Az egyesületi törvényjavaslat elkészülte több okból is jelentős. Egyrészt így egyér-telművé válik, hogy az 1867-es osztrák egyesületi törvény mellett legalább a szándék megvolt egy hasonló szintű szabályozás Magyarországon történő megalkotására is.
Másrészt viszont a Javaslat igen kidolgozott jogdogmatikai része jelentős segítséget nyújt a korabeli egyletek közötti eligazodásban, azok csoportosításában. Az sajnos nem tudható, hogy volt-e, és ha igen, mekkora és milyen körben jelentkező hatása a korabeli gyakorlatra, s nem ismerjük alkotóját sem.
1. Az egyesülés szabadsága és a törvény hatálya
A Javaslat két részből áll: az egyesülési és a gyülekezési jogot (folyamatos szakasz-számozás mellett) különbontva tárgyalja, majd a végén egy általános rendelkezések résszel zárul. A tagolás abból a második világháborúig nyomon követhető megkö-zelítésből táplálkozik, amely a gyülekezési jogot nem önmagában, hanem az egye-sületi szabályozás előszobájaként tekintve vizsgálta. Vagyis ha a gyülekezési jogot szabályozták, akkor igyekeztek az egyesülési szabályozást is ehhez igazítani, de ha mégsem, a gyülekezési szabályok megalkotásánál fi gyelembe vették annak az egye-sülési jogra gyakorolt hatását.
11 Vö. az egyesületek ellenőrzése tárgyában kiadott 1394/1873. BM körrendelet, illetve az ennek végrehajtása tár-gyában kiadott 774/1874. BM rendelet. Későbbi változásaival együtt lásd Páskándy [1931], 105–111.
12 Pl. a nemzetiségi egyenjogúság tárgyában kiadott 1868:44. 26. §.
13 Lásd Domaniczky, 2009, 39–41.
Hatarteruleteken-beliv.indd 193
Hatarteruleteken-beliv.indd 193 2021. 02. 04. 12:36:092021. 02. 04. 12:36:09
194
Az egyesülési jogról szóló rész az egyesülési szabadság deklarálásával kezdődik – amelyet a Javaslat későbbi paragrafusai, az egyleti formákat felsorolva, tovább pon-tosítanak. „Magyarország polgárai a törvények korlátain belül bizonyos célok elérésére szer-vezett egyesületeket szabadon alkothatnak, s ezen jog gyakorlata – a politikai célú, valamint a jelen törvény 10-ik §-ában felsorolt egyletek kivételével – a [...] bejelentésen kívül előleges engedélytől nem feltételeztethetik.”
A következő paragrafus ezt a képet kissé árnyalja: „[m]inden megalakult egye-sület köteles a történt megalakulást [...] bejelenteni…”, vagyis így válik egyértelművé, hogy az egyesület megalakulásához – ha a Javaslat hatályba lépett volna – sem-milyen más jóváhagyás nem szükséges, de mégis ahhoz, hogy működhessen, jo-gokat viselhessen és kötelezettségeket vállalhasson,14 be kell jelenteni a létezését.15 E szavakkal való játéknak tetsző fogalmazás mögött a korabeli jogirodalom egyik kedvelt, s évtizedekig nyugvópontra nem jutott vitája rejlik. A megfogalmazás egyértelművé teszi, hogy ebben az időszakban engedélyezési egyesülési jogi rezsim volt életben.16
A Javaslat több egyesületi formát név szerint kivesz a törvény hatálya alól. A 10.
és 11. §-ban ugyanis két nagyobb csoportot képez. Azon szervezetekről beszél:
a.) amelyek nem; és b.) amelyek ideiglenesen, a különös törvényi szabályozás megal-kotásáig tartoznak a törvény hatálya alá.
Lássuk előbb a konkrétan kizárt típusokat, amelyeknél egyébként többnyire az irányadó jogszabályt is megjelöli a Javaslat. Ezek a következők: a.) az országgyűlés tagjainak „párt árnyalataik szerinti egyesüléseik az országgyűlés helyén”, vagyis a mai frakciók; b.) a bank-, hitel-, biztosítási, járadék-, takarékpénztár- és zálogkölcsön egy-letek;17 c.) az ipartársulatok;18 d.) a bányatörvény szerint alakuló társulatok és bánya-pénztárak;19 e.) a folyamszabályozási egyletek;20 f.) az egyházi célból működő szerve-zetek, illetve világi papok vallási célú egyesülései.
