Az EBESZ megállapításai a járványhelyzet idején tartott választásokról

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala (a továbbiakban: EBESZ ODIHR) tanulmánya¹¹ részletesen számba veszi, hogy milyen szempontokat kell érvényesíteni járványhelyzet idején, hogy az EBESZ felé tett vállalások az együttműködő országok számára teljesíthetőek legyenek.

Az alábbiakban a tanulmány főbb megállapításait összegzem.

Pandémia idején, az alapvető jogok korlátozásakor tudni kell, hogy a gyülekezési, szólás- és mozgásszabadság nélkül nincs tisztességes, demokratikus választás,¹² mivel a választásokkal kapcsolatos kötelezettségvállalások, nemzetközi kötelezettségek és sztenderdek még szükség-állapotban sem kérdőjelezhetők meg. Ugyanakkor az EBESZ-szel együttműködő államok szükségállapot esetén mérlegelhetik, hogy közegészségügyi megfontolásokat helyezzenek előtérbe. Előfordul, hogy gyorsítva történik meg a törvények módosítása, ám ilyenkor a nők, a fogyatékossággal élők vagy a nemzeti kisebbségek hátrányt szenvedhetnek.¹³

Fontos, hogy az EBESZ-szel együttműködő államok garantálják: a közegészségügyi megfontolások alapján bevezetett átmeneti módosítások ne veszélyeztessenek választá-sokkal kapcsolatos, már létező kötelezettségvállalásokat.

A jogalkotás folyamatának vizsgálatán túl célszerű azt is megvizsgálni, hogy egyes országok jogalkotói valóban indokolhatóan és politikai motiváció nélkül hoznak-e bi-11 https://www.osce.org/files/f/documents/8/d/462726.pdf (2021. 01. 12.)

12 Lásd a Velencei Bizottság összeállítását. https://rm.coe.int/16809e38a6 (2021. 01. 12.) 13 Lásd még az IFES összeállítását. https://www.ifes.org/sites/default/files/ifes_covid19_

briefing_series_safeguarding_health_and_elections_may_2020.pdf (2021. 01. 12.)

zonyos törvényi egyszerűsítéseket. Az ODIHR több alkalommal rámutatott arra, hogy választások lebonyolítását a társadalmi partnerek legszélesebb körét felölelő, átlátszó és tényleges konzultációknak kell megelőzniük, továbbá arra, hogy a választási jogszabá-lyoknak a választási törvények stabilitását szem előtt kell tartaniuk.¹⁴

Az 1990-es koppenhágai nyilatkozat alapján az EBESZ-szel együttműködő országok elkötelezték magukat amellett, hogy „rendszeres időközönként szabad választásokat tartanak a törvények által előírt módon”. Mindezek alapja nemcsak a EBESZ felé tett kötelezettségvállalások köre, hanem az Egyetemes Emberi Jogok Nyilatkozata is. A je-lenlegi pandémia kontextusában a választások rendszerességét mérlegelni kell az állam egyéb kötelezettségeivel szemben, nevezetesen azokkal, amelyek az élethez való joggal, az egészséghez való joggal kapcsolatosak. Ezen alapjogok érdekében ugyanis sürgős, azonnali intézkedések szükségesek. Választások elhalasztása vagy felfüggesztése rendkívüli jogrendben nem jelenti azonnal az emberi jogok felrúgását, rávilágít viszont a garanciák fontosságára.¹⁵ Kiemelendő, hogy „a választói jogok felfüggesztése csak a helyzet által megkívánt mértékben engedélyezhető, ennélfogva a felfüggesztést arányossági tesztnek kell alávetni”¹⁶. Az elv, miszerint törvényben kell lefektetni a rendszeres időközönkéntiséget, többször csorbát szenvedett, ugyanis egyes országok nem rendelkeztek törvényi szinten választások szükségállapot miatti elhalasztásáról. Előfordult, hogy a meghozott döntések célja nem a szükségállapot elrendelése volt, ellenben jogbizonytalanságot okoztak vagy nagyon helyzetspecifikus, ad hoc megoldásokat szorgalmaztak. Ezen ad hoc döntések, melyek a szavazás elhalasztására, felfüggesztésére vagy a szavazásnak megváltozott kör-nyezetben való megtartására vonatkoztak, számos kérdést hagytak nyitva azt illetően, hogy más állami kötelezettségekkel kapcsolatosan – mint pl. az egészséghez való jog – az észszerű mérlegelés talaján születtek-e meg. Mindez ismételten aláhúzza azt a kívánatos körülményt, hogy közérdekű kérdésekben a döntéshozatalnak a társadalmi partnerek legszélesebb körét kell felölelnie átlátszó és tényleges konzultációk során.¹⁷

