EGY LETŰNT IDŐSZAK TANULSÁGAI

Györgyi Zoltán

EGY LETŰNT IDŐSZAK TANULSÁGAI

A hazai oktatásirányításra az elmúlt két évtizedben a decentralizált elemek voltak a jellemzők. Az iskolák finanszírozásával, a pedagógiai programokkal, az igazgatók kiválasztásával kapcsolatos döntések helyben születtek, az országos szakpolitika elsősorban a mozgástér kereteit szabályozta. A helyi szintű döntések felértékelődése a rendszerváltás idején kapott nagy súlyt, s egyben jogszabályi hátteret is. (1990. évi LXV. törvény – A helyi önkormányzatokról) Az oktatás működtetésének helyi önkormányzati szintre helyezése a korábbi évtizedek centralizált irányítására reagált. Ebben a centralizált, s ráadásul egy diktatórikus politikai akaratnak alárendelt rendszerben sorra születtek a helyi érdekeket semmibe vevő döntések, fűnyíróelvszerűen befolyásolva iskolák és települések sorsát. A fejlesztési források elosztása többnyire a kisebb települések kisiskoláinak kárára történt.

Legitimitását a hetvenes évek elejétől kezdve egy-másfél évtizedig az Országos Településhálózatfejlesztési Koncepció¹ adta, amely a több mint kétezer szerepkör nélküli települést szorított háttérbe, felerősítve ezzel a természetes elvándorlási folyamatokat, amelyek így mintegy igazolták a kistelepülési intézmények elsorvasztását megfogalmazó politikai törekvéseket.²

A rendszerváltás után az oktatással kapcsolatos döntések jelentős részének helyi kézbe adása révén az oktatás valóban közelebb került a helyi lakossághoz, de lassanként felszínre kerültek az új rendszerre visszavezethető problémák is: az oktatással kapcsolatos helyi döntések súlyát nem minden önkormányzat érezte, így a szűk – s egyre szűkülő – helyi fejlesztési források felhasználásánál nem feltétlenül kapott megfelelő súlyt ez a terület, már csak azért is, mert – mint az kistelepülések esetén gyakorta előfordult – a döntéseket oktatási szakemberek nélkül hozták a helyi politikusok. Éppen ezért a kilencvenes évtized közepétől kezdve felmerült a szétaprózottnak, s emiatt többek által nem elég eredményesnek és hatékonynak tekintett

1 1007/1971. [III. 16.] Korm. számú határozat az országos településfejlesztési koncepcióról

Tanulás és művelődés

117 iskolarendszer átszervezésének kérdése. Néhány más országhoz képest (pl. Németország) a hazai iskolarendszer valóban szétaprózott volt, jó néhány más országhoz viszonyítva (például Finnország, Görögország, Olaszország, Hollandia) azonban egyáltalán nem (Fickermann 1998). Igaz, sok országban zajlottak koncentrációs folyamatok, de az ezek eredményeként létrejött intézményszerkezetben még mindig sok, a mienknél lényegesen kisebb iskola működött, amit sok esetben településszerkezeti sajátosságok sem indokoltak.

A rendszerváltás után kialakult önkormányzati rendszer nem engedhette meg az országos szakpolitika túlzott befolyását. így annak beavatkozási törekvései sokáig igen erőtlenek voltak. Ezt jelzi az iskolák intézményfenntartói társulások kilencvenes évekbeli története: a nagyobb iskolák létrejötte helyett szinte kizárólag csak az addig is egy szervezetben működő iskolák irányítása került hozzájuk, változatlanul hagyva a kilencvenes évek elején kialakult intézményi struktúrát (Györgyi – Imre 1999)³.

Az ezredforduló után irányult ismét az iskolaszerkezet átalakítására a szakpolitika figyelme, összefüggésben részben az oktatás gyenge teljesítményével, részben az iskolák közötti nagy teljesítménykülönbségekkel. Ismét előtérbe kerül a nagyobb szervezeti egységek kialakításának kérdése, amely a feltételezések szerint hatékonyabban és színvonalasabban tudta volna teljesíteni feladatát. A szakmai tisztánlátást ugyanakkor nehezítette, hogy nem voltak az oktatás társadalmi hátterét is figyelembe vevő hozzáadott érték-vizsgálatok, a pénzügyit pedig az, hogy a rendelkezésre álló adatok nem tették lehetővé a költségek reális számbavételét.

