A covid-19 koronAvírus - járvány hAtásA A
3) Integráció és fragmentáció egyidejűsége, avagy az alkalmazott közigazgatásszer- közigazgatásszer-vezési elvek súlyponti átrendeződése
Járványidőszakban, és általában válság-időszakokban különösen lényeges kérdés, hogy a különféle közigazgatásszervezési elvek érvényesülésében van-e változás, azaz megfigyel-hető-e eltolódás valamely elv javára/kárára.
E pont vonatkozásában is érdemes előzetesen rögzítenünk, hogy egyes, itt vázolt fo-lyamatok már jóval a válság(ok) előtt elindultak, zajlottak; ezek egy jó része tekintetében legfeljebb azok intenzitása és egyidejűleg több helyen (területen) történő megjelenése lehet újdonság. Jól láthatóvá válik, hogy e területen is egyidejűleg erősödnek egymásnak látszólag ellentmondó megoldások.
Az egyszerűség kedvéért leginkább egyetlen területre koncentrálva jelezzük a vál-tozásokat: e pontban is a rendészet példáján keresztül mutatjuk be a magyarországi fejleményeket (természetesen egy-egy szűkebben vett egészségügyi példát is felhozva).
A magyar rendőrség kapcsán nem túlzás a „Kisgömböc” jelenség felvetése sem, ameny-nyiben – a lényegesebb változásoknál maradva – nem csupán a Határőrség olvadt be 2008. január 1-jén a Magyar Köztársaság Rendőrségébe, oly módon, hogy szervezeti önállósága megszűnt, és ingatlanvagyona, járművei, egyéb eszközei – mintegy 40 mil-liárd forint értékben – a Rendőrség részére átadásra kerültek, hanem 2019. július 1-től (a korábbi Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal helyett) az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság is a rendőrség idegenrendészeti szerveként működik, a rendészetért felelős miniszter irányítása alá tartozó központi költségvetési szervként.37
37 Az idegenrendészeti szerv kijelöléséről és hatásköréről szóló 126/2019. (V. 30.) Korm.
rendelet 2. §-a értelmében „A Kormány a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV.
törvény-A rendőrség példáján jól látható, hogy – egyebek mellett – az általános rendőri szerv szerveinek feladat- és hatáskörei is folyamatos növekedést mutatnak az elmúlt közel két évtizedben, ezt igazolja vissza a Rendőrség szerveiről és a Rendőrség szerveinek feladat- és hatásköréről szóló 329/2007. (XII. 13.) Korm. rendelet 6. §-ában foglaltak
„evolúciója” is. Az ellátott feladatok számának növekedése néhány esetben egyúttal egészen új típusú feladatok felvállalását is jelenti: részben a járvánnyal összefüggésben, a karanténszabályok betartásával stb. összefüggésben38, de a járványtól függetlenül is:
pl. legutóbb, már a járvány alatt az iskolai erőszak megszüntetése és megelőzése érde-kében szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2020. évi LXXIV. törvény és az azt kibontó, iskolaőrökről szóló 27/2020. (VII. 17.) BM rendelet nyomán vált a rendőrség feladatává az iskolaőri tevékenység. S noha az iskolaőröknek nem jött létre az általános rendőri szervtől elkülönülő, önálló szervezeti egység a rendőrségen belül [munkáltatóik is a megyei (fővárosi) rendőr-főkapitányságok], jól érzékelhető, hogy az iskolaőrökkel szembeni speciális elvárások, a speciális képzés és továbbképzés szükséglete, valamint a munkavégzés sajátosságai jelentős mértékű különbséget/távolságot mutatnak az egyéb rendőri tevékenységekkel való összevetésben.
A rendőrséggel összefüggésben azonban nem csak már megvalósult, hanem részben megvalósult, részben tervezett, illetve szakmai körökben felvetett, a további fragmentációt eredményező ötletek is körvonalazódnak: kórházrendészet, önálló hulladékrendészet, önálló állatrendészet39, vízbázis védelmét ellátó rendészeti szerv stb. elképzelése is fel-bukkant az elmúlt évben.