Azokban az országokban, ahol már választási időszak volt a pandémia kitörésekor, külön problémát jelentett a tisztességes (fair) és szabad kampányolás biztosítása. Meg kellett oldani, hogy adminisztratív intézkedések ne akadályozzák a jelölteket abban, hogy ismertethessék választási programjaikat a választókkal. A gyülekezés, a választók felkeresése otthonukban, szórólapok terjesztése mind-mind hagyományos kampányeszközök, ám valamennyit korlátozhatják országos szintű egészségügyi szempontok.

14 Lásd az EBESZ ODIHR véleményét a lengyel elnökválasztást megelőző törvényter-vezetekről itt https://www.osce.org/files/f/documents/d/3/450856.pdf és itt https://

www.osce.org/files/f/documents/e/0/453333_2.pdf (2021. 01.12.)

15 Lásd még az IFES elemzését itt: https://www.ifes.org/sites/default/files/ifes_covid-19_

briefing_series_legal_considerations_when_delaying_or_adapting_elections_june_2020.

pdf és az Európa Tanács jelentését itt https://rm.coe.int/election-and-covid-19/16809e-20fe (2021. 01.12.)

16 Lásd a Velencei Bizottság jelentését. https://www.venice.coe.int/webforms/document-s/?pdf=CDL-PI(2020)005rev-e (2021. 01. 12.)

17 https://www.osce.org/files/f/documents/8/d/462726.pdf 81. (2021. 01. 12.)

A kormányon lévő párt előnyei, az állami erőforrásokkal való gazdálkodás – beleértve a különböző szakpolitikai döntéseket, a vírus elleni védekezés egyes kezdeményezéseit, illetve azok társadalmi-gazdasági hatását – különös súllyal esnek latba akkor, amikor a politikai hatalom birtokosai nemcsak intézkedéseket hoznak a koronavírus ellen, de egyúttal a választások résztvevői is.¹⁸

A közegészségügyi megfontolások alapján bevezetett korlátozások kapcsán mindenképpen érdemes nyomon követni, hogy az adott, EBESZ-szel együttműködő ország „megteremti-e azokat a garanciákat, amelyek lehetővé teszik, hogy politikai pártok és egyéb szervezetek a törvény és a hatóságok előtti azonos feltételekkel tudjanak versengeni egymással.”¹⁹

A legtöbb, EBESZ-szel együttműködő ország tömegtájékoztatásában a pandémiá-val, illetve az arra adott kormányintézkedésekkel kapcsolatos tudósítások domináltak.

Választási időszakban ez éppenséggel aggályokra adhat okot abból a szempontból, hogy érvényesül-e „a diszkriminációmentesség talaján a választási eljárásban részt venni kívánó minden politikai szervezet, illetve egyén számára a tömegtájékoztatás eszközeihez való akadálytalan hozzáférés”.²⁰ Az, hogy a politikai ellenfelek a tömegtájékoztatáson keresztül képesek-e üzeneteiket eljuttatni a szavazókhoz, függ attól, hogy a tömegtájékoztató mé-diumokkal kapcsolatos korábbi hibák korrigálva lettek-e, hogy a vírus okozta gazdasági nehézségek hogyan befolyásolják a tömegtájékoztatási kínálatot, továbbá attól, hogy a hatalmon lévők hajlandóak-e a tömegtájékoztató médiumokban korlátok közé szorítani megjelenéseiket, és ezzel csökkenteni tisztességtelen előnyüket, melyet a pandémia kínálta helyzetből szereznek. Ugyanakkor az is igaz, hogy a választók ’büntethetik’ őket, ha nem vállalnak vezető szerepet a járvány elleni küzdelemben.