14 Érdemes megjegyezni, hogy a Javaslat 1868-ban az egyesületről mint jogi személyről beszél! 3. §.
15 Ezt az értelmezést erősíti meg a Javaslat 4. § (1) bekezdése is, amikor kimondja: „[a] törvényhatóság elnöke […]
legkésőbb 48 óra alatt elismervényt ad az egyesületnek, mely annak vételével működését azonnal megkezdheti”.
16 Bővebben lásd Domaniczky, 2009, 63–65. A különböző megközelítéseket végül Szladits Károly oldotta fel.
17 Ezek a kereskedelmi törvények hatálya alá tartoznak. Ez alatt a Javaslat keletkezésének időpontjában az 1840-es kereskedelmi törvénycsomagot kell érteni, lásd 1840:15–1840:22. törvénycikkek.
18 Ezek előbb az 1851. április 1-jén hatályba lépett ideiglenes iparszabályzat, majd az 1860. május 1-jén hatályba lépett ún. új iparrend hatálya alá tartoztak. Közzétéve: Országos Kormánylap, 1851. VI. d. 50. szám, illetve Országos Kormánylap, 1859. XLVI. d. 237. szám.
19 Vö. az általános bányatörvényről szóló 1854. május 23-i császári nyíltparancs. Országos Kormánylap, 1854.
XIV. d. 300–354.
20 Vö. a vizekről és csatornákról szóló 1840:10. tc.
Hatarteruleteken-beliv.indd 194
Hatarteruleteken-beliv.indd 194 2021. 02. 04. 12:36:092021. 02. 04. 12:36:09
195
Ideiglenesen a törvény hatálya alá tartoznak: a céljuk szerint előleg- és hitel-, nyersanyag- és fogyasztás-, illetve termelési célú, összefoglalóan kooperatív egyle-teknek nevezett formációk. Ezeknek ambivalens természetét a kodifi kátor is érzé-kelte, ugyanis a Javaslat szövege így szól: e szervezetek „természetüknél fogva a tulaj-donképpen nyereségre szánt társulatok sorába nem tartoznak”, hiszen fő céljuk a hasonló sorban lévők – többnyire munkások – segélyezése, kisegítése, nem pedig profi t ter-melése, de mégsem szokásos társulások. Éppen ezért az e csoportba tartozó szer-vezetekre egyelőre az egyesületi törvényt és a kereskedelmi törvényeket egyaránt alkalmazni kell.
Még egy fontos, tárgyi hatályt érintő rendelkezésről kell említést tennünk. Ez a szakszervezetekre vonatkozó szabályozás, amely – végigtekintve az elmúlt kétszáz év hazai egyesületi jogszabályait – mindenképpen kuriózumnak számít. A Javaslat ugyanis deklarálja a szakszervezet alakításának szabadságát, de megtiltja az ezen jog gyakorlásával való visszaélést. A Javaslat szövegét érdemes eredetiben végigol-vasni: „[a] gyári és kézmű ipar munkásai anyagi helyzetük javítása ’s kedvezőbb munka felté-telek elérése czéljából a jelen törvény alapján ’s annak határai között szabadon egyesülhetnek ugyan, – mi végből az ezen szabadsággal ellenkező rendszabályok ezennel hatályon kívül he-lyeztetnek – azonban ezen jog gyakorlatánál a szabad elhatározás ellen intézett bármi nemü kényszer, erőszak, fenyegetés s.a.t. szigoruan tiltatik”.21
2. Az alapszabály és kellékei
A Javaslat az alapszabály két példányban22 történő benyújtásáról rendelkezik,23 s pontokba szedve meghatározza az alapszabály tartalmi minimumát. Ezek a követ-kezők: a.) az egyesület céljának meghatározása; b.) a cél elérésére szolgáló eszközök leírása; c.) az egyesület képviseletére kijelölt személyek neve és lakcíme; d.) az egye-sületi tagok jogainak és kötelezettségeinek leírása; e.) az egyesület székhelye; f.) az egyesület megszűnésének formái és a vagyon hovafordításáról való rendelkezés.24 Az alapszabályt az egyesület képviseletére kijelölt személyeknek kell aláírniuk, s csa-tolni kell – két példányban – az egyesületi tagok névsorát is.25
