Intézményes megoldások

A miniszteri indokolás intézményesítése azt jelenti, hogy immár nem csupán a törvény-hozási gyakorlat tényszerű mozzanatáról van szó, hanem az eljárás szükségképpeni ele-méről, mely j o g i l a g s z a b á l y o z o t t , és ezért meghatározott eljárásjogi jelentőség-gel rendelkezik. Az elmélet ez oknál fogva egyenesen a törvénykezdeményezés alkotó-elemének tekinti, hangsúlyozva, hogy a törvénykezdeményezési jogviszony létrejöttében sine qua non feltétel.29 A tulajdonképpeni miniszteri indokolások ily módon már nem közvetlenül a célszerűség diktálta gyakorlatból fakadnak, hanem egy f o r m á l i s k ö

-27 Hetenként és éves g y ű j t e m é n y e k b e n a United States Code: Congressional and Administrative News fel-adata a kongresszusi d o k u m e n t á c i ó közzététele. André Tunc & S u z a n n e Tunc Le droit des États-Unis d'Amérique Sources et techniques (Paris: Dalloz 1955), 278. o. 3. j e g y z e t , illetőleg 4 1 6 - 4 1 7 . o.

28 Lásd pl. a Uniform Commercial Code tervezetét (1951). T u n c & T u n c , 281. o. 20. jegyzet.

29 „Valójában a törvénykezdeményezés n e m c s a k egy normatív aktus e l f o g a d á s a iránti s z ü k s é g jelzésének a tényét foglalja magában, h a n e m a kérdéses aktus tervezetének a kidolgozását és a javasolt megoldások indokolását is." Anita M. Naschitz 'L'initiative législative dans les États s o c i a l i s t e s ' R e v u e Roumaine des Sciences sociales: Sciences juridiques X V (1971) 2, 1 5 1 . 0 . H a s o n l ó k é p p lásd Kovacsev, 58. o.

t e l e z e t t s é g b ő l , amit lehet ugyan tartalmatlanul is teljesíteni,31' semmibe venni azon-ban nem, mert ez a törvénykezdeményezés érvénytelenségét okozhatja.31

Az európai kontinensen a XIX. század második felében már általános a miniszteri in-dokolások formalizált intézményének rögzítése a parlamenti házszabályokban. Egyesek eleinte csupán lehetőségként32 vagy a két parlamenti ház egyike számára írják elő,33 több-ségük azonban kivételt nem ismerő alaki feltételként él vele.34

Századunkban a miniszteri indokolás mint a törvénykezdeményezési jog gyakorlásá-nak eleme az európai kontinensen túl is elterjedt, sőt eltérő hagyományú civilizációkban is elfogadott intézménnyé vált. Az egyes szabályozások közös lényege, hogy parlamenti benyújtásakor minden törvényjavaslat szövegtervezetét kísérnie (megelőznie vagy kö-vetnie) kell indokolásának („az indokok kifejtése", „kiegészítő memorandum", „mellette szóló érvek" stb. néven), amit a szövegtervezettel együtt, azonos módon kell kinyomtatni és szétosztani a képviselőknek.35 Az előkészítés fázisaitól függően természetszerűleg az indokolás eltérő természetű lehet. Egy törvénytervezetet előkészítő szakértői bizottság például az esetek többségében maga is indoklással ellátva továbbítja tervezetét, ami meggyőző erejénél, megalapozottságánál fogva meghatározó befolyást gyakorolhat, sőt a törvény értelmezésében is döntő szerepet játszhat.36 A törvényhozási eljárásban formá-lis jelentőségre mégis csak a törvényjavaslatot előterjesztő miniszter nevében megfogal-mazott indokolások tesznek szert. Ezekre olykor még külön előírások is vonatkoznak. A miniszteri expozé tárgyszerűsége érdekében például I z r a e l b e n előírják, hogy szoro-san a javaslat kifejezéseihez simuljon, nehogy azok bármelyikét szépítgethesse.37 30 Franciaországban például az indokolási kötelezettségnek f o r m a i l a g m i n d e n k é p p e n eleget kell tenni,

s z ü k s é g esetén azonban a házelnök n é h á n y soros indokolást is e l f o g a d . Eugène Pierre De la procédure parlementaire (Paris: Maison Quantin 1887), 62. o.

