A preambulumok tartalma és funkciói

A preambulum tárgymeghatározásából kitűnően a jogszabályi meghatározások csak egy rendkívül általános, minimális követelményt jelző tartalmi feltétellel rendelkeznek, ne-vezetesen azzal, hogy a jogszabályi szövegben foglalt rendezéssel közvetlen és konkrét kapcsolatban álljanak. Ebből a körülményből a preambulumokat jellemző tartalom és funkciók tekintetében két következtetés adódik: egyfelől a jogszabályi bevezetések rend-kívül változatos és sokirányú, csaknem t e t s z ő 1 e g e s en gazdag, a jogalkotó által kí-vánt tartalmat és funkciót hordozhatnak, másfelől pedig a preambulumok nem rendelkez-nek olyan sajátos, szorosan körülhatárolt egy vagy több irányú tartalmi vagy funkcioná-lisjeggyel, amely rájuk minden esetben és mellőzhetetlen módon, szükségképpeni fogalmi

186 Az előbbiekből k i t ű n ő e n a preambulumot alapvetően olyan f o r m a i kategóriaként f o g j u k fel, amely csak-nem tetszőleges t a r t a l m a k a t ölthet magára. E z z e l szemben a d e k l a r á c i ó v é l e m é n y ü n k szerint alap-vetően önállósult, zárt egységként m e g j e l e n ő tartalmi kategóriát képez, s e n n y i b e n a preambulumtól önálló minőséget testesít meg. Ez a k ö r ü l m é n y magyarázza, hogy a deklaráció egy a k t u s kizárólagos tar-talmaként (mint pl. a z Egyesült Államok Függetlenségi Nyilatkozata [1776. VII. 4.], Az ember és a polgár jogainak deklarációja, A dolgozó és a kizsákmányolt nép jogainak deklarációja [1918. i 4. |) vagy

önál-ló „ é r d e m i " r é s z e k é n t (mint pl. az első s z o v j e t alkotmányban A dolgozó és kizsákmányolt nép jogainak deklarációja), s az „ é r d e m i " rész előtt, p r e a m b u l u m - f o r m á b a n egyaránt j e l e n t k e z h e t . H a tehát a dekla-rációt egy p r e a m b u l u m - f o r m a hordozza, a d e k l a r á c i ó mint tartalmi kategória e g y f e l ő l e k k o r is megtartja minőségi önállóságát, másfelől azonban a p r e a m b u l u m mint f o r m a i kategória f o g a l o m k ö r é n e k , terjedel-mének egyik ö s s z e t e v ő j é t fogja képezni, s e n n y i b e n a p r e a m b u l u m egy sajátos m i n ő s é g ű variánsaként jelenik m a j d meg. S így figyelemmel arra is, hogy a deklaráció normativitása a p r e a m b u l u m norma-tivitásához képest s e m m i f é l e specifikus, e l t é r ő elemet nem mutat fel, ez indokolja, h o g y tanulmányunk keretében s e m általában a deklarációkkal, s e m pedig ezek á l l a m j o g i aspektusaival v a g y sajátos tartalmi kérdéseivel ö n á l l ó a n n e m foglalkozunk.

elemüket képezve jellemző lenne. A szerkezeti elhelyezést jelző „preambulum" kifejezés magyar megfelelője, a „jogszabályi bevezetés" ugyan etimológiailag az előbbi elemen túl bizonyos funkcionális-tartalmi jellemvonásra is utal, ez azonban pontos körülírásra, szabatos meghatározásra alkalmatlan általánosságban jelenik meg. Valóban, csak a „be-vezetés" kifejezés utóbbi jelentésárnyalatát igen tágan értelmezve állítható, hogy a pre-ambulum szükségképpen a bevezetés tartalmi funkcióját látja el, ugyanis nem minősül sine qua non feltételnek, hogy a bevezetés-tartalom az azt követő részeknek funkcioná-lisan alárendelt legyen. Megfelelő rendelkezés hiányában elvileg - mint mondottuk - a jogalkotó szabadon határozza meg, hogy milyen jogi formának milyen tartalmat kölcsö-nöz, s így bár kivételesen, de előfordul, hogy a preambulum-tartalom az azt követő, szo-kásosan „érdemi rész"-nek tekintett szövegrészekkel tartalmilag s funkcionálisan egyen-értékű „érdemi" részként jelentkezik. Ez az eset valósul meg akkor, ha a jogalkotó a beve-zetés-formában önálló, esetleg az aktus többi részétől független tárgykörű rendezést, normatartalmú szabályozást nyújt - az ilyen megoldási forma indokoltságához vagy kí-vánatosságához számos esetben kétség fűződhet ugyan, preambulum-jellege azonban nem vitatható.