Az ilyen és ezekhez hasonló új (többlet)feladatok akkor is egyfajta tényleges fragmentációt eredményeznek a teljes szervezetrendszer tekintetében, ha egyébként ezek nem feltétlenül járnak tényleges vagy jelentős mértékű szervezeti és egyéb átalakulással. A szervezéstanilag differenciálódásnak tekinthető jelenség a külső kihívásokra adott szervezeti válaszként (választípusként) fogható fel, ám a differenciálódás egy bizonyos mértéke már túlmutat ezen (a szükséges válaszon), és a fragmentált felépítés, működés kifejezések már jobban leírják a valós helyzetet. Szintén lényeges, hogy a fragmentáltság (differenciálódás) egy ponton ellenhatást vált ki, és szükségképpen újbóli integrációhoz és más, az érdemi koordinációt stb. javító elvek alkalmazásához vezet.
ben meghatározott idegenrendészeti szervként az Országos Idegenrendészeti Főigazga-tóságot jelöli ki”, továbbá a 4. § alapján „Az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság ellátja a jogszabályokban hatáskörébe utalt idegenrendészeti és menekültügyi feladatokat”.
38 A járványügyi hatóság a járványok elleni küzdelemben – különösen a fertőzött személyek felkutatása, ellenőrzése érdekében – az általános rendőrségi feladatok ellátására létreho-zott szervet (a továbbiakban: rendőrség) is bevonhatja (Eütv. 70/B. § (1) bekezdés). A járványügyi hatóság a hatósági házi karantén elrendeléséről, illetve a járványügyi elkülöní-tésről, járványügyi megfigyelésről, járványügyi zárlatról, valamint járványügyi korlátozás-ról szóló határozatot soron kívül továbbítja a rendőrség részére az ellenőrzési feladatainak ellátása érdekében (Eütv. 70/B. § (3) bekezdés).
39 Állatok jogainak védelmére. Létrejöhet az állatrendőrség? Index, 2021. 02. 10.https://
index.hu/belfold/2021/02/08/letrejohet-az-allatrendorseg-/ (2021. 02. 10.)
Sajátos formája az integrációnak, azon vegyes szervek léte és működése is, amelyek egyidejűleg – ám általában csupán ideiglenes jelleggel – több rendészeti és nem ren-dészeti szerv személyi állományához tartozó személy tevékenységét fogják össze. A legújabb példák között említhetőek a járványügyi bevetési egységek is, amelyek feladata a COVID-19 koronavírus-járvány idején (ún. egészségügyi válsághelyzetben) együtt-működő szervezetek – a honvédség, a katasztrófavédelem, a tisztiorvosi szolgálat és a mentőszolgálat – munkájának koordinálása és az erőforrások hatékony felhasználásának biztosítása – akár korlátozó intézkedések elrendelése révén is.40
Milyen további – kifejezetten a járvánnyal, a járvány elleni védekezéssel összefüggő közigazgatásszervezési újdonságok figyelhetőek meg Magyarországon?
• Törzskari elv érvényesülése
A közigazgatási szervezet – amennyiben a hirtelen növekedés, a váratlanul megjelenő újabb feladatok vagy a belső működés elégtelenségei úgy kívánják – anélkül is képes változtatni működésének néhány jellemzőjén, hogy megváltoztatná struktúráját.41 Ennek egyik lehetséges módja az, hogy a hiányzó specializációt törzskar kialakításával pótolja a szervezetben.42 A törzskar általában egy olyan szakértőkből álló csoport, amelynek elsősorban döntés-előkészítési, koordinációs, végrehajtás-ellenőrzési, elemzési feladatai vannak. A törzskarnak feladatából adódóan vagy nincs, vagy csupán korlátozott mérték-ben van döntési joga. Ezen szervezeti forma rugalmassága révén alkalmas lehet nagyobb számú eseti feladat megoldására, úgy hogy közben az intenzív döntés-előkészítés már nem csak a vezetőt vagy vezetőket terheli.
A COVID-19 koronavírus-járvány nyomán előállt nagyszámú új feladat Magyarországon is megteremtette a feltételeit egy törzskari típusú szerv felállításának. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. tv. (Eütv.) 232/B. § (1) bekezdése értelmében ún. egészségügyi válság-helyzetben az ezt okozó körülmények felszámolására tett intézkedések és az egészségügyi válsághelyzeti ellátás összehangolása érdekében a Kormány rendeletével Operatív Törzset hozhat létre, illetve rendeletében meghatározhatja annak működését, egyes feladatait is. A miniszterelnököt 2020/21-ben egyes feladatai ellátásában a járványügyi készültség során működő Operatív Törzs feladatairól szóló 286/2020. (VI. 17.) Korm. rendelettel létrehozott Operatív Törzs segíti.
