Az oktatási, egészségügyi és szociális feladatok államosításának hatása a helyi

Az állami szerepvállalás erősödésének irányába ható tényezők jelenléte, a „jó állam”

koncepciójának megjelenése jó talajt biztosított az állami szerepek felértékelődésének.

Hiszen a helyi vonzatú közfeladatok ellátása nem feltétlenül történik helyi önkormányzati szervezet, költségvetési szerv vagy társaság útján, annak megvalósítására sokkal többféle lehetőséggel kínálkozik.⁵⁰²

25. ábra A helyi egészségügyi, oktatási és szociális kiadások alakulása a GDP %-os

arányában 2006 – 2015 között

Forrás: az Eurostat adatai a szerző saját szerkesztése

502 Lásd erről részletesebben: HORVÁTH M. Tamás (2015): i.m.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

AGDP %-ában

Egészségügy Oktatás Szociális ellátás

Tény, hogy egy lehetőség az állam által központi szintről irányított és finanszírozott feladat-ellátási forma. E centralizált megoldás önmagában nem nevezhető rossznak, a kérdés a gyakorlati működés által mutatott hatékonyság, eredményesség alapján ítélhető meg, ha egyáltalán meg lehet ítélni. A helyi vonzatú feladatok ellátása és finanszírozása körében az utóbbi években egyértelműen az oktatási, egészségügyi és szociális feladatok okozták a legnagyobb változásokat. A három feladat egymás melletti változását mutatja a 25. számú ábra a helyi szint GDP-arányos költésének figyelembevételével. Az adatok láttán érdemes feltárni a változás lehetséges indokait, a centralizált feladatellátási módszert, valamint annak eredményét.

8.4.1 Változások a közoktatásban

A közoktatás tipikus példája lehet az előzőekben ún. helyi vonzatú közfeladatoknak nevezett kategóriának, ahogyan ugyanis Péteri Gábor is megjegyzi, a közoktatási feladatok szervezésében jó, ha érvényesül a helyhatósági-települési kötöttség elve.⁵⁰³ A helyi önkormányzatok közoktatási feladatainak átalakítása 2012-ben indult meg, melynek egyik legfontosabb deklarált okát megtaláljuk a Széll Kálmán tervben, mely alapot teremt arra, hogy az államnak vissza kell térnie az oktatás világába. Ez az indok úgy szól, hogy nem függhet az oktatás színvonala az önkormányzatok helyzetétől és eseti döntéseitől, az állam ezen a téren egységes rendet tud tenni.⁵⁰⁴ Tehát úgy tűnik, hogy alapvetően a szolgáltatás egységes színvonalának biztosítása érdekében indult meg az átalakítás, majd megjelent a közpolitikai vitában a költséghatékonyságra való hivatkozás is, miszerint az önkormányzati költségvetések számára nagy terhet jelent a feladat ellátása, mely az eladósodás egyik oka is lehet.⁵⁰⁵

A centralizált feladatellátást a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 74. § (1) és (2) bekezdése szögezi le, mely kimondta, hogy az állam gondoskodik – az óvodai nevelés kivételével – a köznevelési alapfeladatok ellátásáról. Az Mötv.

rendelkezéseivel összhangban a települési önkormányzatoknál csupán az óvodai nevelés feladata maradt, melyről intézmény alapítása és fenntartása vagy köznevelési szerződés révén gondoskodik. Ezzel megszűnt a megyei önkormányzatok középfokú, valamint a települési önkormányzatok alapfokú oktatásszervezési tevékenysége, mely által, mint láthattuk, a helyi költségvetések kiadási és bevételi oldalai is megcsappantak.

Az új megoldás keretében a 2013. szeptemberi tanévtől kezdődően az állam egy, az Emberi Erőforrások Minisztériumának irányítása alá tartozó központi költségvetési szerv (pontosabban az oktatásért felelős miniszter irányítása alatt működő központi hivatal) útján látja el a közoktatási feladatokat, mely a Klebelsberg Intézményfenntartó

503 PÉTERI Gábor: A közoktatás, mint közösségi szolgáltatás. In: HORVÁTH M. Tamás – BARTHA

Ildikó (szerk.) (2016): i.m., 494.

504 Széll Kálmán terv 5. pontja

505 Az kétségtelen, hogy a helyi költségvetési kiadások között az oktatásra fordított költségek voltak a legmagasabbak a forrásszabályozási rendszer működése óta, de az nem bizonyítható, hogy az alapfokú iskolák működtetése sodorta volna az önkormányzatokat az eladósodás útjára.