Az oktatáspolitika továbbra sem adta fel az önkormányzatiság elvét, de egyre határozottabban próbált beavatkozni a rendszerbe, ami nem kis mértékben azért is sikerült, mert az önkormányzatok pénzügyileg egyre inkább függő helyzetbe kerültek a kormányzati szervektől⁴. Különösen igaz ez az ezredforduló utáni évtized utolsó felére–

harmadára, amikorra az országos szakpolitika már az önkormányzati önállóságot is egyre kevésbé tiszteletben tartva igyekezett a fenntartókat az általa ideálisnak vélt iskolanagyság irányába terelni (Fehérvári 2011).

3 Tanulmányunkban a kistelepülések kisiskoláit helyeztük középpontba, nem érintjük sem a városi általános iskolákat, sem a középfokú oktatást.

4 Elég csak az ún. önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok nagy arányára gondolnunk.

Györgyi Zoltán Egy letűnt időszak tanulságai A Köznevelési törvény 2011. évi elfogadása⁵ után alapvetően új helyzet fog kialakulni az oktatásirányításban. Bár jelenleg sok fontos részlet még nem látszik, de az bizonyos, hogy az iskolák közvetlen állami irányítása a helyi önkormányzatok oktatásra gyakorolt hatását erőteljesen háttérbe szorítja majd, így mindaz, amit az előző két évtized oktatásáról mondhatunk, közvetlen tanulsággal már aligha szolgálhat az új irányítási rendszer új irányítói számára. Olyan alapvető jogok kerülnek el helyi önkormányzati szintről, mint az iskolák alapítása, megszüntetése, a pedagógia programokra gyakorolt hatás, a pedagógusok foglalkoztatása, a beiskolázási körzetek meghatározása. Marad az oktatási infrastruktúra működtetése, bár a tanulmány írásakor még erről sincs végleges döntés.

Hogy az oktatásirányítási rendszer hogyan fog működni, nem tudjuk, csak azt tudjuk összegezni, hogy a régi rendszer miként működött, milyen előnyei és hátrányai voltak ennek a rendszernek, s a működési problémák milyen rendszerbeli okokra voltak visszavezethetők. Ezt vizsgálta az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézetben 2010 tavaszán folyt kutatás⁶, amelynek eredményei már több helyen is megjelentek (Györgyi 2011a, Györgyi 2011b).

A tapasztalatok azt jelzik, hogy az oktatás az érintett önkormányzatoknál központi kérdésnek számított. A nagyfokú érdeklődés, érintettség mögött különböző, s nem a fent jelzett szempontok (minőség, hatékonyság) állt, hanem erre csak részben hatást gyakoroló megfontolások.

A központi kérdés általában – értelemszerűen elsősorban a legkisebb iskolafenntartó településeken – az iskola szinte minden áron való megtartásának kérdése. Az ezzel kapcsolatos szimbolikus és a racionális megfontolások nem választhatók szét, az viszont megállapítható, hogy az iskola nem az önkormányzatok játékszere volt, hanem politikai megmérettetésének egyik legfőbb terepe. Egy iskolát elveszíteni egyenlő AZ iskolát elveszíteni. Hogy ennek van-e, lehet-e komoly hatása az adott település fejlődésére, nem tudjuk, hiszen az ezzel kapcsolatos példákban az okok és az okozatok nehezen deríthetők ki, az viszont igen, hogy komoly politikai következménye lehet, mert ez maga a kudarc, amit sem az

5 2011. évi CXC. törvény – A nemzeti köznevelésrõl

6 A kutatás a TÁMOP 3.1.1 program keretei között zajlott Demográfiai folyamatok hatása a helyi oktatáspolitikákra címmel, e tanulmány szerzőjének vezetésével, az ország hét térségében készült

Tanulás és művelődés

119 önkormányzati képviselők, sem a polgármesterek nem vállalnak fel még akkor sem, ha esetleg máshol színvonalasabb oktatást kapnának a település tanulói. Az iskola megtartása ugyanakkor ebben az időszakban – szemben a hetvenes évekkel – már feltétlenül jelentette az iskola önállóságának megtartását is. Az önkormányzati függetlenség ugyanis garantálhatta a tagiskola megőrzését. Mindez azt jelentette, hogy az iskolafenntartás kérdése racionális irányba mozdult el, a korábbi szimbolikus elemek háttérbe szorultak. Egyre inkább a tanulók helyi tanulási feltételeinek és a tanári gárda megtartásáról szólt, s érzelmek helyett inkább érdekek vezérelték az ezzel kapcsolatos döntéshozatalt.

