A preambulum fogalma

A legáltalánosabb megfogalmazások szerint a preambulum mint a jogszabály élén álló

„politikailag és ténybeli adatokkal megalapozott bevezető rész [...] tartalmazza azokat az okokat, amelyek a jogszabály kibocsátását szükségessé teszik, ez mutat rá arra a célra, amelynek elérésére a jogszabály irányul, más szóval tehát a bevezető rész a jogszabály rendelkező része szempontjából megállapító jellegű".177 Az ilyen és hasonló igen elter-jedt meghatározások, amelyek rendszerint a preambulumnak a tételes rendelkezésektől

elkülönülő szerkezeti elhelyezését, gyakran ünnepélyes-emelkedett hangvételét, s a jog-szabály bevezetését képező funkciójából adódó sajátos tartalmi jegyeit hangsúlyozzák,178

I. K. íljin - N. V. M i r o n o v ' A j o g s z a b á l y o k f o r m á j a és stílusa' Külföldi jogi cikkgyűjtemény (1961), 183.

o. \Szovetszkoe goszudarsztvo i pravo 1960/12].

1 A szocialista irodalomban pl. Juridicseszkij Szlovarj II, 2. izd. ( M o s z k v a 1956), 202. o.; Kovács István A szocialista alkotmányfejlődés új elemei ( B u d a p e s t 1962), 141. o.; Toldi Ferenc ' A l a p v e t ő állampolgári kötelességek és szabályozásuk r e n d s z e r e ' Állam és Igazgatás 1963/3, 1 8 6 - 1 8 7 . o.; Pravni Leksikon ( B e o g r a d : Savremena Administracija 1964), 701. o., a polgári irodalomban Lord T h r i n g Practical Legis-lation (London: M u r r a y 1902), 92. o.; W i l l i a m Feilden Craies/4 Treatise on Statue Law 4th ed. (London:

általánosságban helyesen tükrözik a jogszabályi bevezetések többségére jellemző voná-sokat, a jogalkotási gyakorlatban jelentkező számos határesetre és többé vagy kevésbé kivételes megoldásokra tekintettel azonban arra már nem alkalmasak, hogy egy reális differentia specifica képzésének funkcióját egyértelműen valóban elláthassák.

A probléma megközelítésénél ugyanis, úgy tűnik, abból a tényből kell kiindulnunk, hogy általánosságban, megfelelő jogi szabályozás vagy korlátok hiányában a jogalkotó valamely kérdés rendezését elvileg bármilyen t e t s z ő l e g e s formában, szerkezetben és tartalommal elláthatja. Bár a történelmi fejlődés folyamán kialakultak és kikristályo-sodtak a jogi akarat formába öntésének bizonyos gyakorlati érdekeket szolgáló s gyakor-lati tapasztalatok alapján levont, nagymértékben elterjedt és általánosan figyelembevett technikai szabályai, a jogalkotónak elvileg lehetőségében áll ezek követése és nem kö-vetése egyaránt, végső soron tehát megfelelő jogi korlátozás hiányában - legalábbis rö-vid távon, tevékenysége általános s végső soron érvényesülő társadalmi-gazdasági meg-határozottságának hatásával itt nem számolva - szuverén módon dönthet az általa alko-tandó szabály formai és tartalmi elemeinek kialakításáról egyaránt.179 Ez a körülmény pedig végeredményben - ha esetleg csupán kivételek formájában is - a jogalkotási gya-korlat rendkívüli változatosságát és heterogeneitását eredményezi.

Valóban, a jogszabály megjelenhet szakaszokra tagolt és kötetlen szerkezetben egy-aránt, a tagolatlan jogszabályi szerkezetben gyakran normatartalmak és nem-rendelkező tételek váltakoznak egymással, sőt elvileg az sem kizárt, hogy normatív aktusban kötet-len szerkesztésű, nem strukturált normák tagoltan megszövegezett nem-rendelkező tar-talmakkal találkozzanak. Különösen a forradalmi jogalkotás, valamint számos államban a hivatalos közlönyben is közzétett közigazgatási instruktiv aktusok esetében szokásos megoldás, hogy a szerkezetileg kötetlen szövegben normatartalmú tételek és indítéko-kat, célokat jelölő argumentativ kijelentések váltakoznak egymással, sőt hasonló keve-redés esetenként szakaszokra tagolt, strukturált, esetleg önálló preambulummal ellátott aktus rendelkező részében is előfordulhat.180 Az előbbiekben jelzett általános meghatá-rozások általában hangsúlyozzák ugyan a preambulum elkülönülő formai elhelyezését, a