31 A b e l g a képviselőház házszabálya ( 1 9 6 2 ) lehetővé teszi a képviselői törvényjavaslat indokolás nélküli b e n y ú j t á s á t . Ám ha az indokolást egy h ó n a p o n belül nem mellékelik, ez a javaslat érvénytelenségét vonja m a g a után [50. §. (3) bek.].

32 Ld. pl. az osztrák felsőházi ügyrend ( 1 8 6 7 ) 26. §-át.

33 C s u p á n a felsőházi tagok egyéni k e z d e m é n y e z é s é r e írja elő a p o r o s z felsőházi ügyrend (1892) 27. §-a.

34 A k o r m á n y j a v a s l a t o t és az egyéni k e z d e m é n y e z é s t illetően egyaránt előírja a francia képviselőházi sza-b á l y z a t (1876) 31. és 34. §-a, illetőleg a holland parlament első és második házásza-ban történő előterjesztésre k ü l ö n - k ü l ö n a két napirendi szabályzat ( 1 8 8 8 ) 50., illetőleg 85. §-a.

35 Franciaország, Belgium, Német S z ö v e t s é g i Köztársaság, Olaszország, Hollandia, Egyiptom, Görögor-s z á g , FinnorGörögor-szág, N o r v é g i a éGörögor-s Japán p é l d á j á t illetően Id. The Lord C a m p i o n & D. W. S. Lidlerdale Euro-pean Parliamentary Procedure ( L o n d o n : Allen and Unwin 1953): Házszabályok szerk. Pikler Kornél ( B u d a p e s t : Magyar Tudományos A k a d é m i a Állam- és J o g t u d o m á n y i Intézete 1971); Felix Moreau &

J o s e p h Delpech Les règlements des Assemblées législatives II (Paris: Giard et Brière 1907), Parlements p r e p . Michel Ameller (London: Gassell 1966); Stig Strömholm 'Legislative Material and Construction of S t a t u t e s ' Scandinavian Studies in Law X (Stockholm: Almqvist & Wiksell 1966), 191. és köv. o., Izrael p é l d á j á t illetően pedig Asher Zidon Knesset T h e Parliament of Israel (New York: Herzl 1967).

35 Lásd például a francia Code civil m e g r e f o r m á l á s á r a a második világháború után született bizottsági ter-vezeteket, amelyeket könyvalakban az indokokkal együtt jelentettek meg, avagy a Német Szövetségi Köztársaságban a kormányzati bürokráciától előkészített Referentenentwürfe indokolásait, melyeket a k o r m á n y z a t nevében a parlamentnek b e t e i j e s z t e n d ő Regierungs- vagy Ministe rial entwürfebe gyakran t e l j e s egészében átvesznek.

37 Z i d o n , 173. o.

Arculatának önállóságánál s a neki tulajdonított szerep hangsúlyozottságánál fogva az indokolások svéd rendszere érdemel kitüntetett figyelmet. A törvényelőkészítést S v é d -o r s z á g ban mindig alkalmanként életre hív-ott biz-ottság-ok végzik, amelyekben - a p-o- po-litikusokkal s a különféle érdekcsoportok és érdekszervezetek eseti képviselőivel nem számolva - döntően az igazságszolgáltatás képviselői, az adott szakterületen reputáció-val rendelkező bírók játszanak szerepet. Tehát nem a miniszteriális hivatali előkészítés az általános (mint a Német Szövetségi Köztársaságban), sem a jogtudományi (mint gyakran Franciaországban) - és ez meghatározott következményekkel jár. Ebben leginkább szem-betűnő nem az elméleti igényesség csökkenése, hanem inkább az igényesség gondos összekapcsolása a gyakorlat szükségleteivel. A bizottsági tervezetet hallatlanul terjedel-mes és alapos indokolás kíséri,38 mely az általános és jogi háttér vázolásával áttekinti a megelőző szabályozást, összehasonlítva a külföldi megoldásokkal, majd a szövegterve-zet általános s részletes indokolását adva kifejti a szabályozás okait és célszerűségi össze-függéseit, egyszersmind az ezek érdekében elfogadott eszközök és az alkalmazott törvé-nyi kifejezések értelmezése irányát is megadva. Figyelmet érdemlő, hogy ezek többszö-rösen is közzététetnek: hivatalosan a Statens Offentliga Utredningar sorozatában, más előkészítő anyagokkal együtt pedig a svéd legfelsőbb bíróság tagjainak egyéni kiadásá-ban megjelenő Nytt Juridiskt Arkiv sorozatkiadásá-ban, továbbá olykor önálló könyvformátumú kiadásban. E bizottsági indokolásra épül a miniszteri javaslat lényegesen rövidebb indo-kolása, mely a politikai és társadalmi háttér s összefüggések megvilágításán, az elfoga-dott megoldásokat illető fogalomértelmezéseken túl az anyagról hozzáférhető minden számottevő információt is magában foglal, hogy a szóbeli magyarázat szükségét csök-kentse a vita során.39