A jogalkotó tevékenység csak felsőbb normák által korlátozott elvi szabadsága azon-ban e szabadság realizálása során s e tevékenység társadalmi összefüggései által megha-tározottan mind a jogszabályi tartalom, mind a jogszabályi forma kialakításában jelentős korlátozást szenved. A jogi forma síkján e társadalmi meghatározottság egyfelől a jogal-kotási technika társadalmi tapasztalatokon nyugvó direktíváinak kikristályosodásában s e direktívák követésének célszerűségében, másfelől a jogalkotói tevékenységnek a haté-kony rendezésre irányuló általános célrairányultságában jelentkezik. A jogi formákat, közöttük a bevezetési formákat érintő elvi, valójában tehát számos tekintetben csak lát-szólagos szabadság így a gyakorlatban nem eredményez végtelen változatosságú, tetsző-leges, áttekinthetetlen és kaotikus gazdagságot, s ezáltal lehetővé teszi a jogfejlődés és a jogalkotási technika fejlődése során kialakult főbb preambulum-típusok osztályozását, s alapvető tartalmi elemeik és funkcióik tudományos vizsgálatát.

Egy korábbi, a polgári jogtudományban általánosan elfogadott osztályozás a tipikus preambulum-tartalmak elemzése kapcsán különbséget tett az okokat és politikai kö-rülményeket feltáró t ö r t é n e t i rész, a szabályozás célját, alkotmányosságát és elveit rögzítő jogi vagy d o g m a t i k a i rész, valamint a szabályozás hatását céljával össze-függésben vizsgáló a n a l i t i k u s rész között. 187 A magyar jogirodalomban ismeretes osztályozás más szempontok alapján csoportosít, hallgatólagos osztályozási elvként a bevezetés-tartalom normativitásának jellegét véve figyelembe. Eszerint a felosztási kí-sérlet szerint a preambulum magában foglalhat a jogszabály céljára, feladatára vagy tör-téneti jelentőségére vonatkozó é r t é k e l ő m e g á l l a p í t á s okat, kifejezetten a

jog-Lásd G u s t a v e Rousset Science nouvelle des lois, id. Ruttiens, 11. o. Ezzel ö s s z e f ü g g é s b e n a nemzetközi szerződések bevezetéseinek j e l l e m z ő tartalmát m o n o g r á f i á j á b a n You (7. o.) az alábbiak szerint osztá-lyozza: a szerződéskötés körülményeinek leírása, a más j o g i aktusokhoz való viszonyra utalás, a motívu-mok-indokok kifejtése, az elérendő cél meghatározása, a szerződés hatályba léptetésével ö s s z e f ü g g ő kötelezettség, s végül a szerződésben foglalt rendelkezések általános megjelölése.

szabály értelmezését irányító á l t a l á n o s e l v e k et, valamint - többnyire különleges okok fennforgása esetén - rendezést e l l á t ó m a g a t a r t á s i s z a b á l y o k at.188 Ezek az osztályozások véleményünk szerint logikusan, egy meghatározott szempontból jelle-mezve helyesen és igazolható módon csoportosítják a leggyakoribb preambulum-tartal-makat, az általuk nyújtott kép azonban rendkívül vázlatos, bizonyos tekintetben elna-gyolt, s így nem tükrözi kellő mértékben differenciáltan a bevezetési formák változatos-ságát. A mai magyar jogalkotási gyakorlat elemzése során általunk bemutatott osztályozási kísérlet komplex módon, összetett kritériumok alkalmazásával kívánja jellemezni a főbb bevezetési típusokat, egységes osztályozási alapot azonban nem ad.189 Úgy véljük, az osztályozásra kerülő anyag természete ezt nem is teszi lehetővé. Kiindulópontunkat ugyan-is annak felugyan-ismerése képezte, hogy (A) az általában rövidebb terjedelmű ún. e g y s z e r ű preambulumok a tárgy, cél és/vagy ok megjelölésével homogén tartalmat hordoznak, s ennek megfelelően tulajdonképpeni, egyetlen reális - bár, mint még látni fogjuk, koránt-sem mindig betöltött - funkciójuk többnyire az indoklás szűkreszabolt, gyakran egyes meghatározott részmozzanatokra vagy elemekre koncentráló vagy korlátozódó kivetíté-sével a címzett informálása a jogalkotót irányító néhány megfontolásról. Ezzel szemben (B) az általában hosszabb terjedelmű ún. ö s s z e t e t t preambulumok heterogén tartal-mat hordoznak, s ezek esetében többnyire már nem az rendelkezik elsődleges jelentőség-gel, hogy tárgyszerűen milyen jellegű tartalmat, milyen irányú információt hordoznak, hanem az, hogy ezen információs alapfunkció által közvetítetten a jogalkotó milyen gya-korlati célra, közelebbi hatás kiváltására törekedett, tehát ez a különböző tartalmi ele-mekből felépített összetett bevezetés milyen konkrét funkció betöltésére hivatott. Az in-formáció tényén túlmenően közvetített konkrét funkciók kapcsán különbséget teszünk á l t a l á n o s - e l v i indoklást nyújtó, a g i t a t í v vagy p r o p a g a t í v , ü n n e p é l y e s , valamint n o r m a t í v rendezést tartalmazó preambulumok között. A törvényi szintnél nem magasabb, kodifikatórius vagy részrendezést megvalósító, avagy végrehajtási jelle-gű jogszabályok bevezetéseinek elemzése arra enged következtetni, hogy a fentiekben jelzett funkciók esetleges részleges egybeesése, fedése esetében is általában egy funkció dominál, a többit többé vagy kevésbé maga alá rendelve. Az összetett prambuiumokra jellemző konkrét funkciók közötti viszony tehát nem ellentétes vagy egymást kizáró, de nem is egyértelműen hierarchikus, hanem egymással többnyire konkuráló, ami az egyes konkrét megoldások tekintetében leginkább a nem-elsődleges funkciók viszonylagos alá-rendeltségében jut kifejeződésre. A konkrét funkciók közötti viszony az alkotmányi be-vezetések esetében azonban gyakran másként jelenik meg. Az alkotmány-preambulumok ugyanis gyakorlatilag kivétel nélkül az ünnepélyes bevezetések körébe tartoznak, eset-leges indokló, propagatív és/vagy közvetlen normatív funkciójuk viszont nem ritkán

