tényezőkön kell alapulnia, melyek alkalmasak a bírói felülvizsgálatra. E tényezők lehetnek különösen az intézkedés célja és tartalma.⁵⁹⁸

A helyes jogi alap megválasztása körüli vitának nem csak tisztán formai jelentősége van, a jogi alap megválasztása hatással lehet a megtámadott aktus tartalmára.⁵⁹⁹

Amennyiben egy aktus nem kellőképpen indokolt, az lényeges eljárási követelmény meg-sértéseként alapot teremt a megsemmisítésre, mely felhozható az Európai Bíróság előtt az aktus jogszerűségét felülvizsgáló eljárásban. A jogi aktust kibocsátó intézmény szempontjá-ból az indokolási kötelezettség egy önellenőrzési eszköz, amennyiben az indokok kimunká-lása feltételezi az intézmény eljárása előfeltételeinek figyelmes vizsgálatát. Ez különösen ak-kor jelentős, miak-kor az alapító szerződések rendelkezései meg nem határozott jogi fogalmak-ra vonatkoznak, vagy bizonyos mérlegelési lehetőséget adnak az intézményeknek.⁶⁰⁰

Amikor az alapító szerződésekben megjelölt célokhoz, feladatokhoz nincs konkrét felha-talmazás, döntéshozatali eljárás kapcsolva, az EUM-Szerződés 352. (ex 308.) cikke

„szubszidiárius” jogalapot teremt.⁶⁰¹ Az EK-Szerződés 308. cikkének megfogalmazásához

594 Wynands – Szentmáry 2011: 3139.

595 43,45 és 48/59 Lachmüller Peuvrier, Ehrhardt v Bizottság [1960] EBHT 933; T-183/97R Micheli v Bizottság [1997] EBHT II-1473; Wynands – Szentmáry 2011: 3138.

596 Mathijsen 1990: 116., Lasok – Bridge 1991: 130., Kapteyn – van Themaat 1990: 201.

597 Várnay – Papp 2010: 196.

598 C-300/89 Bizottság v Tanács [1991] EBHT I-2867, Mathijsen 2010: 36.

599 45/86 Bizottság v Tanács [1987] EBHT 1493.

600 Ballarino 2010: 106.

601 „Ha a Szerződésekben meghatározott politikák keretében az Unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon, és a Szerződések nem biztosítják a szükséges ha-táskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag elfogadja a megfelelő rendelkezéseket. Amennyiben a szóban forgó rendelkezéseket különös jogalkotási eljárás keretében a Tanács fogadja el, a Tanács a Bizottság javaslata alapján az Európai Parlament egyetértését követően szintén egy-hangúlag határoz.”

képest a lisszaboni módosítással a cikkbe számos garanciális rendelkezés került be. Új elem a tagállami parlamentek szubszidiaritás kontrolljával kapcsolatos kötelezettség, az is, hogy jogharmonizációs intézkedések meghozatalára csak korlátozottan lehet igénybe venni ezt a felhatalmazást. A közös kül- és biztonságpolitika teljes egészében kívül marad a cikk hatókö-rén. A német Alkotmánybíróság újabb döntése szerint most már nemcsak az egységes belső piac megvalósítása céljából, hanem általánosan igénybe vehető szubszidiárius jogalapról van szó.⁶⁰²

Az Európai Bíróság a Görögország v Tanács ügyben kimondta, hogy a 308. (jelenleg 352.) cikkre, mint valamely intézkedés jogi alapjára történő hivatkozás csak abban az esetben szükséges, ha a Szerződés egyetlen más rendelkezése sem ruházza az intézményekre a szük-séges hatáskört.⁶⁰³

Az indokolás tartalma és terjedelme tekintetében az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján nem rögzíthető zárt követelményrendszer, de kiemelhető annak néhány alkotóele-me:⁶⁰⁴ az indokolásnak a jogi aktus részét kell képeznie,⁶⁰⁵ az indokolásnak a jogi aktust ki-bocsátó intézménytől kell származnia,⁶⁰⁶ a jogi aktus kibocsátását követően az indokolás nem módosítható, különösen nincs mód annak kiegészítésére a bírósági eljárás keretében,⁶⁰⁷ az indokolásnak tartalmazni kell az alapvető ténybeli és jogi elemek kifejtését, amelyek az in-tézkedés meghozatalához vezettek, még akkor is, ha azokat röviden fogalmazza meg,⁶⁰⁸ az indokolásnak nem kell kiterjednie valamennyi ténybeli vagy jogi álláspontra, amennyiben a jogi aktus a tárgyát szabályozó rendelet,⁶⁰⁹ a követelmény teljesítettnek tekinthető, ha utalás történik egy korábbi aktusban már kifejtett indokokra.⁶¹⁰