Sweet and Maxwell 1936), 41. o.; Raoul R u t t i e n s La technique législative (Bruxelles: B r u y l a n t 1945), 11.

o.; Basu, 54. o., a nemzetközi jogi irodalomban pedig You, 1. o.; Charles Rousseau Droit international public approfondi (Paris: Dalloz 1961), 2 9 - 3 0 . o.: Ludvig Dischler ' P r ä a m b e l ' in Wörterbuch des Völ-kerrechts (Berlin: De G r u y t e r 1961), 790. o.

' A t é t e l e s j o g i k o r l á t o z á s ritka p é l d á j a k é n t említjük az önállóvá vált belga Nemzetgyűlés 1792.

augusztus 10-11-i rendeletét, mely szerint a f r a n c i a hatás kiküszöbölése érdekében „A gyűlés elrendeli, hogy e naptól kezdve minden rendelet p r e a m b u l u m nélkül lesz kinyomtatva és közzétéve." Ruttiens 13. o.

Bizonyos mértékben e kérdéshez kapcsolódik a preambulumok h a t á l y o n k í v ü l h e l y e z é s e is.

A háború befejezése után például a Német Szövetségi Köztársaságban ez történt az érvényben maradt nem-zetiszocialista eredetű német joggal (lásd a 103. jegyzetet), s a Statute Law Revision Act of 1890 rendelkezése meghatározott preambukunoknak az új törvénygyűjteményből való kihagyásáról is lényegében hasonló cé-lokat szolgált. Sir Courtenay Ilbert Legislative Methods and Froms (Oxford: Clarendon Press 1901, 72. o.

1 Ld. pl. az N D K alkotmányának (1968) 6. (1), 8. (2) és 9. (1) §át, vagy az E N S Z Alapokmányának a c é -lokat és elveket meghatározó I. és 2. §-át, a m e l y e k e t a preambulum-tartalomtól „ c s a k n e m lehetetlen élesen m e g k ü l ö n b ö z t e t n i " Leland M. G o o d r i c h - Edward Hambro Charter of the United Nations Com-mentary and Documents, 2nd ed. (London: S t e v e n s 1949, 88. o.

határesetek tekintetében azonban az elmélet gyakran bizonytalanná válik, a jelenség tárgy-meghatározását jogpolitikai követelmények kívánalma vagy egyszerűen jogszabály-szerkesztési desiderata-elemek megjelölése váltja fel, amit többek között az is indokolni látszik, hogy a „preambulum" kifejezés etimológiai vizsgálata nem nyújt megfelelő el-igazítást.

Egyesek így lehetségesnek látják preambulum megállapítását akkor is, ha szerkezeti elkülönítést az aktus kötetlen szerkezete miatt nem találhatunk, 181 mások a preambulum fennállását elsődlegesen a rendelkező részhez viszonyított önálló tartalomhoz kapcsol-ják, 182 s a jugoszláv alkotmányjogászok, mint láttuk, azért a tulajdonképpeni alkotmá-nyi bevezetést követő Bevezető részt minősítik preambulumnak, mert az általános elve-ket és célkitűzéseelve-ket ez tartalmazza.

A preambulumokat érintő általános meghatározások tehát lényegében a tömegesen előforduló tipikus jogszabályi bevezetések, a preambulumok ideáltípusa általánosan jel-lemző vonásait tartalmazzák, s összetett kritériumokat alkalmaznak. Ezzel szemben azok a meghatározási kísérletek, amelyek atipikus határesetekre is figyelemmel vannak, végső soron ellentétes irányú, bár egyetlen ismérvet felmutató megközelítési módokról tanús-kodnak. A f o r m á l i s szemléletmód szerint ugyanis minden olyan szöveget pream-bulumnak kell tekinteni, amely a jogszabály rendelkező részét formailag elkülönülve megelőzi, a t a r t a l m i szemléletmód szerint viszont csak az a szöveg minősülhet pream-bulumnak, ami a jogszabály elején elhelyezve a bevezetés tartalmi funkcióját látja el. E lehetséges megközelítéseket nominális meghatározásokként felfogva megállapíthatjuk, hogy elvben egyaránt jogosultak lehetnek, minthogy a szóban forgó kifejezés eredeti jelentését, a „preambulum" etimológiai értelmét egyenlő mértékben kielégítik. A

formá-lis meghatározás feltétel nélküli elfogadása azonban azt eredményezné, hogy pream-bulumként kellene elfogadnunk minden konkrét, meghatározható tartalmat nélkülöző, az adott szabályozásra egyáltalán nem vagy csak rendkívül elvont és közvetett módon vonatkoztatható formulát,183 a tartalmi meghatározás kizárólagos elismerése pedig azzal járna, hogy a preambulum-tartalmat gyakran egy tagolt jogszabály első szakaszában, egy kötetlen szerkesztésű aktus első mondatában, vagy éppen annak egy részében kellene megjelölnünk.184