21 Vö. 12. §. Az említett korlátozó rendelkezések magyarázatára lásd Galgóczi, 1860, 45–47.
22 Vö. 2. §.
23 Érdemes belegondolni, hogy az évtizedek során módosítgatott rendeletek az 1920-as évekre már 4, illetve 5 példány benyújtását írták elő! Lásd 77.000/1922. BM rendelet II/A szakasz 1. pont. RT, 1922, 238.
24 Vö. 4. §.
25 Vö. 2. §.
Hatarteruleteken-beliv.indd 195
Hatarteruleteken-beliv.indd 195 2021. 02. 04. 12:36:092021. 02. 04. 12:36:09
196
Az egyesületi tagokra nézve a Javaslat csupán egy megszorítást tartalmaz, még-pedig hogy idegenek és 24. évüket be nem töltött állampolgárok politikai céllal alakult egyesület tagjai nem lehetnek.26
3. Az egyesület bejelentése és az alapszabály felterjesztése
Az általános szabály szerint az egyesület megalakulását a törvényhatóság elnö-kénél27 kell bejelenteni, erre a Javaslat határidőt nem ír elő.28 Annál szorosabb ha-táridő áll viszont a törvényhatóság elnökének rendelkezésére, hogy formailag el-lenőrizze a benyújtott iratcsomót. A benyújtástól számított 48 órán belül ugyanis az átvételi elismervényt ki kell adni, s az iratok egy példányát fel kell terjeszteni a belügyminiszternek.29
A politikai célú egyletek esetében a Javaslat speciális szabályokat állapít meg.
A beadott iratokat ugyanis vizsgálat nélkül kell 48 órán belül a belügyminiszterhez továbbítani, elismervény helyett pedig a kérelmezőt értesítenie kell a továbbításról azzal, hogy „...működésüket tényleg csak akkor kezdhetik meg, ha a belügyminister irásban kijelenti, hogy az egylet alapszabálya ellen törvényes észrevétele nincs”.30
A bejelentéssel kapcsolatban a Javaslat elszórva néhány más szabályt is tartalmaz – az egységes gyakorlat kialakulását elősegítendő. Az egyik ilyen rendelkezés, hogy az egyesületnek nem csupán a megalakulását, hanem a feloszlását, vagyis az önkén-tesen elhatározott megszűnését is be kell jelentenie, per analogiam a megalakulás mintájára.31 A másik értelmezést könnyítő szabály szerint pedig, hogy az alapszabály módosítása újabb bejelentést von maga után.32
Itt kell megemlíteni az ún. fi ókegyletek kérdését is. A Javaslat e téren politikai és más egyletek között tesz különbséget. Az előbbi kategóriába tartozó egyesületnek
26 Vö. 5. § (2) bekezdés.
27 Törvényhatóság elnöke alatt a korszakban az alispán és a polgármester mellett a főkapitányt és a grófot kellett érteni.
28 Vö. 2. §.
29 A másik példány helyben maradt volna. A helyi példányok rendszerét praktikus okokból a Javaslat hatályba lépése nélkül is alkalmazták.
30 Vö. Javaslat 5. § (1) bekezdés.
31 Vö. 3. § (2) bekezdés.
32 Vö. 4. § (3) bekezdés.
Hatarteruleteken-beliv.indd 196
Hatarteruleteken-beliv.indd 196 2021. 02. 04. 12:36:092021. 02. 04. 12:36:09
197
fi ókegylete nem lehet, a többi egyesület viszont minden egyes tagegyesületet kü-lön-külön tartozik bejelenteni az általános eljárás szerint.33
4. A működés engedélyezése vagy betiltása
Az egyesület működését – az alapszabály vizsgálatát követően – a belügymi-niszter engedélyezi. Az egylet működését a belügymibelügymi-niszter csak a Javaslatban fel-sorolt okok miatt tagadhatja meg, ilyenkor az egyesület működését betilthatja vagy az alapszabály módosítását írhatja elő. Ha az alapszabályt módosítani szükséges, a miniszter erről a törvényhatóság elnöke útján tájékoztatja a kérelmezőt, ha viszont az egyesület működését tiltja meg, erről indokolt határozatot kell hoznia, s ezt az indokolással együtt a hivatalos lapban közzé kell tennie.