A szocialista államok közül az európai népi demokratikus országokban - a Német Demokratikus Köztársaságot kivéve40 - szintén általánosan elterjedt a miniszteri indo-kolás gyakorlata. A parlamenti házszabályokban, a törvényhozási eljárásban nékik jutta-tott szerep és jelentőség persze országonként eltérő.

L e n g y e l o r s z á g ban csupán formális alaki kötelezettségről van szó. Eszerint: „A törvény- és rendelettervezeteknek indokolást kell tartalmazniok."41

M a g y a r o r s z á g on a szabályozás nem egészen egyértelmű. Az 1950-es években megfogalmazott és mértékadónak tekintett elméleti állásfoglalás lényegileg fakultatív-nak tekintette a miniszteri indokolást, s a szocializmus feltételeire alkalmazva meghagy-ta ama politikai és jogi elemekből összetett meghagy-tarmeghagy-talmában, ami a megelőző korszak magyar

38 A szerzői jogi törvény (1960) bizottsági tervezetének a z indokolása 450, a m i n d ö s s z e n e g y e d f é l s z á z szakaszos felelősségi törvény (1972) bizottsági indokolása p e d i g 650 oldal t e r j e d e l m e t igényelt.

39 Folke Schmidt ' C o n s t r u c t i o n of S t a t u t e s ' in Scandinavian Studies in Law I (Stockholm: Almqvist &

Wiksell 1957), 168. és köv. o., S t r ö m h o l m , 199. és köv., 2 0 7 . és köv. o.; Eörsi G y u l a A skandináv jogról és jogtudományról (Budapest: M a g y a r Tudományos A k a d é m i a Állam- és J o g t u d o m á n y i Intézete 1974), 2 3 - 2 4 . o.

40 És Albániát, melyről adataink nincsenek.

41 A Lengyel Népköztársaság s z e j m j é n e k ügyrendje, Monitor Polski 1967/19, 50. § (2) bek.

törvényhozására jellemző volt.42 Az utóbb elfogadott, házszabályként szolgáló ország-gyűlési határozat viszont egyfelől intézményesítette, minden törvényjavaslat benyújtá-sának alaki feltételévé tette ugyan, másfelől azonban tartalmát olyan általánosságban ragadta meg, ami hagyományosan jogi jellegének háttérbe szorítására és ehelyett szinte kizárólagosan politikai színezetű megformálására ösztönzött.43 Az indokolás kötelező-vé tételét illető pozitív jelentőség mellett ugyanakkor ez az általánosság el is bizonyta-lanította a gyakorlatot: nem fordult ugyan vele szembe, a hangsúlyt azonban a társadal-mi-politikai mozzanatra helyezte, ami a törvényhozási praxisban végül is egy inkább hul-lámzó, határozott profilját vesztő gyakorlatot eredményezett. B u 1 g á r i á ban a házszabály hasonló természetű,44 ám ez kiegészül a normatív aktusokról szóló törvény45 végrehajtá-sára irányuló törvényerejű rendelettel, amely szerint minden „kódex, törvény és normatív törvényerejű rendelet" tervezetét indokolni kell, aminek röviden a következőkre kell ki-terjednie: az aktus kibocsátásának okaira, a követni kívánt célokra, az új rendelkezések lényegére, és ama eredményekre, amelyeket alkotói az aktus alkalmazásától remélnek.46

Csehszlovákiában és Jugoszláviában a törvényelőkészítés s a tárgyalás több szakaszra oszlik, amelyeknek elkülönült indokolási formák felelnek meg. Külső jegyeiben hason-lít ez a svéd megoldáshoz, ám itt nem csupán a gyakorlat kialakította tényekről, hanem intézményesített, ügyrendi szabályozásban formalizált, önálló indokolásokról van szó.

