Az önkormányzati rendeletalkotás törvényi alapjai

A helyi önkormányzat területi, térségi alapon létrejövő, autonómiával (sajátos önálló-sággal) rendelkező szervezet, de az önkormányzati autonómia csak az állami elismertség alapján létezhet. Az önkormányzati autonómia egyik aspektusa a rendelkezési autonómia:

saját jogon való döntés, önszabályozás (az önmagára, illetve az általa intézett ügyekre vonatkozó szabályozás megalkotása), a tagok közvetlen vagy közvetett részvétele és közreműködése a döntések előkészítésében és meghozatalában.³ A rendelkezési autonó-miának – a jellegéből adódóan – a legáltalánosabb, nagy címzetti kört érintő formája az önkormányzati rendeletalkotás. Jogalkotási hatáskörrel a helyi önkormányzat tekintetében a képviselő-testület (közgyűlés) rendelkezik.⁴

1 Jogász, igazgatásszervező, szabályozási (kodifikációs) szakjogász (LL.M.). A Pécsi Tudo-mányegyetem Állam- és Jogtudományi Karának címzetes egyetemi docense, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Karának meste-roktatója, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége főtitkára.

2 Kézirat lezárva: 2020. december 31.

3 CSalló Krisztina: Önkormányzás, autonómia. In: Feik Csaba (szerk.): Magyarország helyi önkormányzatai. Budapest, Dialóg Campus, 2019, 12. ISBN 978-963-531-024-1

4 GyerGyák Ferenc: A helyi önkormányzat képviselő-testülete. In: Feik Csaba (szerk.): Magyar-ország helyi önkormányzatai. Budapest, Dialóg Campus, 2019, 142-143. ISBN 978-963-531-024-1

1.1. Önkormányzati rendeletalkotás normál jogrendben

Az 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt Helyi Önkormányzatok Európai Chartája⁵ 3. Cikkének 1. pontja szerint: „A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében”.

Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) (a továbbiakban: Alaptörvény) T) cikk (1) bekezdése rendelkezésének értelmében általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott és kihirdetett jogszabály állapíthat meg. „Az Alaptörvény T) cikke⁶ alapján az önkormányzati rendelet jogszabály, amely a jogforrási hierarchiában a legalsó szinten, az egyéb jogszabályok (törvények, országos szintű rendeletek) alatt helyezkedik el. Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok ren-dezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.”⁷ Az önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazás tehát az Alaptörvényből ered és az Alaptörvénynek ’A helyi önkormányzatok’ fejezete rendelkezései határozzák meg alapvetően az önkormányzati rendeletalkotási felhatalmazás terjedelmét. Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése alapján Magyarországon helyi önkormányzatok működnek a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében. Mind a közügyek intézé-sének, mind a közhatalom gyakorlásának egyik eszköze a jogalkotás. Ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot, illetve a 32. cikk (2) bekezdése, amely szerint: „Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. A ’törvény keretei között’ meghatározás behatárolja a helyi önkormányzatok jogalkotásának terjedelmét. Helyi önkormányzat – ágazati – törvény keretei között csak olyan tárgykörben és olyan keretek között alkothat rendeletet, amelynek szabályozására törvényben felhatalmazást kapott (származékos – végrehajtási jellegű – jogalkotás). A származékos jogalkotás mellett létezik az eredeti jogalkotási hatáskörben történő helyi szabályozás, amikor a helyi önkormányzat az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva – külön felhatalmazás nélkül – törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére alkot önkormányzati rendeletet helyi közügyben és nem ágazati törvény helyi végrehajtási szabályainak megállapítására. A felhatalmazás terjedelmét határozza meg az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése is, amely szerint az önkormányzati rendelet más jogszabállyal 5 Magyarország az 1997. évi XV. törvénnyel hirdette ki (Magyar Közlöny, 1997. évi 28. szám).

6 T) cikk „(2) Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztár-sasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete”.