A választójog általánosságának és egyenlőségének elvét szintén érintették mind a hosszabb (például: szavazók vagy jelöltek regisztrációja), mind a rövidebb (például:

szavazás módok igénybevétele) idő alatt lezajló választási folyamatok. Az EBESZ felé tett, „minden választókorút érintő általános és egyenlő választójogra”²¹ vonatkozó kö-telezettségvállalás sérülhet, ha a szavazók névjegyzékbe vétele vagy különböző ellenőrző cselekmények késedelmet szenvednek közegészségügyi megfontolások hatására. Egész-ségügyi okok miatti vagy a pandémia gazdasági hatása miatti lakhelyváltoztatás mind szükségessé tehetik a szavazói névjegyzékre vonatkozó rendelkezések felülvizsgálatát.

Néhány országban megengedik ugyan a dokumentumok elektronikus benyújtását, számos EBESZ-szel együttműködő országban azonban a jelöltek regisztrálása csak az aláírások személyes gyűjtése, benyújtása és ellenőrzése útján lehetséges, ami a pandémiás időkben előírt kötelező távolságtartás vagy gyülekezési, helyváltoztatási korlátozások miatt problematikus lehet. Míg a hagyományos szavazási módok közegészségügyi problémát jelentenek, a szavazóköri szavazás alternatív lebonyolítása veszélybe sodorhatja a szavazás általános és egyenlő jellegét csakúgy, mint annak titkosságát. Számos korábbi ODIHR választás-megfigyelési jelentés kiemelte, hogy a saját otthonban történő szavazás vagy a 18 https://www.osce.org/files/f/documents/8/d/462726.pdf 81. (2021. 01. 12.)

19 Uo.

20 Uo.

21 Uo.

börtönökben, kórházakban, idősotthonokban lezajló szavazás aggályokat vet fel a szavazók befolyásolása szempontjából. Ha a karanténban lévők számára akarják megkönnyíteni a szavazást abból a megfontolásból, hogy a szavazás általános jellege megmaradjon, akkor ez problematikus lehet. A választásra vonatkozó kötelezettségvállalások betartása ilyen helyzetekben inkább a jogellenes cselekményeket megakadályozó, tényleges jogi és gyakorlati garanciák útján lehetséges, továbbá a választásigazgatási szervek személyi állománya készségeinek, gyakorlati képességeinek fejlesztésével.

Egyes alternatív szavazási módok szintén veszélyeztethetik azt, hogy „a szavazás titkosan vagy a titkos szavazással egyenértékű más, szabad módon történjen”.²² A meghatalmazott útján történő szavazás (az ODIHR szerint ez a mód nem tesz eleget az egyenlőség és titkosság követelményének) sem válasz az egészségügyi szempontokra, ugyanis a nők, az idősek, a fogyatékossággal élők különösen ki lehetnek szolgáltatva a kellő mértéket meghaladó kényszermegoldásoknak, s a szavazatuk titkosságához fűződő joguk sérülhet, amennyiben a levélszavazás vagy egyéb alternatív szavazási módok nem járnak együtt a megfelelő garanciákkal.

Számos, az EBESZ-szel együttműködő ország között egyetértés van abban, hogy

„a külföldi és hazai választási megfigyelők jelenléte jelentősen hozzájárul a választási eljárások sikeres lebonyolításához.”²³ Megjegyzendő, hogy még a választási megfigye-lők kiküldése is nehézségekbe ütközhet pandémiás időkben. A megfigyemegfigye-lőket érintő egyes korlátozások szükségesek lehetnek ugyan, de sérülhet az átláthatóság elve. Lehet kompenzálni a választási szervek üléseire való bejutás korlátozottságát a mai infokom-munikációs eszközökkel, miközben változatlan nehézségek tornyosulnak a választásnapi cselekmények megfigyelése előtt.

A járvány alatt számos ország halasztotta el az épp aktuális választását.²⁴ Voltak azon-ban olyan országok, amelyek az eredetileg kitűzött napon megtartották a szavazást.²⁵ Pandémiás időben szavazás tartása vagy elhalasztása ugyan az adott államra tartozik, azt az EBESZ felé tett kötelezettségvállalásokkal, nemzetközi kötelezettségekkel és szten-derdekkel összhangban javasolt megtenni. A legtöbb esetben a szavazás megtartása vagy elhalasztása törvénymódosítással vagy akár alkotmánymódosítással járt.

