A miniszteri indokolás szocialista rendszerének lehetséges és kívánatos funkciói

Az iménti áttekintésből láthattuk, hogy az európai népi demokratikus országokban a miniszteri indokolás csaknem kivétel nélkül elfogadott intézmény. Ám gyaníthatjuk - és a Szovjetunió példája is e sejtést látszik alátámasztani - , hogy voltaképpen nem új intéz-ményről van szó. Történelmietlenként persze el kell vetnünk a „Mi lett volna, ha ez álla-mok múltjukban nem sajátítják el a miniszteri indokolás intézményét?" kérdését - ám mégsem hallgathatjuk el, hogy fennmaradásukban civilizációs vívmányként továbbélé-süknek, sőt a tehetetlenség lendítőerejének is részt kell tulajdonítanunk.

A hatásmechanizmusok pontos feltárására aligha vállalkozhatnánk. Mindazonáltal két körülményt biztonsággal megállapíthatunk. Az egyik, hogy a miniszteri indokolás szoci-alista típusa nem egységes. Tartalmi funkciójában erőteljes hullámzásokat mutat, melyek íve a formális alaki feltételtől a korábbról ismert indokolások szocialista tartalommal megtöltésén keresztül egészen a törvényi szabályozás közvetlenül politikaivá tételéig tart. A másik, hogy a miniszteri indokolás a szocializmusban rendelkezik egy sajátos új-donsággal: azon alapvető funkció hiányával, ami a miniszteri indokolást valaha és egy-általán a polgári parlamentarizmusban létrehozta. Hiszen a miniszteri indokolás intézmé-nye annak köszönheti létét, hogy a polgári átalakulás Európájában a feudális abszolutiz-mus önkényével leszámolás érdekében az államhatalmak szétválasztása elvét komolyan vették, és az így létrejött többpártrendszerű liberális parlamentarizmusok törvényhozásá-ban az érdemi előkészítés s a törvényként elfogadás politikailag szembeállított pólusok-hoz került. A törvénypólusok-hozás folyamatában az előkészítést vállaló végrehajtó hatalomnak a törvényhozó hatalomra az értelmi meggyőzés súlyával való ráhatása eszközeként jött létre a miniszteri indokolás.

A történelmileg eredetileg meghatározó funkció tehát itt nem él tovább. Mit jelent ez vajon? Azt, hogy a miniszteri indokolás funkciótlanná vált? És megőrizendő civilizációs vívmány egyáltalán? Olyasfajta intézmény-e, amihez keresnünk kell új funkciókat, avagy e funkciók már adottak, csak tökéletlenül realizáltak, és ezért nyilvánvalóvá kell tennünk ezeket, hogy a nálunk honos törvényhozás indokolási rendszerében megkíséreljük telje-sebb kielégítésüket, a miniszteri indokolás intézményében lappangó lehetőségeknek a társadalmi fejlődés érdekében történő realizálását?

(1) Elvi alapként megállapíthatjuk: a jogfejlődés adott fokán a jog sajátszerűségéhez mellőzhetetlen feltételként tartozik írott normastruktúrák sorában objektiváltsága, s en-nélfogva a jog normastruktúráiról élesen le kell választanunk mindazokat a nyelvi struk-túrákat, amelyek az adott szabályozás társadalmi, politikai, jogi stb. megalapozására, iga-zolására, azaz a szabályozásban normastruktúrákká transzformált oksági és célszerűségi összefüggések feltárására vagy rögzítésére szolgálnak. Ennyiben feltétlenül egyet kell értenünk a BENTHAMÍ taktikával,51 tudatában annak, hogy a jogra par excellence jellemző

51 „Egy tiszta, egyszerű akarat kifejezéshez illik magát tartani a' nélkül, hogy ehhez bármiféle okokat, véle-ményeket, vagy érzeményeket vegyítenénk, mellyek ezen akarattól különböznek. Egy törvénynek

oka-objektivációs formáknak más formákkal vegyítése, azokban feloldása az esetlegesen re-mélt partikuláris előnyök ellenére óhatatlanul a jog sajátszerűsége felbomlasztásával, és ezzel a jog mint a társadalmi rendezés elkülönült eszköze hatékonyságának csökkentésé-vel vagy megsemmisítésécsökkentésé-vel jár.