C s e h s z l o v á k i a ban először a törvények alapelveit tárgyalják, mely annak megítélé-sére szolgál (lehetőség szerint alternatívák kínálásával), hogy kell-e egyáltalán szabályo-záshoz folyamodni, s ha igen, milyen irányban és körben. Az alapelvek ún. politikai és gazdasági elemzéssel kísérten nyújtatnak be, ami egyfelől az alapelvek indokolása, más-felől a várható következmények, a polgárok és szervezeteik helyzetében bekövetkezen-dő változások taglalása. Ennek nyomán következik csak a törvénytervezetek kidolgozá-sa, majd benyújtása olyan indokolás kíséretében, amelynek „a javasolt szabályozás pénz-ügyi és gazdasági kihatásaira, valamint arra a módra is ki kell terjeszkedni, hogy a szükséges

„A törvényjavaslat általában két részből áll: a tulajdonképpeni törvényszövegből és az indokolásból. Az indokolás további két részre t a g o z ó d i k : az általános indokolásra, amely elvileg megmondja, h o g y miért kellett a kérdést felvetni és így szabályozni, valamint a részletes indokolásra, amely szakaszonként ismer-teti a tervezet által választott m e g o l d á s okát. Az írásbeli indokolás nem k ö t e l e z ő és sokszor el is marad."

Beér J á n o s Magyar alkotmányjog (Budapest: Tankönyvkiadó 1951), 2 1 4 . o.

„ M i n d e n törvényjavaslathoz r é s z l e t e s írásbeli indokolást kell készíteni, a m e l y ismerteti a tervezett intéz-kedés célját, társadalmi ö s s z e f ü g g é s e i t és így lehetőséget ad a képviselőknek az üggyel kapcsolatos ér-d e m l e g e s állásfoglalás kialakítására." Az országgyűlés 1956. évi 1. sz. határozata az országgyűlés és az országgyűlési képviselők m u n k á j á r ó l , Magyar Közlöny 1956. augusztus 8-i 69. szám, 111. rész, 2. pont.

„A törvénytervezeteket részletes indokolásokkal kell ellátni, amelyek a megvalósításukkal kapcsolatos p é n z ü g y i kiadásokra és gazdasági következményekre vonatkozó a d a t o k a t is tartalmazzák." A Bolgár N é p k ö z t á r s a s á g Nemzetgyűlése b e l s ő rendjének szabályzata, Dörzsaven Vesztnik 1966. évi j ú l i u s 5-i 52.

szám, 5 2 .

A n o r m a t í v aktusokról szóló t ö r v é n y 28. §-a szerint „A törvénytervezetet [ . . . | az indokok kísérik." S noha rendelettervezetnél a tárgyra v a g y sürgősségre tekintettel egyébként el lehet térni a törvénytervezetre v o n a t k o z ó előírásoktól, az idézett törvény 32. §-a hasonlóképp rendelkezik: „A rendelettervezetet min-den e s e t b e n az indokok kísérik." Dörzsaven Vesztnik 1973. évi április 3-i 2 7 . szám.

883. sz. törvényerejű rendelet, Dörzsaven Vesztnik 1974. évi május 21-i 39. szám, 14. § (1) bek.