188 Kovács, 142. o. Ez az osztályozás eredetileg a z alkotmányi bevezetések jellemzését célozta, mutatis mutandis azonban a preambulum-tartalmak á l t a l á n o s felosztására is alkalmasnak m u t a t k o z i k .

189 Ld. az 1/B. rész 1. p o n t j á t . Osztályozásunkban a z e g y e s esetek elkülönítésében j e l e n t k e z ő albontást a m a g y a r p r e a m b u l u m k é p z é s i gyakorlat esetleges s a j á t o s s á g a i által meghatározottan p r a g m a t i k u s okok is i n d o k o l h a t j á k , az o s z t á l y o z á s alapvonásait a z o n b a n a jogszabályi bevezetésekre általában érvényesnek t e k i n t j ü k .

olyan erősen és hangsúlyozott formában jelentkezik, hogy az ünnepélyesség funkciója a társfunkciókhoz képest csupán a primus inter pares prioritásában jut kifejeződésre.

Az egyes funkciók tehát gyakran átfedik egymást, s így a közöttük lévő viszony pon-tos megállapítása olykor talán mesterkéltnek tetszik. Minden esetben közös elemük azon-ban az informálás, amit alapfunkcióként jelöltünk meg. Ez azt jelenti, hogy az informálás általában a f ő funkció(k)hoz mérten eszközjellegű szerepet tölt be, instrumentális funkci-óként jelentkezik, kivéve az egyszerű tartalmú - különösen jogszabályi tárgy megjelölé-sét magában foglaló - preambulumokat, amelyeknél ez alap- s egyszersmind fő funkció-ként jelenik meg. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy az informatív alapfunkció nemcsak a jogszabályi bevezetések sajátja, minthogy szükségképpen és kizárólag ez hordozza a jogszabályok, tehát a normatartalmú jogi szövegek normatív funkcióját is.

A normatartalmú jogi szövegek azonban jellegükből kifolyóan csupán magatartási szabályokat, közvetlen direktívákat foglalnak magukban, s így elvi általánosságban igaz-nak bizonyul az a tétel, amely szerint „a jog a ki nem fejezett célok végrehajtási útjaiigaz-nak és eszközeinek felépítményét képezi".190 Ezzel szemben a preambulumokról grosso modo megállapíthatjuk: többségükben, leginkább gyakori, tipikus s normális előfordulási ese-teiket tekintve a célképzetet körülhatároló értékítéletet, ún. e s z t i m á c i ó s kijelenté-sekel tartalmaznak, s ez az imént közösként jellemzett informatív alapfunkció jellegében eltérő két irányára mutat.191 Valóban: a jogszabály rendelkező részeinek az a rendeltetése, hogy a meghatározott feltételek esetén kötelező, megengedett vagy tiltott magatartást a kilátásba helyezett szankciókkal egyetemben meghatározzák, a rendezés indokára és cél-jára nézve közvetlen vagy kifejezett felvilágosítást azonban rendszerint nem nyújtanak.192