(2) Ez az alaptétel azonban csak a kétféle kifejezés - a célkitűző, megismerő, meggyő-ző tevékenység, és mindennek leíró struktúrákon keresztiili objektiválása, illetőleg a sza-bályozó és előíró tevékenység és mindennek normastruktúrává transzformált nyelvi ob-jektiválása - egybemosása ellen szól, és korántsem jelenti, hogy a normastruktúrák nem normastruktúrákkal történő elméleti alátámasztását ne tartaná kívánatosnak. A politika-elmélet irodalmában axiómaként hat a kijelentés, hogy akármilyen konkrét formájában vegyük is, „a parancs nem egy minden indoktól megfosztott fiat, nem egy vak erő, mely semmilyen értelemre nem utalna, s nem is egy abszolút kezdet, mivel az általa létesített rendnek egy már létező rendbe kell illeszkednie".52

Ez az igény természetszerű, éppen a szocializmusban azonban felfokozottan jelentke-zik. Hiszen itt a doktrína már a kezdeti lépéseknél nyilvánvalóvá tette politika és jog kölcsönösségét, olyan végső egységét, amelyen belül a társadalmi összkomplexusban kettejük viszonyát meghatározó túlsúlyos mozzanatként pontosan a politika játssza a döntő szerepet.53 Törekvése arra irányul, hogy meggyőződésen alapuló, önkéntes sza-bálykövetésen nyugvó rend legyen. Ez olyan formákat tételez fel, amelyek a norma-struktúráktól megkülönböztetetten alkalmasak a normastruktúrák benső tartalmának, megalapozottságának, célra irányultságának, társadalmi-politikai és jogi összefüggései-nek a megvilágítására. A jog közvetlen társadalmiságának a jog szférájába emelését jelöl-tük meg korábban a jogszabályi preambulumok sajátos funkciójaként.54 Ez az, ami a mi-niszteri indokolásnak is sajátos funkciója, bár eltérő formában.55

(3) A normastruktúrák nem normastruktúrákon keresztül történő alátámasztása elvi szükségéhez, és különösen a szocialista társadalomban a jog társadalmilag tudatossá

té-it adni egészen külön munka, 's azt soha magával a' törvénnyel össze nem kell zavarni. Ha szükséges a' népet ez iránt felvilágosítani, megteheti azt vagy valami bévezetés vagy e l ő s z ó b a n , vagy egy magya-rázmányban, melly a' törvény-szövegét kíséri. De egy parancsoló törvény m i t se foglaljon egyebet ma-gában a' t ö r v é n y h o z ó tiszta akaratának kifejezésénél. M e r t ez a ' mihez tartás szabályát tevén, s o h a sem lehet eléggé egyszerű, eléggé világos, és az ellenvetéseken eléggé túl álló." J e r e m i á s Bentham Taktika vagy a'politikai gyülekezetek tanácskozási rendjének theoriája ford. Gindery J á n o s (Buda: M. Kir. E g y e t e m 1843), 2 0 9 - 2 1 0 . o.

52 Julien Freund L'essence du politique (Paris: Sirey 1965), 269. o.

53 Az 1917 utáni s z o v j e t társadalmi átalakulás f o r r a d a l m i és konszolidációs s z a k a s z a i r a vetítve a k ö l c s ö n ö s átmenetek lehetőségét és történeti tényét, vagyis az e l s ő szakaszban a p o l i t i k u m közvetlenül j o g i k i f e j e -ződését, m a j d a másodikban a j o g n a k sajátszerííen j o g i v á s ezzel a politikumtól megkülönböztetetté vá-lását m u t a t j a be Kulcsár Kálmán ' A politika és a j o g v i s z o n y a Lenin m ű v e i b e n ' Állam- és Jogtudomány XIII (1970) 3, 17. és köv. o.

54 A szerzőtől ' A preambulumok...', 287. és köv. o.

55 Hasonló é r t e l e m b e n lásd Deleanu, 15-17. o.

tele politikai igényéhez harmadikként olyan elem járul, mely már a miniszteri indokolá-sok rendszerének kialakulásakor is szerepet játszhatott. Látszólag egy merően gyakorlati megfontolásra gondolok (s éppen ezért méltatlannak, súlytalannak is érezve ahhoz, hogy a történelmi meghatározók sorában idézzem), ám mégis olyanra, amelynek közönséges-nek tetsző burka mögött ésszerű mag rejlik. Nos, egy múlt századi francia feldolgozást idézek meg itt, melynek szerzője a miniszteri indokolás mint mellőzhetetlen eljárási in-tézmény célját abban látta, hogy a két parlamenti házat, irodáit és bizottságait megkímél-je „az elhamarkodott, kevéssé kimunkált javaslatok kényelmetlenségeitől"56.