Az indokolás mértékét meghatározza a jogi aktus jellege is. Általában elmondható, hogy a határozatok tekintetében szigorúbb követelmények érvényesülnek, mint a normatív jellegű, absztrakt szabályozást tartalmazó rendeletek és irányelvek esetén. Utóbbiak tekintetében elegendő az intézkedés meghozatalához vezető általános helyzet és az elérni kívánt átfogó célok leírása. Az egyedi jellegű határozatok esetében az indokolásnak utalnia kell valamennyi ténybeli elemre, amelyből az intézkedés jogszerűsége megállapítható, továbbá az intézkedés meghozatalához vezető valamennyi megfontolásra. A kötelező erővel nem bíró vélemények és ajánlások indokolására nem alkalmazhatóak egy az egyben az előbb ismertetett, joggya-korlatban megszilárdult elvek. Mivel közvetlen jogokat és kötelezettségeket nem teremtenek, a bennük foglalt célkitűzés és az általuk kifejtett közvetett joghatás szerint alakul az indoko-lási kötelezettség mértéke.⁶¹¹

A jogi aktusok indokolásának az Uniós jog alapvető elveire, így a szubszidiaritás és arányos-ság elvére is ki kell térnie. A szubszidiaritás elvét a Maastrichti Szerződés iktatta be az EK-Szerződésbe. A hatályos EU-Szerződés 5. cikk (3) bekezdés szerint: „A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedések terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók.”

602 Várnay – Papp 2010: 197-199.

603 C-62/88 Görögország v Tanács [1990] EBHT I-1527.

604 Wynands – Szentmáry 2011: 3139.

605 C-291/98 P. Sarrio SA v Bizottság [2000] EBHT I-9991.

606 C-378/00 Bizottság v Parlament és Tanács [2003] EBHT I-937.

607 T-230/94 Frederick Farrugia v Bizottság [1996] EBHT II-185.

608 T-224/95 Tremblay v Bizottság [1997] EBHT II-2215.

609 C-244/95 Moskof AE v Ethnikos Organismos Kapnou [1997] EBHT I-6441; C-304/01 Spanyolország v Bi-zottság [2004] EBHT I-6717.

610 1/69 Olaszország v Bizottság [1969] EBHT 277; Mathijsen 2010: 36.

611 Wynands – Szentmáry 2011: 3140-3141.

Az Amszterdami Szerződés önálló jegyzőkönyvet csatolt az EK-Szerződéshez a szub-szidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról. A Lisszaboni Szerződéssel ez a jegyző-könyv módosult, jelenleg az EUM-Szerződés 2. jegyzőjegyző-könyve.⁶¹² Egyik jelentős újítás a nemzeti parlamentek „szubszidiaritás-kontrolljának” beépítése. A jogalkotási aktusok terve-zeteit és pontosított terveterve-zeteit meg kell küldeni a nemzeti parlamenteknek. A nemzeti par-lamentek a továbbítástól számított 8 héten belül indokolt véleményt küldhetnek az Európai Parlament, illetve a Bizottság elnökének, amelyben ismertetik azokat az okokat, amelyek alapján a tervezetet nem tartják összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével. Az Unió in-tézményei figyelembe veszik a nemzeti parlamentek véleményét. A Jegyzőkönyv 5. cikke kö-telezi a Bizottságot arra, hogy a jogalkotási javaslatok benyújtásakor indoklásában igazolja a szubszidiaritás és az arányosság elvének tiszteletben tartását. Minőségi, illetve lehetőség sze-rint mennyiségi mutatókkal is igazolni kell, hogy egy uniós cél az Unió szintjén jobban meg-valósítható, mint alacsonyabb szinten. Az EUM-Szerződés 69. cikke, a Jegyzőkönyvre utalva külön is rögzíti, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségről szóló V. Cím keretei között lévő büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés (4.

fejezet) és rendőrségi együttműködés (5. fejezet) terén a nemzeti parlamentek gondoskod-nak arról, hogy a jogalkotási javaslatok és kezdeményezések összhangban legyenek a szub-szidiaritás és az arányosság elvével.⁶¹³

Az Európai Bíróság gyakorlatából kinőve, a megfelelő garanciák biztosítása érdekében, a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő jogi aktusokkal szemben követelmény, hogy feleljenek meg az alapvető jogoknak, különösen az Európai Unió Alap-jogi Chartájában elismert elveknek.⁶¹⁴ Ilyen deklaratív hivatkozást maguk a jogi aktusok is tartal-maznak indoklásukban.

Az Európai Bíróság természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő, szankciókat elrendelő II. pilléres közös álláspontokat végrehajtó I. pilléres rendeletek jogszerűségének felülvizsgálata kapcsán, a Yusuf és Kadi ítéletben⁶¹⁵ fektette le ezen köve-telmény alapjait. Megállapította, hogy az EK-Szerződés alkotmányos elve, hogy valamennyi közösségi jogi aktusnak tiszteletben kell tartania az alapvető jogokat, mivel ez jogszerűségük feltétele, melyet a Bíróságnak kell felülvizsgálnia a Szerződés által létrehozott teljes jogorvos-lati rendszer keretében.