40 Az Eütv. 232/B. § (3) bekezdése értelmében az Operatív Törzs a feladatkörébe tartozó egyes részfeladatok ellátására akciócsoportokat hozhat létre.
41 anTal Zsuzsanna – kiSS Norbert (2016): Szervezetigazgatás és menedzsment. Budapest, NKE, 6. https://korrupciomegelozes.kormany.hu/download/b/ae/b0000/Antal%20 Zsuzsanna%20%C3%A9s%20Kis%20Norbert%20Tam%C3%A1s_Szervezetigaz-gat%C3%A1s%20%C3%A9s%20menedzsment_tananyag.pdf (2020. 10. 11.)
42 Uo., 7.
• Többvonalas szervezet elvének érvényesülése
Szervezéstudományi nézőpontból többvonalas a szervezet akkor, ha egy szervezeti egység vezetője vagy munkatársa több felettes vezetőtől kaphat utasítást, valamint akkor is, ha a vezető (adott munkatárs) adott kérdésekben nem hozhat önállóan döntést, azt csak egy mellérendelt vezetőtársával vagy munkatársával egyeztetett módon teheti meg.43 Ennek számos gyakorlati formája lehet, s témánk szempontjából különösen izgalmas példa az, amikor az ún. kórházparancsnoknak a járványveszéllyel összefüggő szabályok betartására, és az egészségügyi készlet megóvására vonatkozó javaslatát az egészségügyi intézmény ve-zetője köteles végrehajtani (azaz önálló döntést – javaslat esetén – az említett kérdésekben nem hozhat).44 A vonatkozó rendelet azonban külön is kiemeli – a döntésbefolyásolás terjedelmét rögzítve –, hogy „A kórházparancsnok orvosszakmai kérdésekben nem tehet javaslatot, és nem hozhat döntést”.45 A rendészeti szereplő ilyetén megjelenése feltétlenül új, izgalmas megoldás, amelynek vélhetően nem csupán köz- és szakpolitikai, hanem szervezéstudományi és jogdogmatikai vitákban is lesznek folyományai.
• Koncentráció növekedése
Az 506/2020. (XI. 17.) Korm. rendelet által életre hívott Országos Kórházi Főigazga-tóság46 példája is mutatja, hogy adott területen nő a koncentráció mértéke. Ez azonban arra is példa, hogy a nem a járvánnyal kapcsolatos szándékok (akár már korábban létezett tervek) véghezvitelére is jó alkalom egy járvány…
Összefoglalva a kérdéskört, láthatjuk, hogy „a járvány és a hazánkban bevezetett különleges jogrend a rendőrségnek is jócskán ad pluszfeladatot”47. De vajon csak erről van-e szó, vagy ennél azért többről, a feladatok mennyiségén túl a szervezetet, annak minőségét is befolyásolva? Józsa Zoltán utal arra, hogy „[a] közszervezetek turbulens feltételek között mind az integráció, mind pedig a differenciálódás irányában kénysze-rülnek elmozdulni”,48 s ez a kijelentés a jelen tanulmányban felvetett kettős hatások szempontjából is igen lényeges.
43 anTal – kiSS (2016): i. m., 18. lj., 4.
44 Az egészségügyi készlet állagának megóvása érdekében szükséges intézkedésekről szóló 287/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet 4. § (4) bek.
45 4. § (5) bek.
46 A rendelet 3. §-a értelmében az OKFŐ feladata az egészségügyi ellátórendszer működé-sének figyelemmel kísérése, a felülvizsgálatát érintő stratégiai kormányzati döntések meg-alapozása, melynek keretében közreműködik az egységes és átlátható új nemzeti egészség-ügyi irányítási rendszer kialakításában.
47 http://www.police.hu/hu/hirek-es-informaciok/legfrissebb-hireink/zsaru-magazin/
rendorok-a-jarvany-arnyekaban (2021. 02. 02.)
48 józSa Zoltán: A kormányzás dilemmái válság idején. In: rixer Ádám (szerk.): A járvány hosz-szútávú hatása a magyar közigazgatásra. Budapest, Patrocinium, 2021. – megjelenés alatt.
4) Önellátás, illetve globális egymásrautaltság és együttműködés egyidejű erősödése