E megfontolás mélyebben fekvő mögöttes tartalmaként a r a c i o n a l i z á l á s moz-zanatát tárhatjuk fel. A normastruktúrákban kifejezett szabályozás racionalizálására gon-dolok, mégpedig kettős irányban. A törvényhozó (a szövegelőkészítő) ugyanis, ha a norma-struktúrákban kifejezett döntést (javaslatát) racionalizálnia, vagyis társadalmi, politikai, jogi stb. érvelés nyelvén megalapoznia és indokolnia kell, egyfelől sokszoros belső fe-gyelemre, ismételt átgondolásra és újragondolásra kényszerül, hiszen nemcsak a tényle-ges társadalmi folyamatoktól, oksági és célszerűségi összefüggéseiktől elvonatkoztatott normastruktúrákat terjeszt elő, de éppen ezeket feltárva mások számára is racionálisan i g a z o l h a t ó v á kell tennie választását. Másfelől e racionalizálás nemcsak egy törté-nelmileg egyszeri igazolásként játszik szerepet. Jelentkezik további életében is annyi-ban, hogy bizonyos mértékig gátját képezi a normastruktúrák olyan értelmezésének, amely a racionalizálás során kifejtett érvekkel és célszerűségi megfontolásokkal oly mértékben szembefutna, hogy ilyen nyílt konfliktust a jogi rendszer már nem viselne el.

A miniszteri indokolás ilyen szemszögből a törvényhozás racionalizálásának olyan intézménye, amely mindenekelőtt erkölcsileg-politikailag köti a törvényhozót azzal, hogy racionalizálnia kell választását a címzettek számára; a törvényt magát pedig azzal, hogy fékező gátját képezi egy az eredeti feltételekkel nyíltan szembeforduló törvényalkalma-zásnak.

(4) Az előbbi következtetéseket összefoglalva: a jog döntően normastruktúrákban ob-jektivált kifejezése nem vegyítendő az ennek megalapozására szolgáló, ám jogi minőséggel

nem rendelkező, nem normastruktúrákban objektivált kifejezésekkel; a normastruktúrák-ban már eltüntetett (azokat ugyan a megelőző gondolati munkánormastruktúrák-ban megalapozó, azokból közvetlen egyértelműséggel azonban nem rekonstruálható) oksági és célszerűségi össze-függések feltárása mégis szükséges; mindennek a törvényhozás olyan racionalizálását kell jelentenie, mely legalább erkölcsi-politikai számadásra szólítja a törvényhozót a

társada-lom előtt, ugyanakkor magának a törvényhozónak is bizonyos kötését eredményezi saját történeti indokaihoz, célkitűző megfontolásához. Következésképpen a rögzített formá-ban s nyilvános módon elvégzett racionalizálásformá-ban - egy parlament előtt elhangzó, de nyomtatásban is közzétett miniszteri indokolásban - látom a törvényhozás felelős tuda-tosságának egyik emelőjét és biztosítékát. Mivel e tudatosság önmaga és az egész társa-dalom irányában egyaránt alapkövetelmény, a miniszteri indokolás címzettjeit is legalább négy irányban kell megjelölnünk.

56 P i e r r e , 6 2 . o.

A miniszteri indokolás elsősorban és mindenekelőtt (a) a törvényt előkészítő és egy-szersmind majdani végrehajtásáért felelős kormányzati apparátus, in concreto az előter-jesztő miniszter megalapozó igényű indokolása a javaslat felett döntési jogkört gyakorló

á l l a m h a t a l m i t e s t ü l e t összességének és egyes tagjainak meggyőzése céljából, az államhatalmi szervek népképviseleti jellegével s a szocialista demokratizmus elvével összefüggésben azonban egyszersmind (b) a társadalom egészéhez mint az előterjesztett törvényjavaslat majdani címzettjeihez is szól, akikkel szemben az a feladata, hogy a meg-győződésen nyugvó majdani önkéntes törvénykövetés lehetőségét megalapozza; szük-ségképpeni, hogy (c) szóljon m a j d a n i a l k a l m a z ó ihoz, a végrehaj t(at)ásáért az igaz-gatás és igazságszolgáltatás területén felelős hivatali és bírósági apparátushoz; és végül, bár nem utolsó sorban, (d) szól önnön magához is, számadásra, a szabályozásban megtes-tesült racionalitás újragondolására szólítva fel.