Az alapvető jogok és a Charta elveinek a jogalkotás során történő érvényre juttatása ér-dekében a Bizottság közleményben foglalta össze a jogi aktusok kezdeményezése során kö-vetni kívánt követelményeket.⁶¹⁶

A jogi aktusok tervezetének megfogalmazása során célzott preambulumbekezdések ke-rülnek alkalmazásra. Hatásvizsgálatot követően a Bizottság ellenőrzi az elkészített jogalkotá-si javaslat (vagy felhatalmazáson alapuló, illetve végrehajtájogalkotá-si aktus) tervezetének jogszerűsé-gét, különös figyelmet fordítva a Chartával való összhangjának biztosítására. Az alapjogok-hoz szorosan kapcsolódó javaslatoknak olyan konkrét preambulumbekezdéseket kell tartal-mazniuk, amelyek kifejtik a javaslatoknak a Chartával való összeegyeztethetőséget. A preambulumbekezdéseknek az a szerepe, hogy elmagyarázzák a szóban forgó jogi aktus el-fogadását alátámasztó okokat, ily módon lehetővé téve, illetve megkönnyítve a Chartával va-ló összeegyeztethetőség esetleges bírósági felülvizsgálatát. Kerülendő az olyan

612 2. Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról. HL C 115., 2008.5.9., 206.

613 Várnay – Papp 2010: 199-201.

614 Mint a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog, a tulajdonhoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, stb.

615 C-402/05 P. és C-415/05 P. Yassin Abdullah Kadi és Al Barakaat International Foundation v Tanács és Bizott-ság egyesített ügyek [2008] EBHT 6351.

616 A Bizottság közleménye az EU Alapjogi Chartájának hatékony végrehajtására irányuló stratégiáról Brüsszel, 2010.10.19., COM(2010) 573 végleges.

preambulumbekezdések rutinszerű alkalmazása, amelyek mindössze a Chartával való össze-egyeztethetőség tényét mondják ki. A preambulumbekezdések felvétele nem puszta formali-tás, hanem a szóban forgó javaslat Chartával való összhangjának alapos ellenőrzését tükrözi.

A javaslat Chartával való összhangját elmagyarázó preambulumbekezdéseknek célzottan meg kell jelölniük, hogy pontosan melyek azok az alapjogok, amelyekre az érintett javaslat hatást gyakorol. Emellett az egyes alapjogokra vonatkozóan egyedi és külön preambulumbekezdéseket kell beilleszteni, ha ez szükséges egy adott rendelkezés alkalmazá-si körének vagy a javaslatban található megoldásoknak az elmagyarázásához.

Az alapjogi vonatkozásokat az indokolásban össze kell foglalni. Amennyiben a jogalko-tási javaslat a preambulumbekezdések tanúsága szerint valóban hatást gyakorol az alapvető jogokra, az indokolásnak tartalmaznia kell egy olyan összefoglalást, amely kifejti, hogyan tar-tották be az alapvető jogokra vonatkozó kötelezettségeket. Az érzékeny javaslatok indokolá-sát a hatásvizsgálatba és a jogalkotási javaslatba foglalt összes alapjogi aspektus összefoglaló-jának benyújtásával kell megerősíteni. Ez különösen azt fejti ki, hogy a Bizottság milyen okokból gondolja indokoltnak az alapjogok korlátozásait a szükségesség és az arányosság alapján. Az összefoglaló nagyobb hangsúlyt kölcsönöz e kérdésnek azáltal, hogy bemutatja a hatások és az összeegyeztethetőség tekintetében elvégzett alapos vizsgálatot.

Az indokolási kötelezettség megsértése lényeges eljárási szabálysértésnek minősül, az EUM-Szerződés 263. (ex 230.) cikke szerinti semmisségi per megindításához vezethet. Az indoklá-si kötelezettség megsértésének három fajtája különböztethető meg: az indokolás hiánya; az indokolás mennyiségileg hiányos volta, tehát nem kellő mennyiségű érv felsorakoztatása; az indokolás minőségileg hiányos volta.

Az indokolás hiánya vagy hiányossága esetén a jogi aktus önmagában nem érvénytelen, de megtámadható – azt csupán az Európai Bíróság nyilváníthatja semmisnek.⁶¹⁷ A javasla-tokra és állásfoglalásokra való utalást illetően egy egyszerű megemlítés elegendőnek tekint-hető, az intézménynek nem kell megjelölni, hogy a javaslat vajon kedvező volt-e, még ke-vésbé kell cáfolni a konzultatív testületek eltérő véleményét.