181 Pl. You, uo.

182 „A p r e a m b u l u m o t éppen az különbözteti m e g a törvényeket esetlegesen bevezető - i n k á b b a szöveg for-mai s z é p s é g é t szolgáló - n é h á n y olyan m o n d a t t ó l , amelyeknek nincs t ö b b l e t m o n d a n i v a l ó j u k a törvény-szöveghez képest, hogy van olyan többlettartalma, amely a §-okba f o g l a l t szöveget kiegészíti, teljesebbé leszi." Beér, 125. o.

183 Ilyennek tekintjük pl. a szentesítő vagy a h i t e l e s s é g forrását jelölő s m i n d e n esetben a z o n o s formában is-m é t l ő d ő királyi bevezető f o r is-m u l á k a t (történetileg Id. a 22. jegyzetet, avagy B e l g i u is-m b a n a törvények és királyi r e n d e l e t e k francia m i n t á r a kialakított k ö t e l e z ő mai bevezetését: „BAUDOUIN, Roi des Belges, A tous présents et à venir, salut"), és az alacsonyabb s z i n t ű jogforrásoknál s z á m o s államban g y a k o r i , a rendezést érintő j o g s z a b á l y i f e l h a t a l m a z á s tényére utaló sztereotip formulákat, amelyek preambulum-jellegét a szerzők t ú l n y o m ó többsége határozottan t a g a d j a . Ld. különösen Ruttiens, 10. o.

184 A tartalmi megközelítés - s bizonyos m é r t é k b e n az általános m e g h a t á r o z á s is - l é n y e g é b e n a közvetlen normatartalmat hordozó és azt nélkülöző j o g s z a b á l y i szövegrészek éles megkülönböztetésével kapcso-latos. E s z e m p o n t következetes érvényesítése e s e t é n azonban aligha lehetne cáfolni e g y olyan törekvés

Elemzésünk tehát ahhoz a következtetéshez vezet, hogy a nominális megközelítések egyoldalúak, s egyoldalúságukban is túl tág meghatározásokat eredményeznek, az álta-lános-összetett meghatározások viszont egyfelől nem adnak határozott választ a határ-esetekre, másfelől pedig az általuk felmutatott tartalmi jegyekre, követelményekre tekin-tettel túl szorosaknak bizonyulnak. Ezért a jogalkotási gyakorlat történeti és összehasonlító vizsgálata alapján, úgy véljük, csak egy olyan meghatározást fogadhatunk el legalábbis a pragmatikus, a specifikus elkülönítő jegyek felmutatása szempontjából kielégítőnek, amely a történelmileg előforduló bevezetési formákat egyaránt terjedelmébe vonja, ezek általános és valóban közös elemeit összefoglalja, ugyanakkor pedig az ideálisnak, köve-tendőnek vagy kívánatosnak tekintett jogszabályi bevezetések tartalmi jellemzésétől eltekintve alkalmasnak mutatkozik a körébe tartozó jelenségek tényleges elhatárolására, a vitatható határesetek megválaszolására. Ennek megfelelően meghatározási kísérletünk szerint a preambulum a jogszabály szövegének az a része, amely a jogszabály é l é n e l -h e l y e z v e a jogszabály szerkezetében minden azt követő (közvetlen normatartalmat hordozó vagy azt nélkülöző) résztől f o r m a i l a g e l k ü l ö n ü l v e ( s a jogszabály ta-golását megvalósító első könyvet, részt, fejezetet, pontot, címet vagy szakaszt megelőzve) a jogszabály egésze vagy része által nyújtott r e n d e z é s r e k ö z v e t l e n é s k o n k -r é t m ó d o n v o n a t k o z ó ta-rtalmat foglal magában.