(5) Nyilvánvaló, hogy e címzettek korántsem egynemű igénnyel lépnek fel az indoko-lással szemben. Egyfelől valamennyi címzett a jogi szabályozást a maga teljes mélységé-ben és összefüggéseimélységé-ben feltáró, összetett társadalmi-politikai és jogi stb. indokolást igé-nyel, másfelől azonban ennek csak különböző súllyal és elmélyültséggel lesznek fogyasz-tói. Hogy ez összetett igénynek megfeleljen, optimálisnak tűnik a miniszteri indokolásnak a magyar gyakorlatban is számottevő hagyománnyal rendelkező á l t a l á n o s , és tétele-sen részletező k ü l ö n ö s részre tagoltsága - oly módon, hogy a szabályozás hátterének, indokainak, külső és belső összefüggéseinek feltárása során a társadalmi-politikai és jogi mozzanat mindig egymásra vonatkoztatott egységben jelentkezik, noha ugyanakkor az általános részben a társadalmi-politikai, a különös részben pedig a jogi vonatkozás hang-súlyosabb kifejeződést nyer.

Pontosabban megfogalmazva: a címzettek első és második kategóriája, vagyis a parla-ment és a társadalom egész nyilvánossága mint par excellence politikai testület termé-szetszerűleg elsősorban az indokolás t á r s a d a l m i - p o l i t i k a i részét igényli; harma-dik és negyeharma-dik kategóriája, vagyis a jogalkalmazók és az előkészítő kormányzati appa-rátus mint par excellence szakmai testület pedig fokozott mértékben a j o g i indokolásnak lesz fogyasztója. Mindazonáltal az indokolás e két megkülönböztetett oldala korántsem választható le egymásról: tartalmi kialakítása és hatásgyakorlása minden mozzanatában dialektikus egységben zajlik. A miniszteri indokolásnak mint jogi normastruktúrák indo-kolásának a jogi indokoláshoz természetszerűleg mellőzhetetlenül el kell érkeznie, nem feledve azonban egy pillanatra sem, hogy mindennek alapja és végső értelme a társadal-mi-politikai indokolásban kifejtendő társadalmiságban van. A társadaltársadal-mi-politikai és a jogi indokolás kölcsönös arányaikban és hangsúlyozottságukban eltérő, ám mégis

jelen-levő s egymásra vonatkoztatott dialektikus egységéből következik, hogy bár az alapvető igazságügyi jelentőségű kodifikációs aktusoknál mellőzhetetlenül fontos a miniszteri indokolás különös részében a jogi vonatkozások viszonylagos túlsúlyra jutása, ez nem válhat sem kizárólagossá, sem egyfajta hivatalos színezetű kommentárrá.57 Azaz a jogi

57 D e l e a n u , 17. o.

indokolásnak a miniszteri indokolás tartalmi összetettségén b e l ü l kell érvényesülnie, mely mint jogi kifejtés, a miniszteri indokolás egészében feltárt társadalmi-politikai (stb.) összefüggéseket a jogi szabályozás adott módjára és formájára vetítve konkretizálja, ám ezzel magát az indokolást nem alakítja át dogmatikai természetű „magyarázó és értelme-ző doktrinális munkává".58

A társadalmi-politikai és jogi összefüggések feltárása természetszerűleg csak a kérdé-ses szabályozás egyes normastruktúráinak megalapozása vagy megvilágítása érdekében történhet, hiszen aligha lenne igazolható, hogy új, vagy módosított jelentésű norma-struktúrákat tartalmazzon. A normastruktúrákban megszüntetve megőrzött valóságos tár-sadalmi (stb.) összefüggések feltárásával a miniszteri indokolás csupán alátámaszthatja, megvilágíthatja, belső racionalitásukban kibonthatja a normastruktúrákat. A szabályo-zásnak azonban nem lehet kiegészítője, pótlója, avagy a szabályozás célzott hallgatása esetén valamiféle hivatalos vagy félhivatalos megoldási mód vagy forma sugalmazója.59

Különféle okok miatt előfordulhat persze, hogy a törvényhozó politikai kompromisszumra kényszerül. E dilemmának azonban az ellentétes példák tömege ellenére -sem a preambulum szövegösszefüggésében elrejtett, -sem a -semminemű normativitássai nem rendelkező miniszteri indokolásba csempészett normastruktúra vagy látszatszabá-lyozás nem lehet jogpolitikailag kívánatos vagy igazolható megoldója.

