Az előző két fejezetben sorra vettük azokat az elméleteket, amelyek segítsé-gével a hatékony szintű környezethasználat megvalósítható lehet. Most azzal foglalkozunk, hogy amennyiben adott pillanatban nem az optimálisnak tartott szint alakul ki, akkor milyen módon lehetne elérni azt mégis. A környezetpoli-tikai beavatkozások birodalmába érkeztünk.
Környezetpolitikai beavatkozáson itt a társadalom szereplőinek (háztartá-soknak, vállalatoknak, intézményeknek – s ezek döntéshozóinak) spontán alku-in, természetes módon bekövetkező megállapodásain túlmutató, az ő szempont-jukból külső cselekvést értünk. A beavatkozó (a szabályzó) a modern államban az erre az alkotmányos jogi rendszerben felhatalmazott szereplő, legtöbbször a kormányzat (ide értve minden kormányzati szintet, az Európai Uniót és a he-lyi önkormányzatokat is) lehet.1
A környezetpolitikai beavatkozás oka és hajtóereje az, hogy tudatában va-gyunk annak, a piaci kudarcok (a külső gazdasági hatások és a közjavak vagy szabad javak) jelenléte, illetve a tranzakciós költségek alkukat hátráltató vagy megakadályozó hatásai azzal a következménnyel járnak, hogy az alapvető haté-konysági célt – a Pareto-hatékony állapotot – nem tudjuk elérni. A beavatkozó szándéka világos: olyan pótlólagos szabályokat létrehozni, hozzáadni a társada-lom már létező (jogszabályokban rögzített és hallgatólagos) szabályrendszeré-hez, melyek segítségével a piaci kudarcok mértéke csökken, a tranzakciós költ-ségek mérséklődnek, az alkukat nem akadályozó mértékűvé válnak.
1 A jóléti közgazdaságtani elméletre épülő környezet-gazdaságtani szakirodalom ezt a tevékeny-ségtípust „szabályozás”-nak nevezi. Ez az elnevezés ellenben a joggazdaságtani szakirodalomban a beavatkozás egy kitüntetett csoportjára vonatkozik, amit a klasszikus környezet-gazdaságtan
„közvetlen előírásnak” (az angol nyelvű szakirodalom pedig command-and-control eszközök-nek) nevez. A félreértések elkerülése érdekében mi ezért nem fogjuk használni a „szabályozás”
kifejezést (legfeljebb a szöveg nyelvi színesítése érdekében, ha adott alkalommal el akarjuk ke-rülni a szóismétlést…). A piaci kudarcot és a magas tranzakciós költségszintet kezelő cselekvés általános neve itt tehát: „környezetpolitikai beavatkozás”. A beavatkozási eszközök előbb említett csoportjára pedig a „közvetlen előírás” elnevezést fogjuk használni.
A környezetpolitikai beavatkozás – bár története igen messzire nyúlik visz-sza az időben, néhány példát mi is hoztunk az első fejezetben – elterjedése, általánossá válása a 20. század második felében kezdődött, a környezeti problé-ma 1960-as évekbeli érzékelhetővé válására válaszul. Jól jellemzi a környezeti beavatkozási robbanást, hogy az Európai Unió joganyagában az egyik legtöbb jogszabályt számláló csoport a környezetvédelmi jogszabályok halmaza.
Bár a környezetpolitikai beavatkozás logikus következménye a környezet-szennyezésben vagy a természeti erőforrások túlhasználatában testet öltő piaci kudarcok kezelési igényének, mégis megfontolást érdemel. Piaci kudarcok mel-lett léteznek kormányzati kudarcok is: a beavatkozás nem szünteti meg a prob-lémát, sőt lehet, hogy növeli, illetve, ha meg is szünteti, másféle problémákat okoz – a nem megfelelő beavatkozás költsége magasabb lehet, mint amennyit eltüntet (ami a beavatkozás haszna). Mint azt később bemutatjuk: előfordulhat olyan eset is, amikor a külső hatást nem érdemes kezelni, mert nincs olyan környezetpolitikai eszköz, amelynek társadalmi haszna meghaladná a költsé-gét. A másik kiemelten hangsúlyozandó tény, hogy egyáltalán nem mindegy, egy felismert környezeti problémát milyen környezetpolitikai eszközzel (mely beavatkozási formával) kezelünk. A beavatkozás költségei és a beavatkozással elért haszon (pl. csökkenő szennyezés) ugyanis függ a választott eszköz típusá-tól és mértékétől, szigorúságátípusá-tól (pl. ha a határérték-előírás a hatékony, további kérdés, hogy mekkora is legyen a határérték).
