A jogszabályi bevezetések típusai

A második világháború óta alkotott jogszabályok áttekintése alapján a mai magyar jog-alkotásra általában jellemző preambulum-formákat tartalmi jegyeikre, terjedelmükre s alapvető funkcióikra tekintettel az alábbiak szerint csoportosíthatjuk.

1933: V I I . és 1938: IV. törvény. E z e k tekintetében a miniszteri indoklás is lényegében csak a p r e a m b u l u m -tartalmat ismétli.

1938: X X X I V . , 1940: XXVI. és X X V I I I . törvény. Megjegyzendő, az 1940. évi XX. törvény az e d d i g b e v e z e t é s b e n kifejezett „üdvözlést" már első szakaszában tartalmazza.

A) A jogalkotásunkban leggyakrabban előforduló bevezetési formák legfeljebb néhány rövid mondatnyi terjedelemben egységes tartalmat hordoznak; ezeket e g y s z e r ű pream-bulumoknak nevezzük.

a) Az egyszerű bevezetési formák túlnyomó többsége a vonatkozó jogszabálynak már a címében is megjelölt rendezési t á r g y át határozza meg, vagy (aa) a jogszabályi cím szó szerinti megismétlésével,40 vagy (ab) annak más kifejezésekkel, de tartalmilag azo-nos, tehát tautologikus körülírásával,41 vagy pedig (ac) a tárgynak a címnél részletesebb megjelölésével,42 ami esetenként a végrehajtási jellegű rendezés alapját képező jogsza-bály tartalmi i s m e r t e t é s ével,43 avagy jogszabályi rövidítés meghatározásával, így szemantikai értelmezési szabály nyújtásával44 párosul.

b) Jelentős gyakorisággal jelentkeznek az olyan bevezetések is, amelyek a rendezés c é Íját jelölik meg, számos esetben az „érdekében" fordulat alkalmazásával úgy, hogy (ba) a címben jelölt tárgyat célként szó szerint megismétlik,45 vagy (bb) ezt tautologikus módon körülírják,46 olykor célként kifejezetten magát az adott tárgyú szabályozást fel-tüntetve;47 a hasonlójellegű bevezetések többsége (be) a jogszabály céljának önálló meg-határozását adja,48 ami azonban esetenként a címben jelölt tárgyból evidens módon kö-vetkezik;49 főként az átfogó rendezést megvalósító jogszabályok esetében (bd) a cél meghatározása a szabályozási t á r g y részletező megjelölésével gyakran szükségkép-pen összefonódik;50 végezetül pedig egyes kivételes esetekben (be) a cél önálló meghatá-rozása a jogszabály egésze megértésének kulcsává válik, ha az egyébként is szokatlan irá-nyú rendelkezésből annak finalitására egyértelműen következtetni egyáltalán nem lehet5'

c) A preambulumoknak csak kisebb hányada mutat rá kifejezetten a rendezés okára.

Ezek néha (ca) rendkívül rövidek, csaknem lakonikus tartalmúak,52 s itt is előfordul, hogy a leegyszerűsítetten feltüntetett indok a címben adott szabályozási tárgyból evidensen

40 Pl. 8/1961. (IX. 16.) ÉM. sz. r e n d .

41 Pl. „a szállítási szerződés h i á n y o s v a g y h i b á s teljesítésének k i f o g á s o l á s á r ó l " szóló 2 5 0 / 1 9 6 6 . (II.

14.) KDB. sz. utasítás „a szállítási szerződés n e m m e g f e l e l ő m e n n y i s é g b e n v a g y m i n ő -s é g b e n t ö r t é n ő telje-síté-se e-setén táma-sztott kifogá-sok m e g a l a p o z á -s á n a k , közlé-sének é-s elintézé-sé- elintézésé-nek r e n d j é t " szabályozza.

42 Pl. 5/1966. (I. 23.) sz. Korm. r e n d .

43 Az 1.001/1955. (I. 5.) sz. Korm. hat. pl. az 1954: X. tv. 27. §. (2) tartalmát ismerteti.

44 Az 1/1955. (III. 12.) Np. M. sz. rend. pl. az „írói m ű " s a „szerző", a 9 / 1 9 5 5 . (11.15.) sz. Korm. rend. pedig az „adat" meghatározását adja.