Számos EBESZ-szel együttműködő országban a halasztást szükségállapot (vagy hasonló jellegű intézkedés) elrendelése előzte meg. Más esetekben különleges jogi kereteket kellett elfogadni. Egyes EBESZ-szel együttműködő országokban a törvényhozási folyamatok és az új törvények elfogadása elsietetten, kapkodva zajlott, a társadalmi partnerek széles körét felölelő, tényleges konzultációk nélkül, csorbítva ezáltal a törvényesség elvét, valamint csorbítva a választási törvények stabilitását előirányzó elvet. Az Európa Tanács Velencei 22 Uo.

23 Uo.

24 Lásd kirgiz önkormányzati választás, francia önkormányzati választás második fordulója, észak-macedón parlamenti választás, szerb önkormányzati és parlamenti választás, román önkormányzati választás, angol és walesi önkormányzati választás, lengyel elnökválasztás.

25 Lásd belarusz elnökválasztás, izlandi elnökválasztás, amerikai elnökválasztás, mongol par-lamenti választás, bosnyák önkormányzati választás.

Bizottsága kimondja ugyan, hogy „a választási törvényeknek egy adott választást megelőző egy éven belüli módosításának ténye nem szükségszerűen ütközik a választási törvényekre vonatkozó európai jogelvekkel”²⁶, mégis a választójog alapvető elemein röviddel a választás előtt végrehajtott lényegi módosítások befolyásolhatják egy adott választás eredményét.

Egyes országokban a hatalmon lévő párt(ok)nak feltehetően jobban érdekükben állt a választások járvány miatti elhalasztása, máshol azonban az eredetileg kitűzött időponthoz tartották magukat alternatív szavazási módok alkalmazásával, hogy a járvány terjedését csökkentsék. A levélszavazás megoldás lehetne, de csak olyan országokban, ahol már ki-próbáltan működik. Összességében leszögezhető, hogy alternatív szavazási módokat csakis fokozatosan célszerű bevezetni, jóval a választások előtt, próbákat és konzultációkat követően.

A kiszolgáltatott helyzetű csoportokat, mint például a fogyatékossággal élőket aránytalanul hátrányosan érintheti a levélszavazás. A levélszavazás egyfelől kiterjeszti a szavazás lehetőségét, másfelől viszont veszélybe sodorhatja a szavazás egyenlőségének és titkosságának elvét, hiszen a szavazónak nem ellenőrzött körülmények között kell leadnia szavazatát a szavazókörön kívül. Ezen felül a kiszolgáltatott helyzetű személyek által otthonukban leadott szavazatot a családon belüli erőszak és maga a karantén kö-rülménye is befolyásolhatja. Olyan feltételeket kell teremteni ezen új szavazási módok bevezetésekor, amelyek ténylegesen egyenlő esélyeket teremtenek mindenki számára. Az alternatív szavazási módok igénybevétele külön nehézségeket vonhat maga után akkor is, amikor külhoniak szavazása során mind a külhoni választópolgárokat befogadó ország, mind az anyaország jogszabályait alkalmazni kell.²⁷

A pandémia kitörésekor sokan szorgalmazták az internetes szavazás bevezetését. A legtöbb EBESZ-szel együttműködő országban azonban a döntéshozók nem mozdultak el ebbe az irányba, miután felmérték, hogy ennek az új szavazási módnak a bevezetése szintén rengeteg időt és forrást igényelne.

Több esetben az eredeti határidők megtartásával a választási eljárás egyes elemeit módosították, mint például a támogató aláírások begyűjtésének határidejét, a választói névjegyzékbevétel határidejét, vagy éppen a kampány záró határidejét. Néhány országban a szavazásra és a szavazatok megszámolására vonatkozó határidőket módosították, amire az alternatív szavazási módok bevezetése miatt volt szükség. Előfordult az is, hogy széles-körű konzultációk nélkül került sor a módosításokra. Voltak országok, ahol hiányoztak az online kampányolásra, hirdetésekre vonatkozó jogszabályok.²⁸