7 GyerGyák Ferenc: Önkormányzati rendeletek törvényességi felügyelete 2012–2014. Új Magyar Közigazgatás, 2016, 9 (1), 49.

nem lehet ellentétes. Mivel az önkormányzati rendelet a jogszabályi hierarchia legalsó szintjén helyezkedik el, ez azt jelenti, hogy „önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal és az adott önkormányzat képviselő-testülete által alkotott más önkormányzati rendelettel sem. Vagyis a más jogszabállyal való ellentét tilalma vertikálisan, a jogforrási hierarchia alapján is, és az adott önkormányzat illetékességi területén horizontálisan, az azonos szintű jogszabályok közötti kollízió tilalmán keresztül is érvényesül”.⁸ Itt azonban azt is meg kell jegyeznünk, hogy önkormányzati ügyekben csak törvény hatalmazhatja fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra.⁹

Az Alaptörvényen túl a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) tartalmaz az önkormányzati rendelet vonatkozásában kógens rendelkezéseket: az önkormányzati rendeletalkotás a képvise-lő-testület, közgyűlés (a továbbiakban együtt: képviselő-testület) át nem ruházható ha-tásköre¹⁰, a rendeletalkotáshoz minősített többség szükséges¹¹, továbbá e körbe tartoznak az önkormányzati rendelet aláírására¹², kihirdetésére, közzétételére¹³ és helyesbítésére¹⁴ vonatkozó szabályok is.

Az Mötv.-n kívül számos más ágazati törvény is utal az önkormányzati rendeletal-kotás lehetőségére:

1. van, amikor kötelező jelleggel írja elő az adott élethelyzet, jogviszony önkormányzati rendelettel történő szabályozását, és

2. van, amikor lehetőségként határozza meg.

A 2. esetben akkor kell a képviselő-testületnek önkormányzati rendeletet alkotnia, ha az önkormányzat közigazgatási területén van a helyi jogalkotásra felhatalmazó törvényben meghatározott élethelyzet, jogviszony. Itt azonban fel kell hívnunk a figyelmet, hogy az Alkotmánybíróság elvi éllel megállapította: a jogalkotó „jogszabályalkotási kötelezett-ségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merül fel”¹⁵.

Az önkormányzati rendeletalkotás további, helyi szabályait a képviselő-testület és szervei szervezeti és működési szabályzata (a továbbiakban: SZMSZ) tartalmazza. Az SZMSZ¹⁶ jelentőségénél és a képviselő-testület és szervei működése szempontjából

8 GyerGyák (2016): i. m. 49.

9 GyerGyák Ferenc: Önkormányzati rendeletalkotás. Budapest, Dialóg Campus, 2018, 27-28. ISBN 978-615-5920-26-4 (nyomtatott) 978-615-5920-27-1 (elektronikus)

10 Mötv. 42. § 1. pont.

11 Mötv. 50. §.

12 Mötv. 51. § (1) bekezdés.

13 Mötv. 51. § (2) bekezdés.

14 Mötv. 51. § (3) bekezdés.

15 22/1990. (X. 16.) AB határozat.

16 Az SZMSZ jogszabály, az Mötv. 43. § (3) bekezdésének rendelkezése alapján önkormányzati rendeletként kell megalkotnia a képviselő-testületnek.

meghatározó szerepénél fogva a helyi önkormányzat ’alaptörvényének’ minősül.¹⁷ Ezért is rendelkezik úgy az Mötv. 43. § (3) bekezdése, hogy a helyi önkormányzat képvise-lő-testülete az alakuló vagy az azt követő ülésén az Mötv. szabályai szerint megalkotja vagy felülvizsgálja a szervezeti és működési szabályzatát.

Az önkormányzati rendeletek előkészítésének és megalkotásának szabályait az Mötv.¹⁸ és az SZMSZ tartalmazza, de a rendeletalkotási eljárás során figyelemmel kell lenni a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) és a jogszabályszer-kesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) vonatkozó rendelkezéseire is. A helyi önkormányzat képviselő-testületének az SZMSZ-ében kell szabályoznia rendeletalkotási eljárásának szabályait, annak mindhárom szakaszára ki-terjedően:

1. a rendelettervezet elkészítésére vonatkozó szabályok, 2. a rendeletalkotásra vonatkozó szabályok,

3. a rendelet hatályosulásának vizsgálatára vonatkozó szabályok.¹⁹

Az önkormányzati rendelet megjelöléséről a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet (a továbbiakban: IMr.) rendelkezik.²⁰