(6) Ugyanakkor, amikor hangsúlyozzuk annak szükségességét, hogy a miniszteri in-dokolás minden tekintetben az elvégzett szabályozás támasza legyen, vagyis többlet-szabályozást még látens formában se adjon, elvi jelentőséget kell tulajdonítanunk annak a követelménynek, hogy közzététele a kérdéses j o g f o r r á s p u b l i k á l á s á t ó l e l -k ü l ö n ü l t e n történjé-k. Ezt láthatju-k a nyugat-európai példá-kban,60 ez mindmáig a helyzet a magyar gyakorlatban is.

A törvények és más központi normatív aktusok közzétételének hivatalos orgánumát képező Magyar Közlönyben a jövőben is kerülendő mindennemű nem-normatív (előké-szítő, megalapozó, indokló stb.) anyag közzététele. Ugyanakkor az eddigi gyakorlatot erősítően az egyéb (másodlagos) publikációs formákban helyesnek látszik az indokolá-sok általános közzététele - hiszen csak akkor töltheti be összetett funkcióját, ha közvet-lenül vagy megfelelő közvetítéssel valóban eljut a címzettekhez. E körben elsősorban a leendő alkalmazók, a majdani végrehajtásáért és végrehajtatásért felelős igazságügyi és

58 A m a g y a r o r s z á g i joggyakorlatban különösen a szocialista átalakulást követően, a kazuisztikusról a tipi-kusra méretezett szabályozásra áttérés kísérőjelenségeként merült fel e probléma. Ezekről válaszként hangzott el: „Egyesek [...] az indokolástól kérik számon, ami az ú j törvénykönyv szövegéből kimaradt, vagy l e g a l á b b az indokolásban k e r e s n e k utalást arra, hogy mi a j a v a s l a t t e v ő szerv véleménye e tényállá-sokat, e részletszabályokat illetően. Ez természetesen szubjektíve é r t h e t ő , de ki nem elégíthető követel-mény I . . . J . " Szabó, 219. o., 84. jegyzet.

59 Vö. a szerzőtől 'A p r e a m b u l u m o k . . . ' , 305. o.

60 Például Franciaországban u g y a n a Journal Ojfíciel közreadja a miniszteri indokolásokat, d e korántsem a k é r d é s e s aktussal térben és időben együtt, h a n e m csupán h a s o n l ó dokumentumokat rendszeresen m e g j e l e n t e t ő mellékletei t a r t a l m a k é n t . Ezen túl a joggyakorlat orientálására hivatott nem-hivatalos jog-szabály- és döntvénygyűjtemény, a Recueil Dalloz közli rendszeresen az indokolásokat.

igazgatási tisztségviselők igénye érdemel megkülönböztetett figyelmet. Megfontolandó ezért, hogy az Igazságügyi Közlöny, a törvényjavaslatot előterjesztő miniszter szaktárcá-jának megfelelő tárcaközlöny, az éves törvényhozást együttesen publikáló - a hajdani

Corpus Juris funkcióját betöltő - gyűjtemény, valamint a füzet- vagy könyvformában történő joggyakorlati vagy publicizáló szövegkiadások egyaránt közreadják az adott jogforrást hivatalosan megalapozó és indokló szövegeket. A tömegkommunikációs

tör-vénypublicizálások ilyen apparátusi esetleg már nem igényelnek, hiszen sajátos céljuk-nak és szintjüknek megfelelően ezek a kérdéses jogszabályi szövegek és indoklásaik egyszerűsítő összegezése alapján fogalmazzák meg az új törvényhozás lényegéről továb-bítandó ismereteket.

A miniszteri indokolások lehetséges és kívánatos funkciói ily módon nem új felada-tokként, hanem már meglevő és hatást gyakorló tendenciák kibontásaként és erősítése-ként jelentkeznek. Ennek megfelelően az az intézményi megoldás, amit jogpolitikailag kívánatosnak gondolunk, gyökeresen újat szintén nem feltételez. Inkább az eddigi gya-korlat egységesebbé, következetesebbé s teljesebbé tételét, azaz a jelenleg is létező kere-tek feltöltését a törvényhozás felelős tudatosságát a társadalom irányában is elmélyítő tartalommal.