költségeket miként fogják fedezni".47 J u g o s z l á v i á ban először törvényalkotásra irá-nyuló javaslatot kell kidolgozni, mely alapelvekből és ezek indokolásából áll. Az indo-kolás a leendő törvény alkotmányos alapjára, jellegére, a kérdéskör jogi szabályozottsá-ga és gyakorlati realizálódása helyzetére, az elérni kívánt célra, a pénzügyi és szervezeti feltételekre vonatkozik. Ezt követi a törvénytervezetként megfogalmazás, melynek in-doklása egyebek közt minden konzultált szerv és szervezet elfogadott és visszautasí-tott nézeteit és állásfoglalásait tartalmazza. Erre épül végül a törvényjavaslat, meglehető-sen általános jellegű, kimerítő indokolással. „Az indokolás felöleli különömeglehető-sen a törvény-alkotás okait, az általa megoldandó kérdéseket, továbbá a fontosabb jogintézmények magyarázatát és megoldásuk módozatait, a törvény alkalmazásához szükséges pénzesz-közökre és ezek biztosításának módozataira vonatkozó adatokat, valamint a törvényben szabályozandó kérdésekkel kapcsolatos egyéb jelentős körülményeket is."48

Látszólag mit sem különbözik az előzőektől R o m á n i a megoldása, hiszen a Nagy Nemzetgyűlés működési szabályzata csupán ennyit mond: „A törvénytervezetet a terve-zet kezdeményezője által kidolgozott indokolás kíséretében a Nagy Nemterve-zetgyűlés elnö-kénél kell benyújtani."49 Mégis, a valóságban teljesen önállósult képződményről van szó.

Részben azért, mert az indítékok kifejtése rendszerint megtalálható minden törvény és törvényerejű rendelet előtt - még akkor is, ha egyszerű ratifikáló vagy törvényerejű ren-deletet jóváhagyó aktusról van szó. Nem kivételes, hogy az indokolás után még hosszú preambulum képezi a jogszabály normatív bevezetését. Tartalmilag ez az indokolás nem áll messze az újságoknak, rádiónak (stb.) az új törvényhozást a címzettek felé közvetítő vezércikkszerű megnyilatkozásaitól. Jellege főként általános társadalmi-politikai, a nor-matív rendelkezéseket kifejtő, ismétlő vagy magyarázó, az általános szabályozási hely-zetre is rávilágító, hangvételét és főfunkcióját illetően pedig mindenekelőtt propagatív és meggyőző. Egyedülálló sajátossága, hogy az indítékok kifejtése - a jogszabály szöve-ge előtt - minden esetben magában a hivatalos lapban közzététetik, s így burkoltan olyan látszatot hordoz, mintha maga az indokolás is valamiféle hivatalosként elfogadott nor-matív autoritással rendelkeznék. Ez a jelentőség magyarázza, hogy a román irodalom ér-zékenyen reagál e gyakorlat csupán szórványos anomáliáira is - annak veszélyére példá-ul, hogy az indokolás a szabályozást szöveg szerint ismétlővé válik, amit olykor tarkíta-nak az indokolástarkíta-nak a szabályozással szembefutó ellentmondásai is.50

47 1969/56. sz. törvény a C s e h s z l o v á k Szocialista Köztársaság Szövetségi gyűlésének ügyrendjéről, Sbirka Zákotiu 1969. évi j ú n i u s 16-i 21. szám, 38. és 41. §. L á s d Jaroslav Chovanec A Csehszlovák Szocialista Államszövetség (Bratislava: Pravda 1975).

48 A Szövetségi Szkupstina ügyrendje, Sluzbeni List SFR1 1970. évi július 9-i 29. szám, 290-291., 316. és 322. §.

49 Buletinul Oficial 1969. évi 35. szám, 69. §.

50 Ion Deleanu 'Preambulul si-expunerea de motive - ca procedee ale technicii legislative' Studia Universitatis Babeç-Bolyai: Jurisprudentia XXI (1976), 17. o., 2 0 - 2 1 . jegyzet adatai szerint például az ügyvédek nyug-díjemeléséről szóló törvényerejű rendelet (Buletinul Oficial 1973. évi május 14-i 68. szám) szövege szerint a rendelet visszaható hatályú, míg indokolása szerint „a pénzbeli segélyek nyújtása feltételeit a végrehajtási rendelet tartalmazza"; avagy a törvényellenesen szerzett j a v a k eredetének ellenőrzéséről szóló törvényerejű rendelet (Buletinul Oficial 1973. évi július 17-i 105. s z á m ) indokolása a bírság „megsemmisítésének" a lehetőségéről szól, míg az 5. §. (3) bekezdés a bírság „felemelése" lehetőségéről intézkedik.

3. A miniszteri indokolás szocialista rendszerének