1.2. Önkormányzati rendeletalkotás különleges jogrendben

Az Alaptörvény tartalmazza a különleges jogrendre vonatkozó szabályokat is. A Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség ese-tén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be. A veszélyhelyzetben a Kormány rendeletet alkothat, amellyel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi ren-delkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A Kormány 17 GyerGyák Ferenc: Az önkormányzati törvény a gyakorlatban. Tanácsok, módszerek, alkalmazási technikák a törvény végrehajtásához. Pécs, Közigazgatás-módszertani Bt., 2012, 85. ISBN 978-963-86965-8-8

18 Mötv. 53. § (1) bekezdés f)-g) pont.

19 Lásd bővebben GyerGyák (2012) i.m. 99-100.

20 IMr. 11.§ „(2) Önkormányzati rendelet megjelölése annak kihirdetése során – az alábbi sorrendben – a) a rendelet megalkotójának teljes megjelölését,

b) a rendelet sorszámát arab számmal, c) a ’/’ jelet,

d) a rendelet kihirdetésének évét arab számmal,

e) zárójelben a rendelet kihirdetésének hónapját római számmal és napját arab számmal, f) az ’önkormányzati rendelete’ kifejezést és

g) a rendelet címét foglalja magában.”

e rendelete tizenöt napig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány – az Országgyűlés felhatalmazása alapján – a rendelet hatályát meghosszabbítja. A Kormány rendelete a veszélyhelyzet megszűnésével hatályát veszti.²¹

A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Kat.) további szabályokat állapít meg a veszélyhelyzetben a Kormány

1. rendeletével bevezethető rendkívüli szabályokról²²,

2. rendeleti felhatalmazása alapján alkalmazható rendkívüli intézkedésekről²³, 3. rendkívüli intézkedéseiről tömeges megbetegedést okozó humánjárvánnyal

össze-függő veszélyhelyzetben²⁴.

A 3. esetben a Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbete-gedést okozó humánjárvány megelőzése, illetve következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében kihirdetett veszélyhelyzet-ben az állampolgárok élet-, egészség-, személyi-, vagyon- és jogbiztonságának, valamint a nemzetgazdaság stabilitásának garantálása érdekében rendeletével egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, és egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A Kormány e jogkörét – a szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan – a humánjárvány megelőzése, kezelése, felszámolása, továbbá káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása céljából gyakorolhatja.

A veszélyhelyzetben sajátos irányítási szabályok érvényesülnek, amelyek érintik a helyi önkormányzatok működését is. A testületi szervek (képviselő-testület, bizottságok) a veszélyhelyzet idején nem működnek. A veszélyhelyzetben a települési önkormányzat képviselő-testületének, a fővárosi, megyei közgyűlésnek a feladat- és hatáskörét a pol-gármester, illetve a főpolpol-gármester, a megyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt:

polgármester) gyakorolja. A testületi jogkörök polgármester általi gyakorlásának azonban a törvényalkotó keretet (korlátot) állított: ennek keretében a polgármester nem foglalhat állást önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti.²⁵

A Kat. 46. § (4) bekezdése szerinti szabályozás alapján a veszélyhelyzet idején a képviselő-testület helyett és nevében a polgármester alkot önkormányzati rendeletet.

A különleges jogrendben a képviselő-testület nevében a polgármester által megalkotott önkormányzati rendeletre is alkalmazni kell – értelemszerűen a különleges jogrendre vonatkozó eltérésekkel – az Alaptörvény, az Mötv., a Jat., a Jszr. és egyéb központi jog-szabályok, valamint az SZMSZ rendelkezéseit.

21 Alaptörvény 53. cikk.

22 Kat. 47.-48. §.

23 Kat. 49.-51. §.

24 Kat. 51/A. §. A koronavírus-járvány magyarországi első hullámát követően beiktatta a 2020. évi LVIII. törvény 353. §-a, hatályos 2020. június 18-ától.

25 Kat. 46. § (4) bekezdés.

A Kat. 46. § (4) bekezdésének rendelkezése tehát egyértelműen rendelkezik arról, hogy sem a képviselő-testület, sem a bizottságok ülésének az Mötv. szerinti összehívására nincs lehetőség, a képviselő-testület valamennyi hatáskörét a polgármester gyakorolja, a képviselő-testületnek veszélyhelyzetben nincs döntési jogköre. Arra természetesen a polgármesternek van lehetősége, hogy e-mailben vagy más módon a döntést megelő-zően kikérje a képviselő-testület tagjainak véleményét, a döntés felelőssége azonban a polgármesteré.