Központ (KLIK) nevet viseli.⁵⁰⁶ A megoldás az utóbbi években a szakmai élet számos területén váltott ki visszhangot, a túlcentralizált szervezeti megoldás, a folyamatos adósságfelhalmozás vagy épp a szakmai színvonal csökkenése okán.⁵⁰⁷ Talán pont e szakmai érvek miatt számos kisebb-nagyobb módosításon ment keresztül a rendszer, mely közül kiemelendő, hogy a 2016. tanév kezdetén szervezetileg is megváltozott, és 59 tankerületi központ jött létre, melybe 2017. január 1-jével beolvadtak a régi KLIK területi szervei, s létrejött a Klebelsberg Központ. Ez a dekoncentráció irányába ható lépés is azt bizonyítja, hogy az ilyen helyi vonzatú közfeladatok körében a centralizált feladatellátás számos problémát hordozhat magában, melynek oka lehet egyfelől a feladatellátástól és az információ képződési helyétől való nagy távolság, másfelől a túlságosan nagy méreteket öltő szervezetek rugalmatlansága, harmadrészt említve azt, hogy a nagyobb feladatellátási méret nem feltétlenül jelent gazdaságosabb és hatékonyabb működést.

Persze annak a megítélése, hogy olcsóbban vagy épp hatékonyabban látja-e el feladatát az állami szerv, nem lehetséges, ahogyan Péteri Gábor is érvel, ehhez nem áll rendelkezésre megfelelő költségvetési adatbázis.⁵⁰⁸ Ugyanis, míg az önkormányzati alrendszer esetében 2013-ig összesíthetőek voltak a közoktatási feladatokra felhasznált források, addig a KLIK esetében ez nem lehetséges a túlságosan sokcsatornás finanszírozás miatt. Az eredményességre, azaz az oktatás színvonalára vonatkozóan sincs összehasonlítható adatbázis, maradnak az olyan felmérések, mint a PISA, mely legutóbbi eredményei ugyanakkor elgondolkodtatóak.⁵⁰⁹

Az államosítás természetesen nem érintett valamennyi alap- és középfokú intézményt, mivel a köznevelési törvény 2. § (3) bekezdése értelmében köznevelési intézményt egyházi jogi személy, vallási tevékenységet végző szervezet is alapíthat és tarthat fent. E kiskapuként értékelhető szabály volt az, mely következtében a 2013-as tanévtől a települési önkormányzatok támogatták a korábbiakban önkormányzati fenntartásban lévő iskolák egyházi fenntartásba történő átadását.⁵¹⁰ Ezzel jelentősen

506 A Klebelsberg Intézményfenntartó Központ Alapító Okirata. Hivatalos Értesítő, 2013. évi 47.

szám, 13603–13610.

507 Lásd például: PÉTERI Gábor: A költségvetés nyilvánossága – korrupció, átláthatóság, elszámoltathatóság. Közjavak I. évfolyam, 2015/2. szám 23–27.

508 PÉTERI Gábor (2015): i.m., 23–27.

509A jelentés így fogalmaz: „Ezekből a tényekből arra lehet következtetni, hogy a magyar köznevelés keretei közt folyó tanulói készség-képességfejlesztés tantervi-tartalmi és osztálytermi tanítási folyamata, a tanulók iskolába és csoportba sorolási eljárásrendje nem újult meg érdemben a PISA ezredfordulós elindulása óta, és ellentétben a hasonló helyzetből induló Észtországgal, Szlovéniával és Lengyelországgal, a magyar oktatási rendszer az adatok alapján levonható következtetések szerint nem reagált kellő mélységben azokra kihívásokra, amelyekre a diákjait fel kell készítenie annak érdekében, hogy immár ne csak a hazai, de a nemzetközi munkaerőpiacon is versenyképeseknek bizonyulhassanak.”

Elérhető:

https://www.oktatas.hu/pub_bin/dload/kozoktatas/nemzetkozi_meresek/pisa/PISA2015_osszefoglalo _jelentes.pdf (letöltés: 2017. január 27.)

510 Az egyházi fenntartásba történő adás nem minden esetben volt teljesen sikeres és zökkenőmentes, így például Hajdúsámson esetében a Debreceni Törvényszék első körben hatályon kívül helyezte az

megemelkedett az egyházi működtetés alatt álló intézmények száma, kivonva e intézményeket az állami szervezet függősége alól. Így az ilyen megoldások esetében a helyi költségvetésben a központi támogatások miatt jelentkező csökkenés lényegében csak azt eredményezte, hogy e források átkerültek az egyházi szervezet költségvetésébe. Ezzel a nem állami fenntartású intézmények száma közel azonos szintre emelkedett az állami fenntartású intézményekkel, azaz többszektorúvá vált az ellátás.⁵¹¹