5.1 Lehetséges beavatkozási módok – környezetpolitikai eszközök
Ha környezetpolitikai beavatkozásra gondolunk, akkor általában az emberek eszébe a szennyezőanyag-kibocsátást korlátozó rendelkezések jutnak: tech-nológiai szabványok (pl. hogy a gépkocsikat kötelező felszerelni katalizátor-ral) vagy a határérték-előírások (pl. hogy egy hulladékégető legfeljebb mennyi kén-dioxidot engedhet a levegőbe). Ám ezzel a beavatkozásnak még csak egy lehetséges módját fedeztük fel, a környezetpolitikai internalizáló lehetőségek jóval szélesebbek. A beavatkozási pontok rendszerszerű összefoglalása érdeké-ben először kövessük nyomon a környezeti külső költség (externália vagy kár) kialakulásának logikai folyamatát.
Bár környezetszennyező cselekvés sokféle van, ezek jellegzetessége, hogy általában nem a természeti környezet megváltoztatására irányulnak. A befekte-tők nem azért építenek befekte-tőkéjük kockáztatásával szénerőművet, hogy minél több
szén-dioxidot juttassanak a levegőbe, nem azért ülünk autóba, hogy növeljük a városi zajszennyezést – ezek tevékenységeink, az elektromos áram haszná-latának és a gyors, komfortos helyváltoztatásnak a mellékhatásai. Ha mindezt megfordítjuk, azt kapjuk, hogy igényeink kielégítésére választott termékkel vagy szolgáltatással együtt – legtöbbször nem tudatosan, nem szándékosan – a környezethasználat mikéntjéről és nagyságáról is döntünk: aki több áramot fogyaszt, egyben több szén-dioxidot is juttat a levegőbe (feltéve, hogy az áramot fosszilis tüzelőanyagot égető erőműben állítják elő). Ezért valamilyen mérték-ben akkor is „szennyezők” vagyunk, ha az általunk fogyasztott jószág termelé-se során nem mi voltunk, akik közvetlenül a környezetbe engedték a szennyező anyagokat.
A környezethasználat logikai kezdőpontja tehát az emberek preferenciáinál (illetve az ezek alapján előálló keresletnél) van. Az igények kielégítésére több, különböző jószág szolgálhat, amik között választhatunk. A jószágokat létre kell hozni, használatuknak is vannak technológiai szabályai. Minden jószághoz kapcsolódik tehát (előállítási vagy fogyasztási) technológia, ami meghatároz-za, milyen melléktermékek, hulladékok kapcsolódhatnak az adott jószághoz. A jószág előállítása és elfogyasztása is járhat olyan melléktermékek, hulladékok keletkezésével, amelyek semmilyen igényünket nem képesek kielégíteni, ezen anyagoktól tehát igyekszünk megszabadulni. Így jön létre az anyag- vagy ener-giaátadás a társadalomból a környezet felé – ez a kibocsátás vagy emisszió. A környezetbe kibocsátott anyagok továbbterjednek, az azokat befogadó közeg akár nagy távolságra is eljuttathatja azokat – ez a szennyezés terjedése, a transz-misszió. A különböző, akár eltérő forrásokból származó, különböző távolságot megtevő szennyezőanyagok aztán megjelennek potenciális „áldozatuk” köz-vetlen közelében, esetleg más forrásból származó további szennyezőkkel ke-verednek, például a város levegője szennyező anyagokkal telik meg. Kialakul a szennyezettség, kitettség vagy immisszió. A szennyezőanyagnak kitett ember például belélegzi azt, a növény az általa felvett vízzel juthat a szennyezőanyag-hoz, a szennyezés megjelenik az áldozat szervezetében („dózis”). Ez határozza meg a szennyezésnek kitett élő szervezet vagy élettelen anyag reakcióját, ál-lapotát a szennyezésre („hatás”), aminek gazdasági értéke lesz az externália, a környezeti kár.2 Ez a szennyezési lánc modellje.
2 A „kár” kifejezést itt nem jogi értelmében használjuk, egyszerűen azt fejezzük ki vele, hogy a szennyezésből fakadóan vannak olyanok, akik számára ez externális veszteségként, jólétcsök-kentő hatásként, költségként jelentkezett. A két fogalom közötti különbségre a hatodik fejezetben térünk ki.
Önmagában az, hogy egy társadalmi folyamat, egy adott technológiát hasz-náló termelés esetén melléktermék kerül a környezetbe, még nem feltétlenül okoz externáliát, kárt. Ahhoz az kell, hogy a szennyezőanyag meg is jelenjen az áldozat közelében, s hogy valamilyen káros hatással is legyen rá. Amíg a klí-maváltozás jelenségére fel nem figyeltünk, s amíg ki nem alakult az a meggyő-ződés, hogy annak a szén-dioxid-kibocsátás is oka lehet, addig a szén-dioxidra úgy tekintettünk, mint ami korlátlan mennyiségben a környezetbe engedhető, hiszen az élő szervezetekre nem jelentett semmilyen veszélyt az ennek követ-keztében alig érzékelhetően megváltozó levegő-összetétel.