A tilalmi okokat a Javaslat részletesen felsorolja. Szigorú és pontos megfogal-mazása miatt ezt a részt a Javaslat 7. § (1) bekezdése alapján szó szerint, de pontokba szedve idézzük: „a.) ha az egylet célja az állam alapelve, törvényesen fennálló alkotmánya, vagy biztonságával ellenkezik; b.) ha az egylet oly célt tűz maga elé, mely természeténél fogva csak az állami hatalmat illetheti; c.) ha az egyesület törvényeken alapuló magán jogot egye-sületi izgatás, fenyegetés tárgyává tesz; d.) ha az egylet az állam büntető hatalmának kö-vetkezményeit egyleti úton meghiúsítani akarná; e.) ha az egylet idegen hatalomnak, saját ügyeire bár csak közvetett befolyást engedni vagy ellenkezőleg idegen hatalom ügyeibe bármi módon elegyedni kíván, ezáltal az államhatalmat idegen államokkal súrlódásba hozhatná;
f.) ha az egylet működése – egy bizonyos konkrét esetben – az általános helyzetnél vagy az idők s helyi viszonyok körülményeinél fogva a közrend ’s békére vagy az egyes vallásfelekezetek vagy nemzetiségek között létező békés együttlétre komolyan veszélyes lehetne; g.) ha az egyesület célja a közerkölcsiséggel ellenkezik; h.) ha az egyesületnek, illetve vezetőinek az egyes tagok fölött a törvényekkel ellenkező hatalom tulajdoníttatik, nevezetesen ha valamely politikai egylet más hasonló irányú vagy fi ókegyletekkel közös cselekvésre szövetkezni, hasonló egyle-teket országszerte vagy vidékekre hálózatként kiterjeszteni és ezáltal a törvényhozásra vagy felelős kormányra fenyegető hatást gyakorolni akarna, ha a tagok feltétlen engedelmességre vagy bizonyos cselekvények vagy mulasztásokra, titoktartásra s. a. t. esküvel vagy anélkül köteleztetnének, ha a nem engedelmeskedő tagok vagy éppen az egyleti kapcsolaton kívül álló személye irányában erőszak, megfélemlítés vagy fenyegetés használtatnának, s. a. t.”.
33 Vö. 7. § (2) bekezdés.
Hatarteruleteken-beliv.indd 197
Hatarteruleteken-beliv.indd 197 2021. 02. 04. 12:36:092021. 02. 04. 12:36:09
198
5. A működés felügyelete és a szankciók
A Javaslat a már létező egyesületek vizsgálatát is előírja. Külön kiemeli az „egyszerű bejelentés” után működő szervezetek, vagyis a nem politikai egyesületek vizsgálatát.
Ha e szervezetek alapszabálya a tilalmi okok valamelyikébe ütközik, „...kötelességében áll a belügyministernek [...] az egylet működését tüzetes indokolással vagy betiltani vagy fel-függeszteni, és az alapszabályok módosítását kívánni”.34
A Javaslat részletesen szól – mint általában a korabeli jogszabályok – a szabályokat megsértők szankcionálásáról is. Négy különböző tényálláscsokor kerül itt – sú-lyossági sorrend szerint – említésre.