8.4.2 Változások az egészségügyi feladatok körében

Az egészségügyi ellátások körében is érezhetővé váltak a 2010-es években a centralizációs jelenségek. Az egészségügyi ellátások legnagyobb körének biztosítása ugyan differenciáltan (alap- és szakellátások), de helyi önkormányzati (települési, megyei) feladat volt a forrásszabályozás évei alatt. A változási folyamat Hoffman István szerint már 2008-ben megkezdődött, amikor is a Társadalombiztosítási Alapok a központi költségvetési alrendszer alapszerűen működő előirányzataivá váltak, a korábbi önálló alrendszerből.⁵¹² Az, hogy e lépés mennyire volt tudatos centralizációs törekvés, nehezen fogható meg, ugyanakkor a folyamat előzményeként értékelhető. A valódi változás 2012. január 1-jével következett be, ugyanis a megyei önkormányzatok, illetve a fővárosi önkormányzat által fenntartott egészségügyi szakellátást nyújtó intézményeket állami fenntartásba vonták.⁵¹³ Ezzel a megyei szint elveszítette másik nagy feladatát, mely révén az amúgy is csekély szerepe tovább törpült. A folyamat nem állt meg itt, és a helyi költségvetési adatokban látható csökkenés tovább folytatódott, hiszen 2012-ben a települési önkormányzatok által működtetett fekvőbeteg-szakellátást nyújtó intézményeket, és az ezekhez kapcsolódó járóbeteg-szakellátási intézményeket vette át az Állami Egészségügyi Ellátó Központ.⁵¹⁴ Az egészségügyi feladatok centralizálásának utolsó lépésére 2013-ban került sor, a gazdasági társasági formában működő intézmények átvételével,⁵¹⁵ s egyben költségvetési szervekké történő átalakításával.⁵¹⁶

A reform következtében a helyi önkormányzatoknak csupán az egészségügyi alapellátások (háziorvosi, házi gyermekorvosi, fogorvosi alapellátás és ezek ügyleti önkormányzat döntését, amellyel a helyi általános iskola fenntartói jogát a Hit Gyülekezete Egyháznak adta át.

511 Lásd erről az alábbi adatokat: PÉTERI Gábor (2016): i.m., 549–550.

512 HOFFMAN István: Az egészségügyi közszolgáltatások területi finanszírozása. In: HORVÁTH M.

Tamás – BARTHA Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak?

Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2016, 447.

513 A már idézett 2011. évi CLIV. törvény értelmében.

514 A már idézett 2012. évi XXXVIII. törvény értelmében.

515 2013. évi XXV. törvény a fekvőbeteg-szakellátó és egyes fekvőbeteg-szakellátóhoz kapcsolódó egészségügyi háttérszolgáltatást nyújtó, 100%-os állami tulajdonban lévő, valamint azok 100%-os tulajdonában lévő gazdasági társaságok által ellátott feladatok központi költségvetési szervek általi átvételéről, valamint az ezzel kapcsolatos eljárási kérdések rendezéséről.

516 HOFFMAN István (2016): i.m., 448.

ellátása, védőnői ellátás és az iskola-egészségügyi ellátás) megszervezése körében maradt feladata.⁵¹⁷ Érdekesség, hogy míg az iskolák fenntartásának kötelezettségét elvették az önkormányzatoktól, addig az iskola-egészségügyi ellátás helyi kötelező feladat maradt, mely révén folyamatos együttműködésre utalt a két szervezet.

8.4.3 Változások a szociális feladatokban

A reformok a szociális közszolgáltatásokat, különösen a személyhez fűződő szociális szolgáltatásokat sem kerülték el, bár az előző két feladatnál kisebb mértékben érintette a helyi költségvetéseket. A 2011-ben elfogadott első lépés egyikeként a már említett megyei önkormányzatok intézményfenntartó szerepének kiüresítésével a szociális- és gyermekvédelmi intézmények kerültek el a megyei szintről. Ezt követően 2012-ben egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételéről született döntés.⁵¹⁸ Majd a szociális intézményrendszer állami fenntartásba vételének folytatásaként 2013. január 1-jével 40 szociális és 137 gyermekvédelmi intézményt vett át az állam a települési önkormányzatoktól.⁵¹⁹ Így mára náluk csupán az idősek ellátásához kapcsolódó szakosított feladatok maradtak. Az átvett feladatok az oktatási és az egészségügyi feladatokhoz hasonlóan ágazati fenntartóhoz kerültek, a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatósághoz.⁵²⁰ E mellett megemlíthető az is, hogy 2015 márciusától a szociális támogatási rendszer is átalakult. A kormányhivatal járási hivatalaihoz került a szociális támogatások jövedelemkompenzáló része, míg az önkormányzatoknál a kiadáskompenzáló támogatási formák maradtak, melyek neve egységesen települési támogatásra módosult. A települési önkormányzatokat e körben rendeletalkotási kötelezettség terheli, s a település költségvetési helyzetéhez igazítható a támogatások formája, mértéke.⁵²¹ Ehhez a korábban bemutatott települési adó és az iparűzési adó kötött felhasználásúvá tételével teremtettek forrást 2015-től kezdődően, mely, mint láttuk kihatással van a helyi költségvetések szerkezetére is. Míg az önkormányzati mozgástér bővülését láthatjuk a támogatási formák megalkotásakor, addig a finanszírozás terén a helyi adók kötött felhasználásúvá tételével a mozgástér szűküléséről beszélhetünk.