45 Pl. 12/1965. (XII. 11.) FM. sz. rend.

46 Az 1.009/1966. (V. 18.) sz. Korm. hat. „a tanácsok végrehajtó bizottságai mentesítéséről egyes egyedi ügyek intézése alól" „a végrehajtó bizottságok munkaterhének csökkentése" érdekében adja a szabályozást.

47 Pl. 2.108/1952. (1953. 1. 10. ) sz. M T - S z O T . hat.

48 Pl. 3/1964. (VI. 28.) O T - P M - É M . sz. egys. rend.; 21/1965. (X. 24.) sz. K o r m . rend.

49 A 3/1965. (VI. 4.) MM. sz. rend. a m ű s z a k i tanárok képzéséről pl. a műszaki tárgyakat oktatók felkészült-ségét k í v á n j a biztosítani.

5(1 Pl. 1964. évi 26. sz. tvr. a polgári repülésről; 1966. évi 2. sz. tvr. a v á m j o g szabályozásáról.

51 Az 1965. évi 8. sz. tvr. pl. a t a n á c s o k vonatkozásában feljogosítja a k o r m á n y t átmeneti jellegű s z a b á l y o k hozatalára, a preambulumból k i t ű n ő e n azért, hogy a továbbfejlesztést s z o l g á l ó elgondolások gyakorlati helyessége értékelhetővé váljék.

52 Pl. 1956. évi 1. s z . N E T hat.

következik;53 általában azonban e bevezetések (cb) differenciáltabb képet mutatnak, s több mondatos terjedelemben utalnak a rendezés társadalmi, gazdasági, jogpolitikai, sőt konkrét tényeket idéző indokaira egyaránt;54 egyes preambulumok pedig sajátos módon (cc) a jogalkalmazó vagy általában a c í m z e t t e k m e g n e m f e l e l ő m a g a t a r -t á s á r a s ennek okaira hiva-tkoznak, indokolva az újabb szabályozás szükségességé-t.55

B) A terjedelmében rövid, tartalmában pedig egységes preambulumoktól lényegi jegyeiben különbözik a jogszabályi bevezetések azon csoportja, amelyet tartalmi ö s s z e -t e -t -t s é g és hosszabb -terjedelem jellemez. Ezek -további alcsopor-tokra bon-tha-tók asze-rint, hogy a rendezés tárgyára, céljára és/vagy okára rámutatáson túlmenően milyen alap-vető funkció betöltésére szolgálnak.

a) Az összetett preambulumok leggyakrabban a vonatkozó jogszabály megfelelőkép-pen differenciált á l t a l á n o s e l v i i n d o k o l á s át tartalmazzák, vagy (aa) az általá-nosság meghatározott szintjén,56 vagy pedig - többnyire - úgy, hogy ezen túlmenően egyidejűleg (ab) a tárgyat érintő korábbi szabályozások s törekvések elemző t ö r t é -n e t é t ,5 7 avagy (ac) a szóban forgó jogszabályi rendezés általános elveit58 is vázolják.

b) A jogalkotó által kitűzött cél vagy az elvi indokolás preambulumban megfogalma-zásának gyakran elsődleges funkciója a jogszabály címzettjei felé irányuló közvetlen a g i t a t í v - p r o p a g a t í v hatás kifejtése. Természetes okoknál fogva (ba) agitatív jellegű bevezetés alkalmazására főként a társadalom számottevő részét terhelő kötelezett-ség megállapítása, vagy a közvetlen jogalkotói meggyőzés más jogpolitikai okból fel-merülő szükségessége esetén kerül sor,59 ezzel szemben (bb) propagatív preambulum alkalmazására akkor, amikor a jogalkotó széles köröket érintően fokozottabb mértékű jo-gokat biztosít, terhes kötelezettségeket szüntet meg, vagy általában társadalmilag-politi-kailag jelentős hatású kedvezményeket vagy előnyöket nyújt.60

c) A propagatív bevezetésekkel bizonyos rokonságot tartanak az ü n n e p é l y e s preambulumok, amelyek - és ebben rejlik a különbség - nem egy-egy

részletrendelke-53 Pl. az 17/1964. (XII. 30.) FM. sz. rend. bevezetése szerint a szervezett szaktanácsadás azért szükséges, mert a t u d o m á n y o s eredmények s a gyakorlati tapasztalatok eddigi elterjedtsége a mezőgazdaságban nem volt kielégítő, a 17/1964. (VIII. 8.) sz. K o r m . rend. preambuluma szerint pedig a k o r m á n y elhatározta a c í m -ben jelölteket, s ezért adja a s z a b á l y o z á s t .