Az általunk javasolt meghatározás, amint ez a fentiekből kitetszik, lényegében két egy-aránt sine qua non jellegű feltételt foglal magában. A formai kritériumnak megfelelően preambulumnak csak az a jogszabályi szövegrész minősülhet, ami szerkezetileg-formai-lag elkülönítetten a jogszabály élén foglal helyet. Ez a feltétel egyfelől per definitionein kizárja a preambulumok fogalomköréből a formailag nem tagolt vagy strukturált jogsza-bályok bevezető tételeit, másfelől pedig kiküszöböli az úgynevezett kettős preambulum fennállásának lehetőségét, amit voltaképpen az 1963-as jugoszláv alkotmány Bevezető rész-Alapelvek című részének preambulummá minősítése feltételezne.185 Jóllehet a jog-szabályi bevezetések jelentős többségét az azt követő szövegrészekhez mérten oldottabb stílus, kevésbé kötött és szabatos megszövegezés, gyakran az ünnepélyes, agitatív vagy

j o g o s s á g á t , amely pl. a Tanácsköztársaság n e m tagolt aktusaiban vagy a mai magyar minisztertanácsi ha-tározatok jelentős részében inter- és p o i z í a m b u l u m n a k t e k i n t h e t ő szövegrészek kimutatására és formai elkülönítésére irányulna (ld. még a következő jegyzetet).

5 A preambulumok megkettőződésének p r o b l é m á j a főként és n a g y f o k ú általánossággal a j o g f e j l ő d é s közép- és újkori szakaszában jelenik meg. E n n e k véleményünk szerint i n k á b b látszólagos esetét képezik a király s a „karok és r e n d e k " önálló s e l k ü l ö n ü l ő törvényi bevezetései, valamint egy adott törvényben az egyes fejezeteket m e g e l ő z ő preambulumok (lásd az I/A. rész 1. pontját), minthogy az előbbi esetben a törvény szerződéses j e l l e g e révén formailag végső soron két - r e n d e l k e z ő részében azonos - törvényszövegről van szó, az utóbbiban pedig az e g y e s fejezetek önállótlansága következtében l e g f e l j e b b i n -f e r a m b u l u m o k r ó l beszélhetnénk. A k e t t ő s p r e a m b u l u m -f e n n á l l á s a így valóságosként, vagy legalábbis valóban p r o b l é m á t okozó m ó d o n csak az egyes törvényhozási c i k l u s o k önálló élőbeszédeiben (ld. az I/A. rész 2. pontját) jelenik meg, u g y a n i s ebben az esetben az adott törvényhozási ciklus alatt alko-tott törvények egysége és elkülöníteltsége dialektikus módon s rendkívül szorosan összefonódik, követ-kezésképpen sem a meghatározás, sem más s z e m p o n t o k alapján nem c á f o l h a t j u k sem az előbeszéd , sem az e g y e s törvényi bevezetések preambulum-jellegét.

propagatív, retorikai hatásokat is mutató argumentativ hangvétel jellemzi, ezeket a voná-sokat nem tekintjük a jogszabályi bevezetések szükségképpeni feltételeinek, mint ahogy a már érintett s még tárgyalandó okoknál fogva a preambulumnak véleményünk szerint az sem fogalmi, tehát mellőzhetetlen feltétele, hogy e szövegrész a doktrína s a jogalkal-mazói gyakorlat szemszögéből nézve s az általános gyakorlatnak egyébként megfelelő módon valóban a bevezetés szorosan körülhatárolt specifikus funkcióját lássa el. Az álta-lunk megjelölt tartalmi kritérium ugyanis minimális követelményt foglal magában: csu-pán azt, hogy a preambulum-tartalom a jogszabály egésze vagy része által nyújtott rende-zésre közvetlen és konkrét módon vonatkozzék. Ez a feltétel nem korlátozza a jogszabá-lyi bevezetések önálló normatartalmát vagy más irányú tartalmi gazdagságát,186 viszont kizárja a preambulumok fogalomköréből a szentesítő vagy hitelesség forrását jelölő szte-reotip uralkodói bevezető formulákat, a számos államban elterjedt s az általános vagy speciális jogszabályi felhatalmazásra, avagy egy hierarchikusan magasabb szerv megbí-zására utaló gyakori formális hivatkozásokat, valamint az olyan stiláris fordulatot tartal-mazó s nem kivételesen alkalmazott bevezető szavakat, amelyek értelmében a jogalkotó szerv az érdemi részben következőket elrendeli, az abban foglalt határozatot hozza.