A fenntartói döntéshozás másik kiemelt kérdése az iskola finanszírozása volt. Nem a gazdaságos finanszírozása, hanem a mind kevesebb pénzből való működtetése. Tiszta pénzügyi viszonyok közepette a kettő nem válik el egymástól: a takarékos működés vagy a ráfordítások csökkentését teszik lehetővé, vagy a felszabaduló pénzeszközök oktatásba való visszafordítását, s ezzel az oktatás színvonalának emelését. Az ezredforduló utáni évtized azonban nem teremtett tiszta pénzügyi viszonyokat: a kiegészítő normatívák folyamatosan változó rendszere (Fehérvári 2011) egyrészt nem segítette a stratégiai tervezést (hiszen két-három év múlva a helyi pénzügyi döntések egészen más kontextusba kerülhettek), másrészt – miközben az oktatás minőségét sem befolyásolta – a fenntartó számára akkor vált „gazdaságossá‖ az oktatás (a többé-kevésbé kötött kiadások mellett), ha a legkisebb önerőt igényelte, vagyis ha az állami normatívákból mind többet megszerzett. Ennek megfelelően a helyi szintű és az rendszerszinten értelmezhető gazdaságosság jelentős mértékben elvált egymástól. A fenntartók szemére vetni ezt nem lehet, mert egyrészt racionális megfontolások álltak mögötte, másrészt – az előző szempont, vagyis az iskolák szinte mindenáron történő megtartásának igénye miatt – nem is nagyon tehettek mást.

Mindez nagyon változatos helyi oktatáspolitikákat eredményezett a fenntartással kapcsolatos döntések területén, háttérbe szorultak ugyanakkor az oktatás minőségét érintő kérdések. Az önkormányzatok, céljaik elérése érdekében egyre inkább együttműködtek egymással. A közös érdekek sok esetben olyan településeket is rákényszerítettek erre, amelyek – elsősorban a hetvenes évek erőltetett iskolakörzetesítései következtében évtizedek óta bizalmatlanul tekintettek egymásra. Ez a bizalmatlanság még mindig sok helyen érezhető, de ahol az érdekek nagyon erősek

Györgyi Zoltán Egy letűnt időszak tanulságai voltak, ott félretették a sérelmeket, s igyekeztek olyan megállapodásokat kötni az iskolafenntartók, amelyek révén nem csak pénzügyileg jártak jól, hanem amelyekből, ha a szükség úgy hozza, ki is tudnak lépni.

Mindez elsősorban látszatösszevonásokkal járt, vagyis olyan intézményi struktúrák alakultak ki elsősorban, amelyben minden korábbi iskola megőrizte autonómiáját. A települések önkormányzata és az iskolák számára ez tűnt a legelőnyösebbnek, hiszen így nem fenyegetett a veszély, hogy egy szomszédos önkormányzat hoz számukra kedvezőtlen döntést, ugyanakkor ez azt is jelentette, hogy a szervezeti integráció előnyeit nem sikerült szakmai együttműködéssé transzponálni. Fejkvóta-társulások jöttek létre pillanatnyi érdekek mentén. S mivel a pillanatnyi érdekek gyakorta változtak a normatíva rendszer folytonos változtatása következtében, alkalmanként társulások is újjászerveződtek. Időnként az iskolafenntartók változtak, máskor a résztvevők is, néha egészen abszurdnak látszó megoldásokkal, amelyben egy önkormányzat nem a szomszédos településsel fogott össze, hanem egy jóval távolabbival, mert így sikerült előnyös feltételeket kialakítani.

Ez a fajta együttműködés nem csak azért zárja ki a közös szakmai munkát, mert minden iskola féltve őrzi a függetlenségét, hanem azért is, mert a szorosabb szakmai együttműködés megakadályozná a szövetségek újjászervezését. Éppen ezért elvétve fordult csak elő, hogy a diákok, a tanárok átjártak volna egyik településről a másikra, lehetővé téve a fölös infrastrukturális és személyi kapacitások kihasználását, emelve ezzel az oktatás színvonalát és/vagy csökkentve a költségeket. A hivatkozás szinte minden esetben ugyanaz: nagyok a távolságok. Pedig ezek a távolságok alig néhány kilométeresek.