Ha úgy ítéljük meg, hogy a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó kár nagy-ságát érdemes csökkenteni, akkor a fent bemutatott szennyezési lánc bármelyik eleménél be lehet avatkozni. A szennyező például kártérítést fizethet a károsult-nak (van kár, de kompenzáljuk), vagy olyan gyógyszert biztosíthatunk, amely képes a szervezetbe bekerült káros anyag hatásait csökkenteni (van „dózis”
de nincs „hatás”, így kár sincs). Megakadályozhatjuk azt is, hogy a kialakult szennyezettség ellenére az élő szervezetbe (vagy az élettelen tárgy, szerkezet belsejébe) kerüljön a szennyező anyag. A mérgező levegő ellen gázálarccal, a korrodeáló légkör ellen korrózióvédő bevonattal védekezhetünk (van kitett-ség, de nem alakul ki „dózis”). Beavatkozhatunk a szennyező anyag terjedésébe is. Ha megmagasítjuk a kéményt, a szennyezésben dús füstgáznak több ideje lesz keveredni a szennyezetlen levegővel, s mire a lakott településhez ér, már annyira felhígul, hogy nem okoz kárt (van emisszió, de nincs károsító hatá-sú kitettség). A nagy forgalmú utak mellé zajvédő falat emelhetünk. A káro-sító szennyezés útját visszafelé követve érjük el a környezetszennyezés elleni tevékenységek legismertebbjét, az emisszió visszafogását. Ekkor valamilyen pótlólagos technológiával (szűrővel, katalizátorral) a távozó szennyezőanya-got leválasztjuk – ez a csővégi („end-of-pipe”) környezetvédelem (a szennyező anyag ugyan előáll, de még a keletkezése helyén elkülönítjük, nem engedjük a környezetbe távozni). További lehetőség úgy módosítani a technológiát, hogy ugyanannak a terméknek az előállítása ne járjon együtt a korábban megismert szennyezőanyag keletkezésével. Villamos áramot elő lehet állítani szénerőmű helyett napelemekkel, ami jelentősen mérsékli a szén-dioxid kibocsátást. De megváltoztathatjuk a fogyasztásunkat is, adott preferencia kielégítésére vá-laszthatunk alternatív terméket. Ha úgy ítéljük meg, hogy az áramfogyasztás vagy a belső égésű motor elfogadhatatlan klímaváltozáshoz vezet, világíthatunk izzólámpa helyett gyertyával, utazhatunk autó helyett kerékpárral. S így érünk vissza a lánc elejére: a preferenciák (a kereslet) is megváltoztathatók: lemondha-tunk arról, hogy sötétedés után olvassunk, hogy távoli városokat keressünk fel.
5.1. táblázat: A szennyezési lánc modell alkalmazása az externália elhárítási módjainak megtalálására
A szennyezési lánc
logi-kai elemei Az externália kezelési,
elhá-rítási módjai Az ilyen környezetpoli-tika jellemző megneve-zése
preferenciák (kereslet) preferenciák megváltoztatása megelőzés, szerkezet váltó környezetpolitika
termék helyettesítő termék válasz-tása
technológia (a
szennye-zőanyag létrejön) adott termék gyártási vagy fogyasztási technológiájának
terjedés a terjedés manipulálása (pl.
magasabb kémény)
a szervezetben) egyéni, helyi védelem: szeny-nyezőanyag szervezetbe
közgazda-ságtani értéke) kártérítés, a hatást elszenve-dő kompenzálása
A szennyezésből fakadó kár elkerülhető, ráadásul még választási lehetőségeink is vannak, miképp tesszük azt. Ugyanakkor az is látszik: a szennyezéssel kap-csolatos kár elkerülésének mindig van költsége is! A kártérítés, a gyógyszer, a gázálarc, a kéménymagasítás, a szűrő, a technológia-módosítás, másik (adott esetben drágább) termék választása vagy az adott preferenciánk feladása költ-séges: vagy kiadásunk lesz, vagy elmaradó hasznunk.
A környezet-gazdaságtan a költségeket az alábbi módon egyszerűsíti le, cso-portosítja:
– a termelésről/fogyasztásról való lemondásként (ekkor a tevékenységből fa-kadó hasznunkról vagy annak egy részéről kell lemondani, ezt a határhaszon függvénnyel mérhetjük);
– pótlólagos szennyezési kárt csökkentő technológia költségeként (azt az externália elkerülésének határköltségével mérhetjük).
Azaz a környezeti kár csökkenthető, ha a gazdasági aktivitást csökkentjük (s így csökken a hasznunk is, ami az adott tevékenység élvezetéből adódott), vagy ha a gazdasági aktivitás változatlanul hagyása mellett valamilyen kárcsökken-tő pótlólagos megoldást alkalmazunk (s ezzel vállaljuk a pótlólagos megoldás költségeit).3