A normatív tételek elemzése ugyan az elmélet s a gyakorlat számára többnyire lehetővé teszi a mögöttük rejlő, alapjukat képező és létük értelmét meghatározó értékítéletekre való gyakorlati következtetést, de ez egyfelől logikailag semmiképpen nem egyértelmű, másfelől pedig a normatív ítélet alapján egyáltalán nem bizonyítható, minthogy nincs egyirányú, közvetlen és szükségképpeni megfelelés az értékítéletek és a normák között:

a c é l o k és e s z k ö z ö k önmagukban sohasem állnak egymást ekvivalens módon meg-határozó, behelyettesíthető viszonyban egymással.193 Ezért indokolt különösen azokban

19,1 Aurel David ' L a Cybernetique et le D r o i t ' Annales de la Faculté de Droit et de Sciences économiques de Toulouse X X ( 1 9 6 7 ) 1, 160. o

191 Az értékítélet s a normát hordozó tétel társadalmilag genetikus kapcsolatban állnak egymással, ugyanakkor azonban elvileg külön kategóriát k é p e z n e k . Különbségükre és önállóságukra lásd Georges Kalinowski Introduction à la logique juridique (Paris: Librairie générale de Droit et de J u r i s p r u d e n c e 1965), 5 9 - 6 0 . o. és Makai Mária Ac: erkölcsi tudat dialektikájáról Tanulmány a marxista általános etika köréből (Budapest

1966), II. fej. 2. pont, 104-162. o.

192 Makai m e g g y ő z ő kifejtése szerint is a „ c é l f o g a l o m lényege: a tevékenység tárgyi eredményének előlege-zése", ezzel s z e m b e n „a normában e tárgyi e r e d m é n y t ő l elvonatkoztatva az eredményt kialakító emberi magatartás általánosított tartalma tükröződik vissza" (109. o.). így a n o r m á b a n „maga a m e g m é r t válik m é r t é k k é " (137. o.), abban „kizárólagosan az e s z k ö z mozzanata önállósul. A norma az eszközte-vékenységet mint célt állítja az e m b e r e l é " (153. o.).

193 Alapvetően ennek tulajdonítható, hogy a j o g i rendezés n e m értékítéletek, h a n e m a jogalkotó által alkalmasnak tekintett eszköztevékenységet t ü k r ö z ő normák j o g i f o r m á b a foglalása által valósul meg. U g y a n -akkor azonban m é g s e m kivételes j e l e n s é g , hogy a j o g s z a b á l y b a n megjelölt eszköztevékenység politkai

a gyakorlatilag kivételes esetekben, amikor a normatartalom vizsgálata az adott módon való szabályozás finalitásának még hozzávetőleges vagy valószínűsíthető megállapítá-sára sem nyújt lehetőséget (holott ez politikai vagy jogpolitikai szempontból, vagy akár egyszerűen a végrehajtás sikerének biztosítása érdekében szükséges lenne), hogy a jogal-kotó a rendezéssel egyidejűleg megfogalmazza annak finalitását, s ezáltal részben a társa-dalom előtt igazolja saját döntését, részben pedig elősegítse e döntés tudatos és célszerű végrehajtását. A megfelelő módon formába öntött normatartalom önmagát hordozza, elég-séges jogi alapot képez a végrehajtásra. A jogalkotó azonban a hatékony rendezés érde-kében lehetőség szerint a tudatos, önkéntes követést célozza, ezért ennek támogatása ér-dekében a címzettet gyakran tájékoztatja az őt vezérlő szempontokról, adott tevékenysé-ge indokoltságáról és célrairányultságáról.

A jogszabályi rendezés összefüggésében megjelenő társadalmi tények jogalkotói érté-kelése így a csupán tárgymegjelölést tartalmazó egyszerű és a csak normatartalmat hordozó összetett jogszabályi bevezetések tiszta típusainak kivételével a preambulumok legáltalá-nosabb és egyszersmind leggyakoribb tartalmát képezi, s ezzel egyidejűleg a preambu-lumokra sajátos informatív alapfunkció jellegét és irányát is meghatározza. Ez a körülmény pedig azt jelenti, hogy a jogszabályi bevezetések olyan sajátosan jellemző f ő f u n k -c i ó i , mint a globális vagy az általános-elvi indoklás kivetítése, avagy az ünnepélyesség meghatározott eszközökkel való fokozása egyaránt az esztimációs informatív alapfunk-ció közvetítésével, bizonyos értelemben annak különböző pragmatikus célokat szolgáló variánsaként, arra épülő s általa támogatott t ö b b l e t - f u n k c i ó kként jelentkeznek.