A formális együttműködések arra utalnak, hogy a decentralizált oktatásirányítás – legalábbis ezen a téren – kudarcot vallott.

Kétségtelen, hogy nem tudta elősegíteni a szakmai fejlődést, s ez valóban kudarc. Megítélésünk szerint azonban ennek nem a decentralizált irányítás, hanem annak következetlen rendszere, koncepciótlan megvalósulása az oka, amelyben az országos szakpolitika folytonosan változó feltételekhez való alkalmazkodásra késztette a fenntartókat, ahelyett, hogy stabilitásával elősegítette volna a stratégiai szövetségek létrejöttét. A tapasztalatok ugyanis azt mutatják, hogy ott, ahol – néhány esetben – a bizonytalanságok ellenére kialakult a stratégiai gondolkodás, a szakmai

Tanulás és művelődés

121 megállapodások, amelyek nem eredményezték az egyik, vagy a másik település dominanciáját, s habár nem minden évfolyamon, de mindenhol megmaradt az oktatás, s mindez még politikailag is elfogadható volt. Alakultak ilyen együttműködések egy-egy önkormányzat között, de az egyébként gyenge, s a gyakorta szintén a pénzszerzés érdekében megalakult kistérségi társulások keretei között is.

Még a formális együttműködések is hordoznak pozitív értékeket.

Áttörést ugyan nem tudtak elérni az iskolák működtetésében, de sikerült valamelyest ledönteni a településeket elhatároló falakat, elősegítették a felelős helyi politizálást, beleértve a konfliktuskezelését is.

A most kirajzolódó új irányítási rendszer sajnálatosan nem épít azokra a pozitív helyi energiákra, amelyek – ha többnyire nem is a kívánt irányba terelték az oktatást – de mégis megmozdultak az oktatás érdekében. Kétségtelen, hogy lehet iskolákat irányítani állami rendszerben, vannak ennek külföldi példái is. Az ilyen hazai tapasztalatok azonban nem éppen pozitívak: az egyenlő esélyeket nem tudták biztosítani a tanulóknak, s nagyon sok helyi konfliktussal jártak. Hogy ezeken a negatív előzményeken hogy fog túlláépni az új rendszer, nem tudjuk, de félő, hogy a helyi energiák vagy elenyésznek, vagy informális terepre kerülnek, s az iskolák sorsáról a kulisszák mögött születnek a politikai erőviszonyoknak és a kapcsolati tőkék láthatatlan erejének megfelelő döntések.

Felhasznált irodalom

Fehérvári Anikó (2011): Normatív finanszírozás az oktatásban 2000-2009 között. In: Új Pedagógiai Szemle 6, 21-34. p.

Fickermann, Detlef – Weishaupt, Horst – Zedler, Peter (1998) (szerk.): Kleine Grundschulen in Europa. Berichte aus elf europäischen Ländern. Beltz Deutschen Studienverlag, Weinheim.

Forray R. Katalin (1991): Az iskolakörzetesítések rövid története.

Kutatás közben, Oktatáskutató Intézet, Budapest.

Gábor László – Kraviánszky Róbert (1985): Tapasztalatok két megye általános iskoláiban. In: Várhegyi György (szerk.): Hiány és feszültség az általános iskolában. Műhelytanulmányok III.

Oktatáskutató Intézet, Budapest, 77-96. p.

Györgyi Zoltán Egy letűnt időszak tanulságai Györgyi Zoltán – Imre Anna (1999): Fenntartói társulások. In:

Educatio füzetek. Kutatás közben 222., Oktatáskutató Intézet, Budapest

Györgyi Zoltán (2011a): Györgyi Zoltán: Helyi oktatáspolitikák az ezredforduló után. In: Györgyi Zoltán (szerk.): Korlátok között szabadon. Demográfiai folyamatok és helyi oktatáspolitikák.

Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet, Budapest. 7-34. p.

Györgyi Zoltán (2011b): Helyi oktatáspolitikák az ezredfordulót követően In: Új Pedagógiai Szemle 35-56. p.

1007/1971. [III. 16.] Korm. számú határozat az országos településfejlesztési koncepcióról.

1990. évi LXV. törvény – a helyi önkormányzatokról.

2011. évi CXC. törvény A nemzeti köznevelésről.

Tanulás és művelődés

123 Herczegh Judit

TANÁR SZAKOS HALLGATÓK IKT HASZNÁLATÁNAK