54 Pl. 1953. évi 16. sz. tvr.; 1.062/1956. (VII. 19.) sz. Korm. hat.; 1957. évi 1. tv.; 1964. évi 6. sz. tvr.

55 A z 1.033/1956. (V. 6.) sz. Korm. hat. a jogalkalmazók, az 1.036/1955. (111. 27.) sz. Korm. hat. a c í m z e t -tek magatartását bírálja, az 1958. évi 13. sz. tvr. pedig a korábbi jogszabályt é r i n t ő félreértésekre utal.

56 Pl. 1.011/1963. (V. 23.) M T - S z O T . sz. hat.; 3.004/7/1/1964. (IX. 13.) sz. Korm. hat.

57 Pl. 1955. évi 22. sz. tvr. és 1958: II. tv.

58 Pl. 19/1965. sz. N E T hat. a kitüntetések adományozásáról; 3/1963. (V. 19.) M M . sz. rend. a felsőoktatási intézményekbe való felvételről.

59 Pl. 8/1953. (II. 8.) sz. Korm. rend. a gyermektelenek adójáról; 1.060/1955. (VI. 19.) sz. Korm. hat. a ter-m é n y b e g y ű j t é s r ő l ; 1959. évi 26. sz. tvr. a honvédelter-mi hozzájárulásról; 1962. évi 18. sz. tvr. az alkoholis-ták elleni intézkedésekről.

60 Pl. 1.034/1951. (XII. 2.) M T M D P K ö z p . Vez. sz. hat. a j e g y r e n d s z e r megszüntetéséről (80 sornyi b e v e -zetéssel); 1955. évi 39. és 1958. évi 4 0 . sz. tvr. a társadalombiztosításról; 35/1955. (VI. 19.) sz. Korm. hat.

a p e d a g ó g u s o k béremeléséről; 19/1955. (IX. 30.) BgyM. sz. rend. a gabona forgalmi korlátozásának m e g s z ü n t e t é s é r ő l .

zést megvalósító jogszabályhoz, hanem minden esetben törvényi szintű és (ca) a benne foglalt politikai döntés súlyát,61 avagy (cb) a jogszabályi rendezés átfogó jellegét, vagy inkább jogi jelentőségét62 tekintve alapvető fontosságú jogi aktusokhoz kapcsolódnak.

E bevezetéseket mindenekelőtt jelentős terjedelem, a társadalmi-politikai élet átfogó s ezért alapvető szektorait érintő tartalom és emelkedett hangvétel jellemzi; sajátosságaik-ban az alkotmányokat megelőző bevezetésekkel mutatnak leginkább közeli rokonságot.

d) Végezetül a preambulumoknak rendkívül kivételes és specifikus jegyeket hordozó csoportját adják azok a jogalkotói kijelentések, amelyek bizonyos értelemben csak felté-telesen, formai sajátosságuk s a jogszabályi szerkezetben adott elhelyezésük révén tartoz-nak a tipikustartoz-nak tekintett bevezetések fogalomkörébe. Funkciójuk ugyanis a tételes ren-delkezésekkel egyenértékűen n o r m a t í v, és specifikumuk csak a bennük megtestesülő jogi akaratkifejezésnek, egy adott tárgykör önálló szabályozásának k o m p r o m i s s z u

-m o s jellegében fejeződik ki.63 Ezek esetében ugyanis a jogalkotó általában kívánja az elvi síkon történő rendezést, részletszabályozásra azonban - vagy külső körülmények miatt, vagy politikai érdek által meghatározottan - nincs lehetősége, s így címzettjeit a szabá-lyozás jogisága, alkalmazhatósága és teljessége tekintetében többnyire kétségben hagyja.