Az első körbe a Javaslat 2–5. és 10. paragrafusait megsértők tartoznak, akiknek cselekménye kihágásnak minősül és alkalmanként 100 és 1000 forint közötti bír-sággal,35 fi zetésképtelenség esetén maximum félévi fogsággal büntetendő. Az 5. § áthágása, vagyis a politikai egyletek bejelentésével való visszaélés súlyosító ténye-zőnek minősül.36
Az egyleti működés megtiltása vagy felfüggesztése „rendes bűnper” alapját képezi, és akár karhatalommal is végrehajtható. A büntetés e tényállások esetében 100 és 1000 forint közötti bírság és egy hónaptól egy évig terjedő fogság.37
Jogtörténeti érdekesség, hogy az egyesület „részéről elkövetett bárminemű erőszak, fenyegetés vagy megfélemlítés, mint a személyes szabadság ellen elkövetett merénylet” a büntetőtörvény hatálya alá tartozik. A sértettek körét a Javaslat tágan vonja meg: az egyleti tagokon és az egyesületen kívüli magánszemélyeken kívül ide tartoznak a testületek is.38
Végül pedig a Javaslat rendelkezik még azon esetre nézve is, amikor a fent em-lített vétségek mellett a büntetőtörvény hatálya alá tartozó cselekményeket is elkö-vettek. Ilyenkor a büntető törvényszék e cselekmények megítélésénél „az egyleti úton történt megvalósulást” súlyosító körülményként fogja értékelni.39
34 Vö. 9. §.
35 A Javaslat gyülekezési jogról szóló része említést tesz a bírságok megosztásáról. A bírság egyik fele ugyanis az eljáró hatóság házipénztárát illeti, a másik felét pedig az adott község vagy járás szegényalapjának kell befi -zetni. Az adott, a Javaslat szerint „illető község vagy járás” véleményünk szerint azon közigazgatási egység, ahol az egyesület székhelye van vagy ahol a gyűlést megtartották. Vö. 30. §.
36 Megjegyzendő, hogy e kihágásokat nem csupán a bejelentők, hanem a manapság hivatalos személynek neve-zett hatósági közegek is elkövethették. Következik ez például a 4. § szankcionálásából, amely egyedül a tör-vényhatóság elnökének bejelentéssel kapcsolatos feladatait írja körül. Vö. 13. §.
37 Vö. 14. §.
38 Vö. 15. §.
39 Vö. 16. §.
Hatarteruleteken-beliv.indd 198
Hatarteruleteken-beliv.indd 198 2021. 02. 04. 12:36:092021. 02. 04. 12:36:09
199
6. Egyéb rendelkezések
Az egyéb rendelkezések körének vizsgálata már átvezet bennünket a gyülekezési jogról szóló rendelkezések vizsgálatához. Itt ugyanis két, az egyesületi jogról szóló részben említett szabályra hívjuk fel a fi gyelmet.
A Javaslat 8. §-a külön kiemeli az egyesületi közgyűlések bejelentési kötelezett-ségét. A közgyűléseket a szabad királyi városokban kettő, a vármegyékben nyolc nappal korábban kell a törvényhatóság elnökének bejelenteni.
Csak az egyesületi rész utolsó paragrafusának felsorolása teszi egyértelművé, hogy a fenti szabály az alakuló közgyűlésekre vonatkozik. A Javaslat az alapszabályok megvitatása vagy a megalakulás céljából történő nyilvános gyűlésekre, illetve álta-lában véve a közgyűlésekre a gyülekezési rész rendelkezéseit kell alkalmazni.40
Itt kell szólni továbbá, hogy a Javaslat végén, a ma záró rendelkezéseknek nevezett rész helyén ’Általános rendelkezések’ alatt a kodifi kátor az értelmező és hatályba léptető rendelkezések mellett néhány további, az egyesülési jogra vonatkozó szabályt is elhelyezett.
Ezek szerint a törvényhatóság elnöke felhatalmazást kap, hogy az egyesületi jegy-zőkönyvekbe, illetve valamennyi ügyiratba betekintsen.41 Mint az a Javaslat eddigi részeiből is kitűnt, a politikai célú egyesületekre az államhatalom kiemelt fi gyelmet szándékozott fordítani, és működésüket még akkor is szemmel kívánta tartani, ha nem kívánt abba beavatkozni. Ez a megkülönböztetett fi gyelem tükröződik abban a rendelkezésben, hogy az ilyen egyletek névsorát teljes terjedelemben (értsd: vala-mennyi módosítást tartalmazó változatban) évente két példányban be kell mutatni a törvényhatóság elnökének.42
40 Vö. 17. §.
41 Vö. 34. §.
42 Vö. 34. §.
Hatarteruleteken-beliv.indd 199
Hatarteruleteken-beliv.indd 199 2021. 02. 04. 12:36:092021. 02. 04. 12:36:09
200